我国行政伦理研究二十年及热点问题分析

赵 晖,朱紫祎

(南京师范大学 公共管理学院，江苏 南京 210097)



我国行政伦理研究二十年及热点问题分析

赵 晖,朱紫祎

(南京师范大学 公共管理学院，江苏 南京 210097)

我国学术界对行政伦理的系统研究始于20世纪90年代中期，大致可以分为探索、发展和相对成熟期三个阶段。总体来讲，研究成果虽带有西方的思想印记，但其成果丰硕、特色独具，其研究尚未真正达到成熟，不足之处相亦对明显。行政伦理的研究热点主要集中在行政伦理的科学内涵、制度伦理及中国传统行政伦理思想等方面。对20年来中国行政伦理研究的现状和热点问题进行梳理和评述，对于推进行政伦理的学科建设意义重大，也可为我国行政体制改革和政治文明建设提供有力支撑。

行政伦理；制度伦理；行政责任；传统行政伦理

中国传统行政伦理思想源远流长。早在春秋战国时期，孔子就提出“为政以德，譬如北辰”(《论语·为政》)的为政原则。西方系统研究行政伦理始于20世纪70年代，至90年代中期我国学术界才真正自觉地对行政伦理研究展开系统研究。20年来，我国学术界对行政伦理的研究虽在一定程度上带有西方的思想印记，但其成果丰硕、特色独具。总体来讲，我国行政伦理的研究尚未真正达到成熟，不足之处亦相对明显。梳理和总结我国行政伦理发展的历史成果，科学把握当代中国行政伦理研究的热点问题，既是中国政治文明发展之需，亦是推进政治伦理学科发展的应有选择。

一、我国行政伦理研究的基本理路

我国学界从上世纪90年代开始系统研究行政伦理以来，从理论建构、现实对策以及中国传统资源对比等方面产生了一批研究成果。纵观中国行政伦理研究的历史进程，我们可以大致分为三个时期：探索时期、发展时期和相对成熟时期。

(一)20世纪90年代的探索时期

鉴于我国市场经济的负面效应在行政领域开始显现，腐败等关涉行政伦理的问题大量出现，中国学者开始对这一西方学者70年代提出的论题进行系统研究。这一时期的研究成果主要集中在对西方行政伦理著作的译介以及行政伦理的理论基础、价值内涵、国际经验借鉴等方面。沈远新初步阐明了行政伦理的相关范畴，认为行政伦理大致等同于行政人员所应遵循的道德准则，他通过中国转型期国家公务人员在行政活动中面临的矛盾与冲突引出了中国行政伦理的现实问题[1]。董明则着重指出行政伦理不仅是应对当前中国问题的一把钥匙，而且应成为一门独立的学科[2]。对行政伦理作出较为系统阐述的学者王伟提出，我国应建立与时代发展相适应的新的行政管理价值观，他进一步指出行政管理的价值基础是廉政，价值核心是勤政，价值目标是确立和完善行政人格等[3]。不仅如此，他还以美国和韩国为例对于国外行政伦理与廉政建设的成功实践作出了较为细致的阐明，在《中国韩国行政伦理与廉政建设研究》一书中对中国和韩国的行政伦理进行了横向比较。

(二)21世纪前10年的发展时期

自党的十六大报告把“以德治国”确立为基本治国方略以来，行政伦理的相关研究进入了相对繁荣时期。我国学界从伦理学、政治学、社会学等学科视角对行政伦理进行了深入研究。这一时期我国行政伦理发展的表现为：一是构建了较为完备的行政伦理学科体系；二是对中国传统伦理思想进行了深入挖掘；三是专注于用行政伦理思想解决当代中国现实问题；四是对西方行政伦理思想在译介基础上进行了深入研究。

