建设系统行政事业单位内部控制研究

付 于

泰安市住房和城乡建设局



建设系统行政事业单位内部控制研究

付 于

泰安市住房和城乡建设局

摘 要：在建设本单位内部控制体系实践中，各行政事业单位不同程度地遇到许多问题。本文从行政事业单位内部控制规范本身入手，结合建设系统行政事业单位特点与实际，详细分析内部控制体系建设中的重点难点，有针对性地提出对策，以期对建设系统行政事业单位内部控制体系建设有借鉴和指导意义。

关键词：建设系统；行政事业；内部控制

财政部下发《关于印发〈行政事业单位内部控制规范（试行）〉的通知》（财会〔2012〕21号），规定《行政事业单位内部控制规范（实行）》（以下简称“规范”）自2014年1月1日起正式施行。这标志着，我国行政事业单位内部控制体系建设从理论层面走向实践层面，拉开了我国行政事业单位内控改革的序幕。

一、《规范》的理论和现实意义

早在1999年新修订的《会计法》第四章第27条明确规定：“各单位应当建立、健全本的内部会计监督制度”，这是我国首次以法律形式对建立健全内部控制提出原则性要求。2001年财政部发布《内部控制规范—基本规范（试行）》，2008年财政部等五部委联合发布我国首部《企业内部控制基本规范》，但是行政事业单位内部控制这一块始终是个缺失与空白。《规范》的发布，完成了我国内部控制理论建设从企业到行政事业、从内部会计控制到内部控制体系的跨越。填补了我国行政事业单位内部控制理论层面的缺失。

从加强宏观行政管理、公共财政预算资金管理和微观行政事业单位内部管理角度看，《规范》的现实意义主要体现在以下几个方面：

有利于建设和打造廉洁高效、人民满意的服务型政府。习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制，不能腐的防范机制，不易腐的保障机制。从一定意义上，内部控制能够起到制度笼子的作用。［1］《规范》着眼于建立行政事业单位权力运行监督体系，健全廉政风险防控机制，对建设和打造廉洁高效、人民满意的服务型政府具有重要的促进作用。

有利于推进财政规范化、精细化和信息化管理。《规范》将预算管理、资产管理、财务管理等整合到统一的平台，通过借助信息化手段，对单位层面和业务层面的加强内部控制，确保财务记录、财务报告信息和其它管理信息的及时、可靠、完整，强化对绩效的考核和监督，实现和达到提高单位管理水平的目标任务，进而切实促使财政管理向“科学、规范、精细”转变。［2］

有利于提高行政事业单位内部管理水平。《规范》将内部控制的基本原理与我国行政事业单位的实际相结合，瞄准内部管理中存在的薄弱环节，梳理业务流程，强化机制建设，将制衡机制嵌入到内部管理制度之中，是指导行政事业单位加强内部管理的重要规范性文件，是行政事业单位加强微观治理结构的基石。

二、建设系统行政事业单位的特点

行政事业单位不同于企业，侧重于社会公共服务与公共管理，强调效率与公平，受托责任履行自觉性差、政策制定自主程度小，但社会危害相对较小，绩效管理也更侧重于社会效益而不是经济效益。而建设系统行政事业单位更有其特殊性。首先，具有基建领域项目行政权限，行使或授权行使项目建设各环节行政审批、监督检查职能。其次，承担基础设施运行管理与维护的重要责任，涉及市政管网、城市道路、园林、环卫等诸多方面，与人民生活息息相关。最后，部分单位肩负基础设施项目建设任务，在项目法人单位具有管理权。

基于此，建设系统行政事业单位在建设内部控制体系实践中，更加关注经济活动合法合规性控制、风险舞弊监督防范和公共服务效率效益。

三、建设系统行政单位在构建内部控制体系过程中的重点和难点

目前，建设系统内控建设方面主要存在的问题，是多数行政事业单位的共性，可以概括为“三不”。第一，“不强”，内控基础薄弱、内控环境差，主要表现为单位内控意识不强、领导“一把手”责任意识不强、技术手段不强。第二，“不全”，内控设计不健全，主要表现为内控总揽性框架缺失、风险防控缺失、监督评价机制缺失。第三，“不到位”，内控落实不到位，主要表现为内控制度虚设、内控程序不执行、内控监督不力、内控更新滞后。

基于自身行业特点和存在的问题，建设系统行政单位在构建内部控制体系过程中，要重点解决好以下问题。

思想认识方面，做好《规范》宣传和学习，重点培养“五种意识”：单位全体人员内控意识、领导责任意识、风险防控意识、内部管理意识和公共服务意识。

内控环境方面，做好内控环境建设，着力解决单位管理层对内控建设态度问题、管理成决策形成及贯彻问题、内控领导机构组建问题，配套解决利用信息化手段管理内控运行问题。

体系建设方面，做好内控制度体系设计，重点解决体系设计和流程优化问题，把内控体系制度作为总揽性框架，优化内控制度与单位其他规章制度关系，优化单位层面内控与业务层面内控，优化内控程序环节设计。防止出现内部控制孤立于单位规章制度之外，防止风险防控机制和监督评价机制缺失等问题。没有条件的单位，可以委托有资质的专业咨询机构设计整套内控体系。

执行方面，做好内控制度贯彻落实，主要解决内部控制运行中存在的制度虚设、程序不执行、措施不落实、监督不到位等问题。任何好的制度，离开严格落实和执行就是废纸一张。执行和落实问题，不仅是内控建设也是其他制度建设在执行层面遇到的共同难题。如何不折不扣的落实好内控制度，如何保障内控机制有效运行是单位在内控建设中要花大力气考虑的问题。

四、对策与建议

（一）树立内控意识，营造良好的内控环境。加强学习和宣传，树立内控意识。单位领导和管理层加大对内部控制的关注和支持力度，严格决策制定、执行和监督机制，组建强有力的内控领导机构，加强内控关键岗位人员资格和能力管理，推进信息化手段管理与应用。

（二）结合单位经济活动，优化内部控制制度设计。结合单位经济活动实际情况，围绕两个层面、六项业务，优化内部控制体系设计，完善内部控制制度，健全各项内部控制机制。

（三）以预算管理为突破，抓好资金资产风险控制。着重加强预算管理，建立预算编制、预算执行的部门沟通协调机制，搞好预算精细化管理与预算执行管理；在资产管理和资金管理上，从程序上对重点工作和关键环节等加以规范；在收支管理上，利用现代信息技术，对资金实时监控系统，确保资金安全。对建设项目管理上，从项目决策、招投标、造价控制、资金支付及合同管理等方面加强风险管控。

（四）强化监督与绩效评价，探索建立内部控制长效机制。组织拟定单位内部控制评价办法，积极有效开展对单位内部控制制度的监督考核与评价，推动单位完善绩效评价机制、风险防控机制、监督考核机制，促进建立内部控制长效机制。

参考文献：

［1］ 豆丁网，《行政事业单位内部控制规范专题讲座PPT》。

［2］ 财政部财政研究所，财务与会计，《行政事业单位实施内部控制规范的现实意义与应用解析》，关振宇。

［3］ 财政部。《关于印发〈行政事业单位内部控制规范（试行）〉的通知》，财会〔2012〕21号。

作者简介：

付于，男，泰安市住房和城乡建设局，会计师、审计师。