政府绩效评估的政策偏差与矫治：基于府际协同治理的视角

张 书 涛

(河南师范大学 公共政策与社会管理创新研究中心，河南 新乡 453000)



政府绩效评估的政策偏差与矫治：基于府际协同治理的视角

张 书 涛

(河南师范大学 公共政策与社会管理创新研究中心，河南 新乡 453000)

政府绩效评估既是中央顶层政策设计的有效执行，又是府际间政策偏差协同治理的基本载体。政策供给展现了府际协同的政策制定与网络化运作的治理逻辑，通过政策评估执行，凸显出府际间权力分配与资源汲取角逐的竞合关系。政府绩效治理府际协同的理论基点涵盖了“压力型”后果与“公共性”价值两个认知维度。“压力型”体制形成了府际间协同的运作悖论，公共性再造是政府绩效评估政策纠偏的价值因应。政府绩效评估政策偏差的治理矫正，要建构一体化的绩效信息治理系统，基于理解与信任实现评估政策偏差府际协同的合力，通过“空间”整合，实现府际跨域协同的有效布局。

政府绩效评估；政策偏差；府际关系；协同治理

政府绩效评估作为评判政府过程的国家治理工具，是公共政策实现公共价值权威性分配的基本手段，又是地方政府提供基本公共服务的重要决策依据。毋庸赘言，政府绩效评估是一种相对主观判断，评估政策基本意旨是在政策期望与政策结果之间找到最佳平衡。虽然政府评估技术不断地推陈出新，但是政府绩效理想值、真实值和评估值的偏差依然存在，由于政府绩效评估本质上属于社会科学的测量，“测不准”的政策执行“失灵”窘相难以消除。从政府绩效评价的政策设计来看，政府绩效评估政策模式先后出现目标责任制、社会服务承诺制、效能监察[1]等政策实践途径。再思政府绩效评估的“数据不足”和“劣质标杆”现象，需要重新挖掘造成“绩效不彰”的深层原因，进一步厘清“政策的运作与权力、社会的互动关系以及在不同运行状态中与政策阶段之间的关联性协同”[2]。从公共治理视角审视绩效评估的政策偏差，可以看出“空间”整合的重要性。因此，评估政策的执行必须着力打破政府部门互相掣肘的瓶颈。当前，国内外学界对中国政府治理效能的观察正在从世界格局中的“中国奇迹”到“中国奇迹”背后的“中国问题”，从“中国问题”中“治理偏差”到“府际协同”转化。诚然，合作“跨界性”是协同治理的核心特征，这种“跨界”合作以增进公共价值为目标，具体表现在同级政府部门之间、上下级政府之间、不同政策领域之间的协同[3]。英国公共管理学者Perri6基于“目的”和“手段”两个维度，依据政府治理目标和手段之间的冲突关系、增强关系，将不同维度和层次的政府治理模式划分为渐进政府、侠士政府、碎片化政府、整体政府和协同政府五种政府管理类型[4]。协同政府意味着不同公共组织部门目标和手段上和谐一致和相互增强[5]。本文从府际关系切入，以协同治理为研究范式对政府绩效评估政策偏差的有效治理进行回应。

一、府际间协同：政府绩效评估偏差的政策供给逻辑

中国具有单一制国家的典型特征，单一制国家最大的价值在于政令统一和执行坚决[6]。政府绩效评估偏差这一命题的治理困局在于中央政策一统性与地方执行灵活性的悖论。我国各级政府在组织层面上主要体现为“职责同构”[7]的治理格局，不同层级政府在职能配置上高度统一——“纵横对口、横向对齐”。然而，地方政府在治理理念和实践表达中展现出“微缩版”中央政府的特征，一方面作为中央政府的执行子系统贯彻落实中央政策，另一方面又作为一个独立的地方政策行动单元进行府际间资源竞逐，在政策执行上亦呈现复杂性的网格化特点，这样，在国家一统性政策与地方政府绩效评估差异化的执行系统之间形成了一种结构性的张力。