这一时期国内有关行政伦理的专著相继出版，主要有李春成的《行政人的德性与实践》、王伟和鄯爱红合著的《行政伦理学》、张康之主编的《行政伦理学教程》《公共管理伦理学》等著作。学者们从学科建构的角度对行政伦理学的研究对象、基本理论、原则规范和行为实践等相关主题进行了深入系统的研究，不仅没有照搬照抄国外行政伦理学的研究成果，而且对中国传统行政伦理思想资源进行了系统挖掘和整理。如冯春芳和刘爱莲的《儒家行政伦理思想基本内涵解读》、唐凯麟和龙兴海的《现代理性视野中的传统行政伦理观——儒家官德思想的合理内核及其价值》、胡辉华的《论中国传统行政伦理》以及张成福的《论我国传统行政伦理的特点、困境与经验》等等。不仅如此，学者们从中国行政体制及其运行中的现实问题出发，对制度伦理、行政责任伦理、行政伦理的监督责任、行政人格和行政伦理困境等事关中国行政事业发展大局的问题进行了深入研究。自库珀的《行政伦理学：实现行政责任的途径》2001年被张秀琴译成中文后，学界对西方行政伦理思想的研究可谓方兴未艾。如，李文良在《西方国家行政伦理的内涵及其特点》和《契约:西方国家行政伦理关系的基石》等系列论文中，系统介绍了西方国家行政伦理的历史沿革和基本理论，对西方行政官员的正义和平等德性进行了深入分析。

(三)2010-2015年的相对成熟时期

进入新世纪以来，伴随着我国行政体制改革的不断推进，我国行政伦理研究步入了相对成熟时期。这一时期的研究重点不再局限于体系构建和问题式研究，而是从宏观研究进入到相对微观的研究领域。学者们对行政伦理学的学科性质和行政伦理学的框架体系等问题的研究相对系统化。代表性的成果，论文方面，如靳凤林的《从传统行政伦理到现代公共管理伦理》、王云萍的《公共行政伦理的现代政治哲学基础——以公共行政人员的基本角色界定为例》、刘雪丰和何静的《行政伦理学有待深入研究的三个理论问题》、张乾友的《公共行政研究中伦理思考的兴起》以及李芬芬的《行政伦理与行政道德、行政责任及政治伦理的关系解读》等。在学术著作方面，李建华等编著的《行政伦理学》与张康之等编著的《行政伦理学教程》成为中国新时期行政伦理学的代表性教材。其显著特点，是向行政伦理的专业门类延伸，如张康之主编的《行政伦理与职业道德》、刘雪丰主编的《公务员履责困境与出路选择》、杨文兵主编的《当代中国行政伦理透视》，全建业的《行政伦理视角下的反腐倡廉问题探讨》、杨凤春的《行政伦理与中国的反腐倡廉——基于内外部控制的行政伦理视角》以及賡炼忠的《论当代中国行政伦理制度化的界限》等著作都是直面当代中国行政体制改革中的现实问题，因而具有较强的实践指导意义和操作价值。

二、我国行政伦理研究的主要特点

我国行政伦理研究在短短的20年间，在基础理论研究的同时，紧跟我国各项社会事业发展的步伐积极探索，成果丰硕，特点显著，主要表现为研究深度和广度的不断扩展、研究队伍的不断壮大和研究问题的现实针对性不断增强。把握住我国行政伦理研究的主要特点不仅能够准确定位我国学界的理论深度和广度，也能够为我们进一步推进该学科发展澄明现有的基础。

(一)研究不断向纵深发展

从深度上来看，关于行政伦理的一些基础理论问题和专题问题都不断深化。行政伦理学学科基本理论问题，包括行政伦理的概念界定、行政伦理学的学科性质、行政伦理学的框架体系等问题为行政伦理学的研究奠定基础；行政伦理的专题问题，包括行政制度伦理、行政责任伦理、行政监督、行政人格、行政伦理失范和行政伦理困境等问题加深了行政伦理学的理论深度；从广度来看，从对中国传统行政伦理思想的简单挖掘到思考传统行政伦理的现代性转换，从韩国、美国等国家行政伦理实践的介绍到分析西方著名学者的行政伦理思想与西方行政伦理发展史，贯穿“古今中外”，行政伦理的研究领域日益扩大。

