国家治理现代化的几个重大问题

卓泽渊

(中共中央党校 政法部,北京 100091)

国家治理现代化的几个重大问题

卓泽渊

(中共中央党校 政法部,北京 100091)

国家治理现代化表达的是国家治理体系和治理能力与时代发展的要求相协调与相一致的关系。当前，我国的国家治理状况遭遇社会现实的严重挑战，必须推进国家治理的现代化并以此来回应现实需要。本文从国家治理现代化与市场经济、民主政治、社会文化、国家权力、依法治国以及人的作用六个方面的重大关系进行了较为深入的探究。

当代中国；国家治理；现代化；问题；应对策略

国家治理的现代化也就是国家治理的现时代化，它表达的是国家治理体系和治理能力与时代发展的要求相协调与相一致的关系，它既是与现时代趋向一致的过程，也是其结果。当前，我国的国家治理现代化问题为什么会被提出，为什么要确立国家治理现代化的目标？回答一定是国家治理的实践已经落后于时代的要求。既有的国家治理状况遇到了现实的严重挑战，必须推进国家治理的现代化并以此来回应现实需要。当然，国家治理的现代化，也不仅是一个时间的概念。伴随着时间的移转，更有着丰富的内涵。其内容广博的程度恐难在学术界得到完全统一的认知。国家治理的现代化包含着一系列重大的理论问题。对于这些问题必须进行深入的研究。在此我谈几点粗浅的认识，以求教于学术理论界同行。

一、国家治理现代化与市场经济

当今世界的现代化国家，无疑都是市场经济国家。实现经济的市场化，建立市场经济体制是国家现代化的核心内容和重要标志之一。在国家治理上，我们遇到的挑战也许首先就是经济上的挑战，经济上的挑战又首先是经济体制上的挑战。考察我国现存的经济体制不难发现，历史延续的自然经济仍然具有重要作用，计划经济的影响还十分巨大，市场经济体制尚在构建之中。

现在广大的中国农村实行的是家庭承包责任制。三十多年来这一制度极大地解放了生产力，调动了农民的生产积极性，使农村乃至整个中国社会发生了深刻变化，推动了城市管理体制改革，进而催生了市场经济和市场经济体制的发展。但是就农村的家庭承包制度的实际情形来说，还是准小农经济、自然经济的样态，大规模的、集约化的生产方式并未形成。一家一户的生产组织形式，不过是自然经济包括传统农业在当代的历史性延续。在从农村走出了近三亿农民工之后，面对大面积的土地荒芜，农村如何跳出现有家庭承包制度的藩篱，创新农村与农业的生产方式，是我们面对的重大难题。法律应该怎样推动农业现代化和新农村建设，还有很多难题待解。

根据预定的时间表，我们要在2020年前后建成社会主义市场经济体制。但遗憾的是，计划经济的痕迹还十分明显，完善的市场经济体制还没有建立。一些本该交由市场调整的领域，继续在由政府控制，由计划直接调控。政府依然在管理许多不该管、管不了、管不好的事情。中共十一届三中全会以来，我们已经有了一系列重大改革，取得了许多重大成就。党的十八大以来，各级政府坚决地推行了权力清单制度。但是实行的效果并不差强人意，有的地方和有的方面，不是将政府权力缩小了，而是政府权力懈怠了。不该作为的，有些不为了，有些还在继续作为；许多本该作为的，反倒变成了不作为。怠政、惰政成为官僚体制中的重大问题，成为既泛化而又无形的不正之风。

国有企业在整个国民经济中的地位和作用都是极其巨大的。谁都无法否认。但是如何深化国企改革，如何用市场手段来推动国企改革的深化，还是极为重大的难题。国有企业与公有制究竟是什么关系，公有制与社会主义及其初级阶段是什么关系，这是重大的理论问题。我们在理论上没有完全理清，在实践中还存在相当多的糊涂认识，还有更多的实践问题持续存在和不断发生。如国有企业与党的领导是什么关系，企业中的党组织的地位如何确定，作用如何发挥，党的领导方式与现代企业法人制度如何衔接，如何建立起既有中国特色又符合科学规律的中国企业制度，我们还没有完全认识清楚，其中还有很多歧见与谬误，还需要不断推进制度和体制的创新。