(一)政策治理结构：府际协同的政策制定与网络化运作

府际合作治理是一种以公共利益为目标的社会协作过程，具有不可分割的公共性和跨区域的外部效益。府际合作治理过程是某种政治性的制度安排，所有跨域性公共问题无论是否与政治有关皆是属于高阶政治的议题。通过政府行政权力的单向介入，多方议题的链接，实现政府绩效评估的政策制定。府际合作治理作为一种政策系统设计，它对府际关系的治理组织参与单元及政策执行具关键影响。因此，府际协同立足于网络化运作治理，政策目标的搭建有利于强化多元组织在公共政策过程中的主体性，同时赋予公共行动者分享公共资源的权力，这样，府际协同的网络化模式就为政策治理结构的稳定奠定了基础，通过府际协同的政策制定减少治理单元之间的交易成本和公共损耗，不断增进政府绩效，发挥府际治理的政策功能[8]。因此，府际协同的政策制定是以增进公共事务绩效为立足点而聚集起来的社会网络治理体系。这种政策系统已经超越传统科层治理模式和多元治理模式，这是因为，在“自上而下”的传统科层模式中，政策制定和治理过程强调决策者目标的达成，而忽视目标群体的公共性利益。

毫无疑问，中央协同和控制能力的提升使公共决策进一步官僚化，在某种程度上导致纵向层级间治理低效率和同级政府间协同效应不足的状况。在政策制定中，较之于集中统一“自上而下”的中央政府决策模式，地方政府“自下而上”的多元模式就相对缺乏自主权和行动资源，在政府绩效治理领域也同样存在评估政策的系统偏差和协同难题。而政策制定的网络运作弥补了两种模式的缺陷[9]。在政府绩效评估的政策制定中，政策规划与政策资源配置休戚相关。政策评估主体的参与单元都试图使评估政策朝着有利于自身的利益关系进行系统构建。因此，将各种政策资源相互链接起来，运用府际关系这一网络平台，围绕公共问题，将政府组织、市场组织、公民社区等治理主体，通过协商、谈判等集体行动，达成共同治理目标，并形成资源共享、建立共同解决府际关系中公共问题纵向与横向交互的政策网络。可见，政府绩效评估政策的执行空间表现在府际关系的各个层次和区域。因此，政府绩效评估的府际治理就扩展为纵横向交错的公共服务网络体系。

(二)政策评估执行：府际关系权力分配与资源汲取的竞逐

府际间关系是基于利益关系之上的权力分配，而协同关系则指涉了府际间的这种相互依赖关系，府际协同因其自身所具有的普遍性职能而成为跨越各种障碍的核心治理要素[10]。由于政府权力的相对集中性和绝对性，低阶行政权力往往难以有效地对其加以制衡，因此，行政性分权是各级政府围绕决策权而进行的公共权力配置与责任分担，政策评估是地方政府治理实践的政策执行保障。政府绩效评估政策在地方政府之间竞争的首要目标就是获得中央政府最大化的政治支持，从政策执行结果来看，中央政府主要通过行政性分权成为地方政府绩效的权威评判者。地方政府在与中央政府的互动中，致力于政策创新上保持更大的自主权，这是地方政府参与府际绩效竞争致胜的重要途径。

因此，那些力图在政策上获得优势的地方政府往往最具有活力和创新性，它通过与其它地方政府的积极互动获取差别于竞争对手的政策优先性，从而提升本区域治理绩效，实现额外的政治收益。从地方政府的视角来看，与中央保持互动既是一个“松绑”中央约束性政策的过程，又是获取中央物资资源配给的过程。将获利结果作为本辖区内的“政策投入”或“资源投入”产出区域发展绩效[11]。地方政府主要通过政策调整，重新设置政策议程，发挥地方政府在财权、人事权等公共资源中的自主性角色定位，建立中央政府与地方政府在共同提升公共事务效能方面的合作协同机制。