(二)研究队伍日益壮大

行政伦理学的研究队伍从最初的几位学者到几个研究团队，从伦理学到行政学、政治学等多种学科的专家学者，从理论工作者到实务工作者，不同层面的探索，形成了独具特色的研究领域，如，王伟教授及其团队在上个世纪90年代对于我国行政伦理学学科体系的建构，李文良教授及其团队在21世纪初对于西方行政伦理理论与实践的介绍和研究，张秀琴于2001年翻译的库珀专著《行政伦理学：实现行政责任的途径》等介绍国外行政伦理的前沿理论；张康之教授及其团队对于“公共行政中的道德责任”即行政伦理的价值问题研究，刘祖云教授及其团队研究的“行政伦理关系”问题和我国传统行政伦理思想的现代性转换等。

(三)研究范围不断扩展

我国行政伦理的研究始于对国家机关及其公务员的行政道德问题。从20世纪90年代研究公务员行政管理的价值观和反腐败问题，到20世纪初对于公务员行政道德失范提出诸多建设性意见，再到对行政伦理的制度化和法治化问题的探讨，我国的行政伦理研究不仅关注理论研究，更重要的是紧密结合我国改革开放中的重大问题尤其是行政改革中出现的问题进行了有针对性的研究。

三、我国行政伦理研究中的热点问题

马克思认为，任何真正的哲学都是其时代精神的精华。行政伦理作为伦理学的一个重要研究分支，理应在对时代问题的回应中得到不断发展，当然其价值也是在不同时期研究热点中得以凸显的。准确把握我国行政伦理研究中的热点问题，能够为该学科的发展和定位作出基本的研判，当然这些热点问题本身也是检验一个学科发展程度的重要标尺。

(一)行政伦理的内涵

研究之初，学者们把行政伦理一般地等同于行政道德，认为行政伦理是政府职业道德或公务员的职业道德，行政伦理主体是国家公务人员。有学者即认为“政府职业道德就是政府公职人员在行使公共权力和从事公务活动的过程中，通过内在的价值观念与善恶标准，理性地调节个人与个人之间、个人与国家之间、个人与社会之间多种利益关系的职业行为规范”[4]。显而易见，这一时期的学者把二者进行自然关联而不作具体区分。进入新世纪以来，学者们对于行政伦理的界定开始多元化，主要有以下几种观点。

一是从行政主体的视角进行定义。“所谓行政伦理，简言之是行政活动主体及行为的伦理。是关于政府及各行政组织和个人在公共行政活动中的行为道德规范、行政伦理制度、价值观念模式等的总概括”。二是从伦理学范式的视角进行界定。“行政伦理是依据善恶评价尺度对行政活动所进行的审查，它借助某一伦理学范式(如义务论、功利论或德性论等)对行政过程中具有重大社会性影响的活动或决策作出价值分析”[5]。三是从多维度视角概括。“所谓行政伦理，就是公共管理领域中的伦理，准确地说是公共行政领域中的伦理，是政府过程中的伦理，是关于治国的伦理。行政伦理有着非常丰富的内涵。我们可以从行政伦理的主体性、政治性、层次性、职业性、现实性、体系性等几个角度来把握行政伦理”。

以上三种观点均从某一特定视角进行界定，实际上，“行政伦理是以研究行政道德为主要内容，具体是指行政主体(个体、群体或是各级行政组织)通过与行政客体(领导、决策和执行等一切行政活动)的相互关系，以实现行政价值为目的的一系列行政行为的应然性道德规范和准则”[6]5。

(二)行政制度伦理

行政制度伦理的雏形是库珀在《行政伦理学：实现行政责任的途径》中提出的制度安排，认为制度安排作为重构行政伦理的基本路径之一，来自法律、外部监督或者官僚制的组织等外部因素的控制。我国学者并没有停留在库珀研究的基础上止步不前，他们在行政伦理与制度设计的关系、行政伦理制度建设以及行政伦理制度建设的方法论等方面极大推进了该项研究。

