论生态损害的侵权责任法救济机制

殷 鑫

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)



论生态损害的侵权责任法救济机制

殷 鑫

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)

环境法的主要功能是预防损害，但却不具备赔偿损害的功能。侵权责任法以填补损害为首要功能，同时具备预防损害的功能。如今大部分构建了生态损害责任立法的国家，均将生态损害责任认定为侵权责任，依据侵权责任法对生态损害责任进行认定与归责。鉴于我国还未制定专门的生态损害赔偿责任法，现实中发生的生态损害事件，应适用侵权责任法对侵害人进行归责。由于生态损害损害赔偿数额非常高昂，很可能超出责任人的财产范围，为了实现对受损生态的充分填补，应适用个人责任与社会化责任相结合的综合填补机制，对受损生态进行恢复与补救。为了实现责任的公平分担，还应设定合理的社会化责任范围与责任分配机制。

生态损害；侵权责任法；救济机制

一、生态损害之侵权责任法救济的理论依据

(一)侵权责任法之预防与填补损害的功能

关于生态损害应当由哪一部门法来调整的问题，大致存在两种观点。第一种观点认为生态损害属公益性损害而非民事权益损害，因此应当由环境法单独调整。第二种观点认为，随着环境问题的日益严重，民法也不能忽视对生态损害责任的调整，生态法益应成为民法所保护的法益，并且应当在侵权责任法中对生态损害赔偿作出规定。生态损害所对应的权益是生态权益，该权益属于一种公权益。但生态损害的归责与补救却需要适用侵权责任法的相关原则与规定。可见，就我国现行的法律制度体系而言，生态损害的相关法律问题难以通过单一的民法或环境法而得以解决。因此，单纯地讨论用何种部门法来调整生态损害的意义并不大，重要的问题是，如何有效预防生态损害的发生，以及在生态损害即将发生或者已经发生的情况下，如何及时有效地预防损害的扩大，填补受损生态，并将受损生态恢复到损害发生之前的状况。

从现有环境法的相关法律条文可以看出，我国现有的环境立法均以预防为宗旨和首要目标，却十分缺乏恢复与填补生态损害的相关规定。2014年新修订的《环境保护法》第五条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”有学者指出，“加强事前保护，积极预防生态损害，是环境法应对生态损害法律问题的理念。”[1]国家环境保护部通报的2014年突发环境事件基本情况显示，2014年全国共发生突发环境事件471起，重大事件3起[2]，可见以预防为首要目的环境法无法有效地避免生态损害事件的发生。在生态损害事件发生之后，难以运用环境法对环境侵害人进行归责，对生态损害进行救济。因此，确立以预防和填补生态损害的生态损害责任法律制度是十分必要和迫切的。

关于侵权责任法的立法功能，学者们大致有以下四种观点：其一，认为侵权责任法仅具有单一的赔偿填补损害的功能；其二，认为侵权责任法具有预防与赔偿填补损害的双重功能；其三，认为侵权责任法具有预防与赔偿填补损害、及惩戒侵权行为的三重功能；其四，认为除了预防及赔偿填补损害、惩罚侵权行为的功能之外，侵权责任法还具有保护民事权益的功能。由此可以看出，上述观点中都包含了“赔偿填补损害”这一重要功能。张新宝教授提出，侵权责任法具有以损害赔偿为中心的多重功能[3]。

如今大部分国家的侵权责任法都体现出了填补损害和预防损害的两大重要功能。在上述四种观点中，笔者赞同“多重功能说”，但在多重功能中，核心功能是预防功能与填补损害的功能。

其中，预防功能包含双重含义，即一方面能够通过提升潜在环境侵害人的违法成本，进而起到损害赔偿的威慑作用，促使潜在危害人主动采取环保措施降低损害发生的机率[4]；另一方面，是指在损害已经发生或有造成损害发生的危险之时，能够起到激励责任人消除损害发生的危险，立即停止侵害，进而缩小损害发生的范围，避免损害程度的加深。预防背后的主要观念是，预防损害的利益在于，避免损害的成本比造成损害的成本低[5]。预防功能以其背后的生态损害赔偿立法的威慑为前提。从一个理性经济人的角度，在预防成本低于损害赔偿数额的情况下，其选择预防损害的几率将会极大地增加。反之，若立法中缺少关于生态损害赔偿的规定或者规定的损害赔偿数额低于预防成本，其选择损害的几率则会增加。