二、国家治理现代化与民主政治

国家治理不适应时代要求的最直接表现，就是政治体制的不完善。政治体制本身就是国家治理体系的核心部分。我们的民主政治依然在探索之中。从目前来看，我们探索的村民自治，取得了重大成就，但是要靠村民自治制度来带动整个民主政治的建立，看来还有很多困难。以基层民主来带动高层民主是很困难的。如果高层不动而仅动基层，其结果必然是在基层无力推动上级的同时，基层自己也缺乏持久的力量支撑。靠党内民主来带动社会民主，效果也不是十分明显。近年来，党内公推直选实践放慢了脚步。也许我们可以尝试从司法体制改革和人大制度完善来着手进一步的深化政治体制改革，推进民主政治建设。

从司法体制改革来讲，我们党早就意识到它可能是政治体制改革的突破口。1997年党的十五大的政治报告中就提出了司法改革，而且就是在其政治体制改革部分阐述的。党的十六大政治报告依然如此。党的十七大没有直接论述政治体制改革，但它是将司法体制改革放在社会主义民主政治部分论述的。其实建设社会主义民主政治正是我国政治体制改革的目标。所以完全有理由说，我们党从十五大、十六大、十七大以来的历次政治报告都意识到了司法体制改革对于政治体制改革的重大意义。党的十八大政治报告又将司法体制改革作为政治体制改革的重要组成部分，加以了特别强调。党的十八大之后，对司法体制改革予以了从未有过的关注和最有力的推进，但是要以此推动政治体制改革，还需要继续努力。因为，作为改革的突破口，它改革了，其他相关部分一定要及时而坚决地跟进。如果不能跟进，一是司法体制改革的引领效用会降低，二是其他应改而未改的因素也会成为司法体制改革的障碍，使司法体制改革无法推进、无法深化，甚至导致倒退。司法体制虽然属于政治体制的构成部分，对于民主政治的建立也具有独特的意义。但是要建设中国特色的社会主义民主政治还需要我们同时启动其他方面的改革，特别是人民代表大会制度的改革与完善。

现在我们也许应该进一步加大人民代表大会的改革力度，完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国民主政治的基石，必须被坚持，也必须与时俱进地加以完善。党的十一届三中全会以来，我们党逐步认识到要不断提高直接选举的层级，不断扩大直接选举的范围。在十八大之后，习近平同志在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话就明确指出，新形势下，我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度。必须实现人民代表人民选，充分发挥人民代表的重要作用，进一步推动人民代表大会的制度完善，充分发挥人民代表的日常作用和应有作用，大幅度增加人民代表大会的会议及参政议政时间。如果每个人大代表以及整个人民代表大会都能充分发挥作用，如果我们的人民代表一年能够365天都在思考国政，参政议政，那么，国家治理必将因此而获得进益。这也许是推动政治民主化的最好路径，也许是提升国家治理能力和治理水平的最好措施。

三、国家治理现代化与社会文化

中国特色社会主义文化正在建设之中。就现实的中国社会文化来说，由于历史的原因遭到了严重破坏，正在重建过程中。重建不是推翻重来，它必须以传统文化作为历史基础。我国传统文化中，特别是传统的封建文化还发挥着制约作用，有时甚至成为中国社会发展进步的严重桎梏。较长一个时期以来，我们兴起了国学热。国学热的兴起意蕴是多方面的。一是传统国学经历革命尤其是文化大革命被中断了，重续国学文化当然必要，是民族文化正常延续的必须。从实际情况来看，今天的国学热也的确有延续历史文化的意味，也发挥着重要的作用，没有这个延续当然不行。二是我们在现实中遇到了许多难以解决的问题，尤其是一些思想认识、心灵抚慰的问题，我们希望从传统文化中去吸取营养，寻找到精神支撑与支柱。中国传统文化确实有许多内容是解决我们心灵依归问题的法宝，对于我们精神的抚慰具有极为重要的作用。三是传统文化对于现实的畸形文化具有某种纠偏的作用。现实社会中的一些畸形现象，本身就是对中国传统文化的反动，无论从历史还是从未来来考察，都是应该被修正的。因此，我们希望能找到文化的正道，于是就到传统文化中去寻找工具和手段，也合乎情理。

但是必须注意的是，中国传统文化是与农业社会、自然经济相适应的，也是与专制政治、人治政治甚至极权政治相适应的。在那个时代的优秀文化或先进文化，到了现代，是不是还是优秀文化或者先进文化，就大可疑义。中国传统文化中有丰富的人治思想包括丰富的德治思想。这些人治甚至德治学说，不仅不能给我们提供新的手段，甚至可能导致严重的恶果。再说，我们传统文化中还有大量的糟粕。中国古代典籍中大量的权术学说，相对于民主政治和文明政治来说，简直可以说是阴谋诡计。历代官场对于权术的滥用，可以说是中国政治文化中的毒瘤。《孙子兵法》《三十六计》等，本来是军事学说，在军事上的伟大意义毋庸赘言，但却在官场中被滥用，甚至被有的人作为官场技法加以运用，确实为人所不齿。它严重地败坏着现实政治文化。对于这些东西不仅不应该张扬，恰恰必须予以根除。