1.行政伦理与制度的关系

一种观点是将制度作为特殊的行政伦理主体。“行政系统中的行政体制、行政行为、公共政策，是公共行政主体的主要产品，这些产品直接受行政伦理价值观影响，并对国家和社会产生影响，有必要对它们进行伦理约束”[7]。另一种更具代表性的观点是将制度伦理作为行政伦理研究的维度，并将行政制度伦理分为行政制度伦理化与行政伦理制度化两种内涵。“行政的道德化则包括制度伦理与个体伦理两个层面，即行政伦理包含着两个维度:整体的制度规范维度与个体的自觉约束维度”[8]。实质上，“一方面，行政伦理要研究政治与行政制度的合伦理性、合道德性问题，即对制度的正当、合理与否进行伦理与道德的评判；另一方面，行政伦理还要研究伦理的制度化问题，即把一定社会的伦理原则与道德要求提升为政治与行政的制度，并使其规范化、法制化”[6]11。

2.行政伦理制度建设

行政伦理的制度建设问题一直被中国学者视为我国当代行政伦理建设的重要课题。赵立平较早地将我国行政伦理的制度建设界定为“把对公务员在管理社会公共事务过程中的最基本道德要求制度化”[9]，并提出把公务员的道德要求规范化、道德要求纪律化和道德要求法律化等四项内容。之后很多学者认为“制度”作为一种“刚性”的约束条件能使行政主体产生自律，所以行政伦理制度建设是“克服行政伦理失范的唯一有效选择”或是“公务员角色和责任实现的必然”等。但也有学者认为行政伦理不应过分强调制度建设，德性培育才是行政伦理建设的主题。“行政人员责任意识的培养和确立，应该成为行政伦理学的核心内容，行政伦理是一种自律，而将行政伦理建设的主流纳入制度化、法制化的轨道，无疑是将行政伦理理解为一种他律，陷入‘制度高于一切’的理论和实践误区……我们切不可只注重由行政伦理失范问题出发，再到伦理制度化法制化的解决方式，而忽视行政人员责任和德性的行政伦理建设途径”[10]。

3.从方法论视角研究行政伦理的制度化

“行政伦理制度化是制度创新、伦理管理和公共行政研究的公共行政学方法”。从制度创新来说，“行政伦理制度化是一种公共行政学的新范式，其通过改变行政伦理的表现形式和支撑力，使行政伦理成为可以量化的行为准则，成为具有强制力的伦理制度”；从伦理管理来看“是一种伦理分析能力、伦理困境处理技术和公共行政行为能力相统一的行政伦理管理方法，是政府法治行政的有益补充”；并将伦理规范作为基本分析工具来分析公共行政问题，“从行政伦理规范出发去考察行政伦理的实际效力、检验行政伦理关系、研究行政伦理制度和进行价值分析”。简言之，行政伦理制度化不仅有助于形成统一的职业道德标准，是行政伦理寻求制度集体理性的一种实践，还能加强主导价值的引导作用。这种对于行政伦理制度化意义的全面分析有助于学界对于行政制度伦理问题进行更深入的研究和探讨[11]。需要指出的是，行政制度伦理在我国行政伦理专题问题的研究中占据重要位置，但从目前的研究现状来看，制度伦理的道德哲学研究还存在明显不足，从实践层面来讲，行政伦理的制度化建设也需要与德性培育相结合，从而把制度的刚性和道德的柔性辩证统一于中国政治文明建构的历史进程之中。

(三)行政责任

对行政责任最早作出界定的是法学界，认为行政责任是一种行政法律责任，具体是指“政府及其构成主体行政官员因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任”[12]。随着行政责任的伦理诉求的加强，行政学界对行政责任的研究逐渐超越了行政法律责任，从行政、政治和伦理责任等更广义的视角进行解读。“行政责任是一种包括行政责任、政治责任、法律责任和伦理责任的一种广义上的责任，既表现为忠实地遵守法律，同时也要坚守道德的标准”[13]。库珀在《行政伦理学：实现行政责任的途径》中认为，责任问题是行政伦理研究的核心概念和逻辑起点，为了实现负责任的行政行为，他提出应提高行政人员伦理思考水平与伦理决策能力，促成行政责任内部控制与外部控制的有效融合。我国学界对于行政责任的解读也是行政伦理专题中的重要问题之一。行政责任是行政法学和行政伦理学所共同研究的问题，虽然随着行政伦理研究范畴的扩大和行政责任的伦理诉求的加强，行政伦理与行政责任的界限逐渐模糊，但是行政责任仍将是行政伦理发展期研究的重点之一。