填补损害是侵权责任法的首要功能。侵权责任法以“谁损害，谁赔偿”为原则。关于“生态损害赔偿”，如今一些国家、组织及地区在立法中相继确立了“损害者赔偿”的原则，如1980年美国的《综合环境反应、赔偿与责任法》(以下简称CERCLA)、2004年欧盟的《预防和救济环境损害的环境责任指令》(以下简称《欧盟环境责任指令》)。为了执行《欧盟环境责任指令》，英国于2009年颁布了《生态损害(预防与填补)规则2009》，从2009年至2015年英国对该规则作了两次修改，之后于2015年颁布了新法《生态损害(预防与填补)规则2015》用以替代2009年的旧规则。新规则同样采用“损害者赔偿原则”。上述各国立法对生态损害中采用的“损害者赔偿”原则所依据的均是侵权责任法的“谁损害，谁赔偿”原则。

生态损害的救济方式主要包括预防与填补两种。生态损害救济的主要目标是预防损害的发生与扩大，及将受损生态恢复到损害没有发生时的状况。侵权责任法的预防与填补损害的核心功能可以在极大程度上促进预防与填补生态损害的目标的实现。2014年修订的新《环境保护法》第64条规定：“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”由此，鉴于我国还未制定专门的生态损害赔偿责任法，现实中发生的生态损害事件，应适用侵权责任法对侵害人进行责任的认定，要求其对受损生态进行恢复与补救。

(二)生态损害责任的法律性质：行政责任抑或侵权责任？

生态损害责任是环境侵害人在做出环境侵害行为并对生态环境造成了损害之后应当承担的预防与填补损害的法律责任。我国的现有立法中仅有《海洋环境保护法》明确规定，造成海洋生态损害的责任人，应当赔偿损失。其他的立法主要通过行政罚款的方式对责任人进行惩治。由此，关于生态损害救济责任的法律性质，就产生了疑问，即生态损害责任是一种行政责任还是侵权责任？

问题的关键在于，行政责任与侵权责任二者之中哪一种责任更能促进生态损害预防与恢复目标的实现。依据现行法的相关规定，行政处罚的数额最高不超过100万元人民币。众所周知，生态损害一旦发生，预防与填补受损生态需要花费大量的资金。如2011年“蓬莱19-3油田”溢油事故发生后，国内17家科研院所依据相关标准对溢油事故造成的海洋生态损害进行了全面评估，最终确定溢油事故造成的海洋生态损害价值总计16.83亿元人民币。可见行政罚款的数额仅是杯水车薪，根本无法实现生态损害预防与恢复的救济目的。确定侵权责任的赔偿数额的方法是计算实际损失的价值，相比较而言，该方式更有利于生态损害的预防与填补。

从国外立法来看，美国的CERCLA、《欧盟环境责任指令》及英国的《生态损害(预防与填补)规则2015》均将生态损害责任定性为民事责任。生态损害的责任承担方式主要包括预防性救济责任与恢复性救济责任。责任承担的范围主要包括预防措施费用赔偿及恢复措施费用赔偿。如今，大部分建立了生态损害赔偿责任立法的国家，对于生态损害赔偿数额的确定采用“恢复计费法”，例如《德国环境责任法》、美国的《油污法》、《欧盟环境责任指令》等。