期待中的先进文化还没有完全建立起来。现实的文化冲击尤其是互联网文化冲击又客观地呈现在我们面前。在互联网尤其是移动互联网时代，面对全新的电子网络和信息世界，人们不能不茫然。现在既然无法关上网络的大门，无法拒绝信息世界，我们就必须理性地面对，让网络成为先进文化的载体，成为现代文明的标志。先进文化一定是开放的文化，而不是封闭的文化；一定是民主的文化，而不是专制的文化；一定是现代的文化，而不是封建的文化。未来要建立什么样的现代文化体制，建构具体的文化制度，都需要我们认真地加以对待并科学地做出回答。

四、国家治理现代化与国家权力

国家治理总是依赖国家权力的。没有国家权力就没有国家治理。没有国家权力，国家治理的任务也就无法完成。国家从其产生开始就具有一系列重大的使命，是由一系列权力组织构成的。其每一个使命的完成与职能的实现都离不开以权力作为支点。

国家权力是一个整体，必须科学配置。划分为相对独立的立法权、行政权、司法权等。这些权力由立法、执法、司法等机构分别享有并行使。国家的立法机关作为国家的权力机关，掌握着国家的根本权力，包括着人事权、立法权、军事权、外交权等权力。国家的行政机关也被称为政府，享有着内容最广泛的权力——行政权。行政权力覆盖了国家治理的各个方面，遍及社会生活的各个领域。国家的司法权则是一种裁判权，它有着自己的神圣使命和繁重任务，它甚至保证着立法权和行政权的正当与实现。

国家权力必须受到约束。从国家权力的本性来看，它一是具有膨胀的特性，二是可能被滥用。这似乎是国家权力与生俱来的性质，我们只能规范和控制，而无法彻底禁绝。国家有史以来的治理实践都证明了这两个属性的威力与危害。正是因为国家权力具有这两种属性，也就导致了我们必须对国家权力的行使予以有效的制约。没有制约的权力必然会走向腐败，最终将自己恶性演变为无所不能的魔鬼。

制约国家权力的目的是为了防止权力的滥用，最终是为了保障人民权利，实现人民民主。人民设立国家及其机构的目的就是为了维护自己的权利，使自己的权利不受侵害与剥夺，也使自己的意志能够得以贯彻和实现。因此，国家权力必须给人民权利以保护，防止其他公民或者组织的侵害；同时还必须约束自己的行为，防止自己运用公权力的行为对公民构成伤害。国家权力也必须忠于人民，使人民民主因自己得以实现。保障人民权利与实现人民民主的任务都是十分艰巨的，约束国家权力以服务于人民权利、服务于人民民主都极为艰难。

制约国家权力的方式只能是法律。国家权力的自我约束，如果没有硬性的规则，就可能是随意的，漫不经心的，本身就可能成为一种任性。为此，必须将人民的意志转化为规范权力的制度，将权力关进制度的笼子。这个制度，最为有效的就是法律制度。因为只有法律制度才具有国家强制力的保证，而成为国家强制性的保障力量。国家通过权力来实现治理，治理的前提和归宿都必须是为了保障人民权利和实现人民民主。

五、国家治理现代化与人的作用

无论对人做怎样的类别划分，都不可否认人是国家治理的当然主体。国家治理都是由人来进行的，离不开人的作用的发挥。没有人的作用发挥，谈不上国家治理。不管是人治还是法治都是由人来实施的。这是毫无疑问的，因为我们面对的世界，是人的世界。国家治理只不过是人的治理的特殊表现形式。

国家治理对于人的作用的依赖并不是人治的根据。国家治理要依赖人的作用发挥，因此一是要重视人的作用，二是要防范人的作用的畸形发挥。人的作用首先是各级公务人员，在我国就是各级领导干部的作用。我们任何时候都需要优秀的领导干部。但是愈是优秀的干部，就愈是具有人格魄力，敢作敢为、敢于担当。又恰恰是这样的干部很容易出现权力过度集中甚至难以控制的情形。在这种背景下，优秀领导人在具有极大推动作用的同时，也可能产生严重的负面效应，使领导难以受到应有的约束。正因为人的作用尤其是优秀领导人的作用可能被畸形发挥，就使得我们必须采取有效措施，防范危害结果发生。畸形的人的作用不仅无益于国家的善治，而且还会导致国家治理的畸形，出现人们原本并不期待的结果。国家治理离不开人的作用，国家治理更离不开法治保障。