二、绩效治理府际间协同的基点：压力型后果与公共性价值

我国单一制国家结构的政府治理架构，决定了中央政府在公共事务管理上被授予至高无上的最终决定权。在府际关系的讨论框架中，中央政府和地方政府存在严格的等级差异，下级政府基于上级政府的“命令”而不得不“高效”完成上级政府“规定”的各种任务，上级与下级政府之间长期处于一种“压力”失衡状态，造成“总体性”的紧张状态，即所谓的“压力型体制”[12]。同时，下级政府之间围绕着各种资源及其依附的联动政策展开竞争，并形成了某些特定层级地方政府之间的多重政治竞争关系，有学者称之为“政治锦标赛”或“政治晋升博弈”[13]。

(一)“压力型”后果：府际间协同的治理悖论

在“压力型”治理体制下，政府绩效评估政策系统的存在，使得上下级政府之间形成一种“非均衡”的互动交换，中央政府基本掌控了相对“权力优势”而形成“单边垄断”，地方各级政府的压力也“自上而下”层层递增，形成一个政策执行权力链条，即“中央压省—省压市—市压县—县压乡镇—乡镇压村组社区”五个层次的压力型体制运行模式。压力链条一旦形成，基层干部的压力被层层加码，地方官员政绩观也日渐被误导甚至扭曲，源于政府绩效评估的逆向政策激励的寻租机会就会层出不穷。层层“压力”下，府际间的竞争关系最终就演化为典型的“政治承包制”和绩效竞赛机制。因此，压力型体制，它从本质上反映我国传统时期以行政科层关系为特征的政治体制运作模式。霍姆斯特罗姆认为，面对多重任务，委托人与代理人都会采取最有利于彰显自我绩效价值实现的行动，即行为主体会选择最容易显示绩效的任务，而忽视其它维度，“GDP崇拜”就成了地方代理人工作意志的核心[14]。

“政治承包制是中国典型政治形态转轨中出现的过渡型激励政策。”[15]在“压力型”体制下，中央政府要建构一套顺应府际间合作的政策规则与协商评价机制，促进政府利益与公共利益融合机制的增生，实现对公共问责与监督机制的有序化治理。通过政治、行政及经济等多重参数控制实现府际协同治理的运作是中国特色“压力型政治”的一种表现和实施手段[16]。毋庸讳言，政府绩效评估机制的府际间协同存在纵向层级协作效能高但竞争力较弱，横向层级竞争力度强但合作性缺失政策运行场域。地方各级政府将经济考量和政治发展以“硬性指标”的形式层层下派，下级政府也围绕这些“中心”工作最大化地输出GDP增长为逻辑展开。可以说，“一票否决”制成为诸样繁多考评项目最为“有效”的治理手段。当然，在“压力型”体制中，严格的“目标管理”和“一票否决”的绩效考评机制增强了上级政府的权威，而使下级政府治理的自主性与完整性遭到扭曲。因此，政府评估的政策制定就逐渐偏离了绩效评估自身的基本目标和功能定位，形成政府绩效评估结果偏差府际间协同的治理悖论。

(二)公共性再造：绩效评估政策府际协同的价值因应

公共性是由社会的公共需求所决定的，公共需求只是公共性得以展现的外部条件。传统时期，官僚制组织的“控制悖论”就在于其自身科层体系公共性的流失，公共性的流失不仅导致公共信仰的缺失，也致使公共秩序的失范，最终走向合作“失灵”。当然，涉及府际关系中公共性利益的一个关键变量是“共容系数”，这与府际协同中的公共利益关系密切相关，如果说与府际关系协同直接相关的公共利益相对较小的话，那么，这也意味着基于绩效评估的府际间利益生产与合作效能的公共性也相对较弱，这将较难引起公共决策系统的足够重视。反观之，如果府际间共容性利益相对较大，这种利益往往会激起公共决策系统的兴趣，会直接影响绩效治理过程中府际间协同的合作行动的生成。府际间共容性利益具有动态性和多样性，中央政府与地方政府“共容系数”的差别化存在，决定了二者在处理公共问题上相对独立的政策主张。因此，“共容系数”及共容性利益是政府绩效评估政策府际间协调的关键点和突破口。绩效评估政策府际间的协同程度就是公共性再造的一个关键向量。