我国学者对行政责任(行政伦理责任)有两种代表性解读：一是认为行政责任是政府及其公务员在道德意义上的责任。“行政伦理责任是指政府及其公务员依法行使公共权力、从事公共事务管理时必须承担的道德意义上的责任”、“作为行政伦理基本范畴的行政义务，不是一般的行政责任，而是自觉意识到的行政责任”。二是将行政责任视为客观上的责任行为加上公务员个人伦理自主性。这是一种较为普遍的看法。库珀将行政责任定义为主观责任与客观责任的总和。我国学者的定义为：“行政责任的基本内涵，一方面指行政主体(政府及其公务员)对于其服务对象必须履行的法定义务或客观责任；另一方面则是指行政主体(政府及其公务员)对其面临的法定义务或客观行政责任所承担的主观责任。”行政责任(行政伦理责任)是行政伦理学的价值追求之一，而行政责任伦理与行政责任(行政伦理责任)并不相同，是行政伦理在实践层面对于行政责任的探讨。行政责任伦理研究的是行政主体行为之后的责任，是对其行为后果的伦理分析，目的是为了更好地约束行政主体的行为。“对责任的探讨是对行政伦理研究的进一步发展和升华，是行政主体权、责、利三者关系的统一。对行政责任伦理的研究凸显了行政伦理学的‘实践维度’，是对行政伦理理论发展的实践回应和当今行政领域对伦理规范提出的新要求”[14]。

(四)中国传统行政伦理思想

面对丰厚的中国古代行政伦理资源，我国学者进行了深入挖掘，并对之进行了时代转换和创新发展。对我国传统“官德”思想进行时代解读是中国传统行政伦理思想研究的一个重要方面。有学者认为，“儒家以内圣外王为理想诉求，以以民为本为核心，以修身正己为关键，以礼法并用为保证，构成自己的行政伦理思想体系”，“中国传统行政伦理借以展开的核心范畴呈现出一个同心圆的结构，即德治为核心、仁政与礼治为中间、层忠勤廉诚为外围的三维结构”[15]。唐凯麟等学者认为在行政伦理学的视野中，儒家官德的“合理内核”主要体现在以民为本、致公无私、立身为正、事上有度、修身养廉、注重内部控制几个方面；我国传统行政存在外灌式行政伦理与内引式行政伦理两种伦理体系，儒家外灌式行政伦理是一种脱离中国古代官场现实的信念伦理，而内引式行政伦理才是实际指导古代官僚行为的通行伦理准则；从行政伦理的角度来审视古代官德，官德不仅具有自我约束、内部控制的作用，而且作为一种治理方式，还是政治正义和行政合理性的基础[16]。学者们还对中国传统行政伦理思想的现代转换进行了深入探讨，认为我国传统伦理向现代转化有其历史必然性，中国传统文化的延续性、丰厚性和民族风格都为中国行政伦理建设提供了内源性支援。实现传统行政伦理的现代转换，需要从三个角度展开：一是从“仁政”到“善治”的价值观念型塑，二是从“礼治”到“法治”的治理模式变迁，三是从“德治”到“德制”的实践路径重构[17]。

总之，中国行政伦理20年来的研究形成了一批代表性的成果。但同时，中国在行政伦理研究领域还有许多有待进一步探讨的地方。特别的党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，对我国的行政伦理研究提出了一系列新的理论与现实问题：不仅对行政伦理的基本问题需要进一步深入探索，以奠定学科的深厚基础，更重要的还要回答现实中的重大问题，如何继承中国传统行政中的优秀道德资源并进行现代性的转换，如何提高行政主体的道德自觉，如何在国家治理和社会治理中使道德与法治共同发挥作用，如何借鉴西方的行政伦理建设的有益做法，如何使社会主义核心价值观融入行政伦理之中等等。我国行政伦理的研究任重而道远。

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10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.02.013

2015-09-09

国家社科基金项目(13CZX067)

B82-051

A

1000-2359(2016)02-0062-05

赵晖(1964—)，男，江苏南京人，南京师范大学公共管理学院教授，博士生导师，主要从事行政管理、政府绩效管理等方向研究。