但现阶段，将生态损害责任认定为侵权责任仍存在两大障碍。第一，生态损害所侵犯的权益是人类整体的生态权益而非私权益，该权益仍未被宪法与法律所确立，属于一种应然性保护法益，而非法定权益。依据侵权责任法，仅有民事私权益才能通过侵权责任法得到救济，因此，生态权益受损并不能直接适用侵权责任法。如何解决这一问题呢？我国新《环境保护法》规定，“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任”。 2015年新修订的《大气污染防治法》第一百二十五条也规定，“排放大气污染物造成损害的，应当依法承担侵权责任”。由此，《环境保护法》与《大气污染防治法》均将因污染和破坏而造成损害的责任定性为侵权责任，但这两部法律却并未对“损害”作出解释。环境污染与破坏行为可能造成的损害至少包括三类，即人身损害、财产性损害及生态损害。笔者认为应当对《环境保护法》与《大气污染防治法》中所规定的“损害”作最广义的解释，即其中应包含有“生态损害”，由此便可以解决法律适用的问题。第二，即确定侵权责任的赔偿数额的方法是计算实际损失的经济价值，这一价值指的是实际的市场价值，而大部分生态环境资源并不具备市场价值，在多数情况下，我们难以运用计算受损生态的市场价值来确定赔偿数额。这一问题可以通过确立单独的损害赔偿数额计算方式来解决。目前，美国与欧盟的主要做法是计算将受损生态恢复到损害发生之前的状况需要花费多少金钱，该数额即被认定为环境侵害人的最终赔偿数额。

二、侵权责任法下的生态损害责任的认定

侵权责任的认定所依据的是侵害人的行为是否符合侵权责任的构成要件。依据《侵权责任法》第六条、第七条的规定，侵权责任的构成要件包括主观条件(过错与无过错)、损害事实及侵权行为与损害事实之间存在因果关系。

(一)主观要件：归责原则

主观条件指向的是行为人在做出侵害行为时的主观状态。关于侵害人的主观状态，侵权责任法规定了三种归责原则，包括过错责任原则、推定过错责任原则及无过错责任原则。其中过错责任和推定过错责任原则要求侵害人存在主观过错，无过错责任原则不要求侵害人存在主观过错。

如今国际上关于生态损害责任的归责原则的规定主要有两种：第一种，采用无过错责任原则，即不要求认定责任人是否存在主观过错。如美国1990年颁布的《油污法》中对于油污损害责任的归责采用无过错责任，油污损害责任的构成要件包括三个：侵害行为，自然资源损害，损害是由侵害行为引起的。第二种，《欧盟环境责任指令》采用二元化归责体系。该指令将环境侵害行为区分为危险行为与非危险行为，并在附则3中规定了危险行为的范围与类型。对于危险行为适用无过错责任原则，对于非危险行为适用过错责任原则。英国的《生态损害(预防与填补)规则2015》也采用二元归责体系，规定对于放射性损害，与附件4中规定的被授权许可的行为，及在行为人实施行为时，依据当前的科学与技术水平无法预见到其行为将对生态环境造成损害的情况，采用过错责任原则。除此之外，均适用无过错责任原则。

我国现行法缺少关于生态损害责任的归责原则的规定，学术界对此主要存在两种观点：其一，认为应适用无过错责任原则[6]。其二，认为应采用二元化归责体系，即参照《欧盟环境责任指令》的相关规定，对危险与非危险行为采用不同的归责原则[7]。

笔者认为应当采用无过错责任原则。从《欧盟环境责任指令》的立法背景来看，设置二元化归责体系的目的是为了提升风险的可预测性，降低威慑力度，进而防止阻碍非危险类的经济活动的进行。这一目的与确立生态损害责任的目的发生了冲突。明确生态损害责任，一方面是对潜在环境危害行为起到威慑作用，进而降低损害发生的概率，另一方面是对即将发生的损害实施停止侵害、消除危险的预防措施，对实际已造成的损害进行恢复与救济。而二元化归责体系会阻碍预防与填补受损生态目标的实现。理由如下：第一，从损害预防的角度，对非危险类行为采用过错责任原则，会直接降低潜在环境危害人的违法成本，进而难以起到法律威慑作用。 第二，从损害填补的角度，过错责任的举证原则是谁主张谁举证。即对于非危险类行为造成的生态损害，原告需要承担举证责任，证明被告存在主观过错，被告实施了危害行为，及被告的危害行为与生态损害后果之间存在因果关系。若举证不能，即便被告的行为造成了生态损害，原告仍要面临败诉的后果，从而使得受损生态难以获得及时补救，最终的损害后果将由社会公众来承担。相反，在无过错责任原则下，举证的主要责任由被告承担。若被告举证不能，则不论被告是否存在主观过错，被告均需承担损害赔偿责任。相比之下，无过错责任原则更有利于生态损害预防与填补目的的实现。