由于地方政府有“短期内最大显示经济政绩”的动力，而且政策的“外溢效应”会相对“软化”政策运行约束环境中的外部不经济结果，因此，个别地方政府对“公地”资源的恣意攫取，甚至做出“杀鸡取卵”的短视行为[17]。目前，府际合作治理绩效评估偏差的政策治理至少可以从两个方面寻求突破，首先，中央政府应该在上下级的垂直坐标中，通过府际治理合作行动，扮演好公共资源的配置角色。政府间合作治理机制的设计有助于克服由于府际过度竞争而被强化和放大了政策“软约束”以及同级监督缺位的负效应——激励扭曲和代理扭曲，实现府际治理合作的激励相容。其次，在政府绩效评估政策治理的府际间协同框架中，要落实跨区域、跨部门合作方案，凸显并扩大利益相关者参与公共事务决策的公共舆论和公共意识。通过跨区域协议治理的机制运作，建立基于利益相容的战略协作的双向互动关系。

三、“系统、价值与行动”：绩效评估政策纠偏的府际协同进路

“协同治理是对现实治理难题的回应，在产生、达成与运行的不同阶段表现出特有的实践取向”[18]，基于府际协同的评估政策治理系统需要设计一种良性互动的协同模式来综合解决政府绩效评估运行的“碎片化”问题。在选择和设计协同方式时，需要统筹发挥协同治理结构的整体政策效能。从我国府际间关系的实际情况出发，首先考虑信息化条件下组织结构、协同技术、外部环境等因素对中央政府和地方政府府际间协同治理所造成的冲击，提出信息协同和建构一体化的绩效治理信息系统的矫正方案。其次，重建同级政府之间的信任机制，进行府际治理“空间”整合，实现府际跨域协同治理的有效布局。

(一)信息协同：建构一体化的绩效治理信息系统

协同治理需要建构一套全新的信息管理与服务系统，从组织架构、制度建设、技术支撑三个角度分析府际间合作治理困境，如府际合作成本无限放大，公共利益难以实现，政治晋升的“零和”博弈等。因此，构建绩效评估系统的信息共享机制来矫治政策偏差是府际协同的前提条件。充分利用这一信息共享系统，可以有效减少绩效评估的信息“碎片化”和政策“失灵”现象。因此，实施协同治理要通过利用信息技术改造现有的官僚制结构，打破政府部门间“条块”分割，实现跨部门的紧密合作。佩里·希克斯和帕却克·登力维都认为基于信息技术运作的官僚制是协同治理的组织基础，协同治理主体立足于完善现有的信息系统服务系统，实现绩效评估政策偏差的矫治要依赖于信息技术系统的发展[19]。

具体而言，府际合作治理主体要对信息管理系统的开发利用承担主要责任，中央政府要尽快出台政府绩效评估专门的政策性约束机制，确保整体信息化平台互联互通、信息共享，充分发挥集约化建设效应和一体化信息协同服务能力，政府组织的信息资源管理部门要与各任务单元信息服务中心实现管理业务协作互动[20]。为了确保信息共享机制能够有效运行，首先需要建立相应的制度保障，奠定促使信息共享的政策性平台基础。其次，进行政策规制，主要采取“集约”与“分散”两种方式实现信息共享。在政府绩效评估政策信息的传输与反馈过程中，力图避免信息失真、阻塞与缺失，以免影响政策执行效果。建构一体化的绩效治理信息系统和信息协同机制，同时建立信息主管责任制度，优化总体性信息的反馈、监督和评估机制。