为什么国家治理必须法治保障呢？首先，国家治理在根本上并不是要依赖个别人，而是要依赖人民。人民是由个体组成的，但是又不同于个体，因此，作为集体的人民如何体现出意志，如何确定并固化其意志，如何贯彻其意志，法律就成为了不二之选。国家治理中要体现人民的主体地位，发挥人民的主体作用，就必须通过法治的路径。法治相对于立法、执法、司法、守法等都可能是目的，但是相对于民主来说，它是手段。其次，国家治理又离不开个别人，尤其拥有权力的个别人。这就提出了一个十分严峻的问题，何以防止个别人的肆意横行，就成为防止个别人滥用权力的要求。这就是对法治的要求。国家治理主体是人民的应然性，以及防止个人专横的必要性，都构成了国家治理必须依靠法治的逻辑基础与理论前提。

六、国家治理现代化与依法治国

就国家治理与法律之间的关系，在总体上可以说，国家治理是法律的重要目的，法律是国家治理的重要手段。依照法律来治理国家，也就是人们所说的依法治国。依法治国也就是国家治理意义上的法治。在现代，必须也只能选择法治。依法治国是通向国家治理现代化的必由之路。

法律是伴随国家治理的需要而产生的。进行国家治理是法律的重要目的。法律从其产生开始就与国家不可分离，甚至就是国家治理的产物，是适应国家治理的需要而产生的。法律是伴随着国家的出现而出现的。国家的形成过程就是政治公共权力的形成过程。原始人类的共同事务是由氏族、部落来处理的。随着部落、部落联盟的出现，乃至需要运用一种具有强制性的公共权力来处理公共事务的时候，国家也就产生了。在国家产生的同时，国家这种公共权力用于处理公共事务的规则——法律也就产生了。从这一产生过程可以看到，法律是适应国家治理的需要而产生的。

法律随着国家治理的发展而发展。法律与国家的不可分离，决定了法律与国家治理的不可分离。国家治理的内容，随着时间流逝与实践发展而不断丰富。国家治理的变化对法律的作用提出了新的要求。国家治理的出现与发展导致了立法机关、执法机关、司法机关的产生和发展。也许早期的这三类机关之间的界限还十分模糊，在特定的时期甚至还混沌莫辨。为了适应国家治理的发展需要，法律的内容愈益丰富，法律的机构也日益完善乃至专门化。法律的制度与机构都需要伴随着国家治理的发展而发展。

法律是国家机构及其官员的行为准则。法律是国家治理的规则，国家的构成分子——臣民乃至公民当然需要守法。其国家机构，最首先是政府必须守法——依法行权。在民主体制下，政府的依法行权，是政府忠于人民的表现。这是民主体制与机制的要求。其实在专制体制和机制中，法律也依然是国家治理的工具。在专制的体制机制中，法律依然是存在的，甚至还可能有比较完备的法律制度。可以认为，在民主制度之下，由于法律是人民意志的体现，国家机构及其官员是否守法，是检验其是否尊重民主、服务人民的准则。在专制制度之下，由于法律是专制极权者意志的体现，国家机构及其官员是否守法，是检验其是否尊重和效忠专制者的准则。

法律机构就是国家机构，国家治理机构的发展就是法律机构的发展。历史经验与客观现实都告诉我们，法律机构就是国家机构，或者完全可以颠倒过来说，国家机构就是法律机构。我们现在的法律机关无非是立法机构、执法机构和司法机构。国家机构也无非是立法机构、执法机构和司法机构。在这里，法律机构与国家机构实现了完全的统一乃至同一。将这些机构称为法律机构还是称为国家机构，只是视角的差异，没有本质的区别。如果说，国家治理是由国家机构来进行的，也完全可以说，国家治理是由法律机构来进行的。

法律与国家之间的密切关系，决定了国家的依法治理——依法治国是国家治理现代化的唯一路径和根本方式。

[责任编辑：符晓波]

2016-10-17

卓泽渊(1963—)，重庆市人，中共中央党校政法部主任，教授，博士生导师。主要研究方向：法学理论。

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