(二)理解与信任：绩效评估政策纠偏府际协同的合力

理解与信任是协同治理的关键要素，基于府际协调的政府绩效评估政策偏差主要发生在三个领域，即政策分配、政治动员和公共组织合法化。协同学视野中政府绩效评估政策偏差的府际协同治理定位，立足于将信任视为一种代理中介，认为府际关系中的充分理解和信任是评估政策系统得以高效运行的基石。在高度现代性的社会中，信任则更多的表现为一种持续性的状态，即“在面对专家系统时，对自己无所知晓的运作规则有充分的信心……运作过程是否合乎规则”[21]，信任本质上与现代性相联系，信任的存在既是时空分离、脱域机制的基础，又是其结果。因此，没有信任，现代社会就无法在抽象化的生存空间中进行有效的合作。正如吉登斯所言：“信任关系是与现代性关联时空伸延的基础。”[22]这是因为，单一制行政架构下的府际竞争是难以避免的，当中央政府与地方政府在具有共同利益且又互相信任时就会产生府际合作这一协同治理的条件命题。

政府绩效评估政策偏差的府际协同有利于从整体上考量府际关系双方的合作能力、行动预期以及“理性政策”选择。政府绩效评估政策偏差府际协同治理的实质就是逐渐消解“上下级政府之间相互竞争，地方政府博弈能力得以削弱”这一府际治理难题。这是因为，“合作关系能有效地化解命令—服从关系的强制性和施动—回应关系的被动性”的政府控制悖论[23]。同时，在对政府行政行为的信任关系进行合理评估后，在两级政府之间建立理解与信任的授权机制，合作关系一旦形成，政府间合作的信度和效度(能力、善意、可预见性)就会得以增强，中央政府和地方政府的合作再次进入公共组织理解与信任的双向建构之中，“理性政府”的政策主体促使合作双方把“公共利益”作为其自身的基本行动准则，政府治理层面的信任机制将再次发生作用，这昭示着双向合作关系开始步入良性循环的状态，从而实现政府组织的跨域合作，从整体上增强府际间绩效的运作合力。

(三)“空间”整合：绩效评估政策府际间跨域协同的有效布局

“空间”整合在于将分散的诸多资源要素重组在一起，并最终形成高绩效的运作实体。“空间”整合的根本目的在于通过某种中介而使彼此衔接，从而找到政府绩效评估政策系统府际跨域协同的有效治理途径。“空间”整合的方向在于从总体上合理安排各构成单元以达到整体政策治理正常运转和有序存在的状态。政府绩效评估政策偏差府际协同的基本要义在于通过跨域治理协同，“防止政府组织与公共服务“碎片化”所导致的治理困境，构建高效良性的运作秩序，扩大公共服务的公平性与有效性”[24]。因此，“空间”整合主要是对基于府际关系协同的绩效评估政策系统给予信任与合法性承认，最终建立跨越政府组织边界的协同治理机制与合作机制，依据政府绩效评估政策偏差的归因分析实施差异化的激励措施，最终保障评估政策系统的有序运行。府际协同治理可以有效实现跨域“空间”范畴下具有异质性与相互排斥性的绩效评估政策的共容并形成合理评估秩序。因此，府际跨域治理更加注重基于区域差异化的合作机制的建立，通过跨域“空间”整合提升政府整体绩效水平。

毫无疑问，“空间”整合是评估政策府际跨域协同的有效布局，跨域治理的“空间”布局可以激发跨越政府组织边界的协同规则的生成，使政府的运作机制更加富有弹性。因此，对跨政府组织、跨边界的“空间”整合需要做好预设性的准备。以“空间”整合为切入点，瞄准府际协同性绩效评估的驱动机制和“空间”整合策略。在府际合作伊始，评估主体要摸清公共资源配置现状以及政策制定的阶段和协同治理的系统结构，理解提升政府绩效评估治理水平的理性模式，将“空间”概念引入政府绩效评估的跨域政策协同系统之中，通过跨域运作的“空间”整合，发挥中央政府顶层政策设计的整合功能，实现远大于各地方政府系统分割状态下的整体治理效率。有了这个基础，“组织体系就能够成为一个信息交流畅通、知识共享充分、相互合作默契、集体行动高效、创造力完全展现的社会存在物”[23]。诚然，协同治理不是政治实体，也并非政府绩效评估政策偏差救治的唯一途径。政府绩效评估政策偏差矫治的重要突破口，是将协同治理引入中央顶层设计“横向大部制、纵向扁平化”的府际关系创新议程之中，这也是实现“小政府、大社会”和“小管理、大服务”的有效策略。

结语

通过观瞻中国政府治理改革的历史与现实可以发现，“中国奇迹”作为一个整体图景在展现出较之于其他转型国家与后发展国家创新模式所独有的活力和潜力的同时，也存在着区域差距不断扩大和政府间关系协同困境的治理风险。政府绩效评估是市场化、民主化条件下的产物，其秉持了政府公共性与服务性的价值理念，政府绩效评估体现的是社会公众对公共服务的直接需求和选择。毫无疑问，府际协同视角为管窥政府绩效评估偏差提供了新的认知窗口，地方政府绩效的府际影响因素主要表现在两个方面：一是纵向的中央政府与地方政府间关系，二是横向的政府间竞争。府际间互动与竞争条件下地方政府价值运作的结果表现为府际政策绩效的需求生成——政策产出。政策产出作为地方政府的资源投入与辖区社会共融互动而产生治理绩效。在忽略组织运转绩效的情况下，政府治理绩效水平在很大程度上是由政策投入的差异决定的，换句话说，它是由府际关系中的政策供给差异决定的。由于政策产出的差异主要取决于地方政府与中央政府博弈互动，衍生于地方政府之间的竞争结果，所以，影响地方政府治理行动的政策系统是绩效评估治理的研究起点，必须着重分析地方政府的行动逻辑，重视地方政府行动的激励与约束，考察地方政府的理性行动过程——横向与纵向的互动，最终检验出作为竞争与互动结果的政策产出对于地方政府治理绩效的影响。地方政府更多是通过与中央政府和上级政府非制度化的博弈来赢得发展空间，矫治政府绩效评估的政策偏差要着眼于提高政府管理效率和公共服务质量，强调系统效能与行动秩序，必须是在府际协同治理的整体制度框架之内寻求多元主体之间的良性互动。

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The Policy Deviation and Correction of the Government’s Performance Evaluation: Based on the Perspective of Intergovernmental Collaborative Governance

ZHANG Shu-tao

(Henan Normal University，Xinxiang 453007,China)

Government performance evaluation is not only the effective implementation of the central top-level policy design，but also the basic carrier of the policy deviation intergovernmental cooperation governance. Policy supply shows the governance logic of the Intergovernmental collaborative policy making and the network operation，highlighting the intergovernmental power allocation and resources to draw competing relationship through the implementation of policy evaluation. The theoretical basic point of intergovernmental coordination in the government performance evaluation includes two cognitive dimensions of the Pressure Type and the public value. The Pressure Type system is the contradiction of the cooperation between the governments， and the public reconstruction is the value for corrective policies of the performance evaluation. The intergovernmental rectification of government performance assessment policy deviation is to construct a system of information of integrated performance，based on understanding and trust to realize the synergy of government cooperation in assessing the policy deviation and the effective layout of intergovernmental cross domain collaboration through the integration of space.

government performance evaluation；policy deviation；intergovernmental relations； collaborative governance

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.02.004

2015-11-01

国家社会科学基金青年项目(13CZZ043)；河南省教育厅人文社会科学重点项目(2012-ZD-066)

D63

A

1000-2359(2016)02-0017-06

张书涛(1976—)，男，河南镇平人，河南师范大学公共政策与社会管理创新研究中心研究员,主要从事政府绩效与行政伦理研究。