(二)生态损害

侵权责任的成立以损害为前提条件，无损害则无赔偿，无损害亦无责任[8]。何为生态损害？生态损害不同于传统侵权法的民事权益损害。生态损害是环境污染与生态破坏行为对纯生态环境所造成的损害，而不包括环境侵害行为对人身与财产造成的损害。如美国《油污法》规定，自然资源损害是因土地、鱼类、野生物、空气、地下水、饮用水等自然资源的毁坏、破坏或失去其用途而遭受的损害。《欧盟环境责任指令》与英国的《生态损害(预防与填补)规则2015》均规定：生态损害指的是对受保护物种或栖息地，或具有特殊科学价值的场所造成的损害，对地表或地下水资源造成的损害，对海水资源造成的损害，对土地资源造成的损害。其中海水资源损害指的是，对海水的环境状况造成了严重的负面影响。土地资源损害指的是，某些物质、设备、生物体、微生物体对土地造成了污染，并且这种污染对人类的身体健康具有极大的负面影响的威胁。《欧盟环境责任指令》与英国的《生态损害(预防与填补)规则2015》又分别对上述四类损害作了进一步具体的规定。

生态损害是否必须为实际已经发生的损害？目前大多数国家的立法均规定，生态损害不仅包括实际已经发生的损害，还包括对现有的良好状态的维持与平衡造成了重大威胁的情况。例如，美国的《濒危物种法》、《欧盟环境责任指令》、英国的《生态损害(预防与填补)规则2015》、德国的《环境损害赔偿法》等均作了类似规定。

笔者认为，认定生态损害事实的标准是环境侵害行为已经造成了实际的损害，或者是对生态环境的原有良好状态造成了重大的威胁。其中损害指的是对珍稀、濒危生物物种造成的损害，对淡水资源、海洋水资源、土地资源造成的损害，对某类生态系统的结构与平衡造成的破坏，造成了某类生态系统的服务功能的严重退化等。

(三)因果关系要件

侵权责任法下的因果关系的认定标准多种多样，适用于不同类型的侵权行为。常用的因果关系的认定标准主要包括以下三种：第一，“but-for规则”，即若无侵权行为，损害仍然会发生，则认定行为与损害后果之间不存在因果关系。若无侵害行为，损害将不会发生，则认定行为与损害后果有因果关系。第二，“充分条件之必要性条件说”，该学说主要适用于多种因素共同作用而造成损害后果的情况，即因一系列因素的混合作用造成了损害后果的出现。如果这一系列中的某个因素α存在，则损害必将发生，那么这个因素α被认定为与损害后果存在因果关系[9]。第三，大陆法系的“相当因果关系说”。即依据传统的经验总结，如果某一行为导致某一损害后果发生的概率较高，那么这一行为与这种损害后果之间就存在相当因果关系。

上述三种标准中，“but-for规则”仅可适用于一因一果的事件，对于多重复杂因素造成的损害后果则不适用。“相当因果关系”说也存在缺点，该标准的判断依据为平时的经验总结，主观猜测所占比重较大，准确度较低。例如，某一行为从来没有造成过某一损害后果的发生，但在该行为与其他因素混合作用下造成了损害后果。如果依据相当因果关系说，则不能认定行为与损害后果之间存在因果关系。英国的《生态损害(预防与填补)规则2015》采用上述第二种认定标准，规定责任人的行为必须是造成生态损害的一个原因，而非全部原因。

生态损害后果具有渐进性、多因性、复杂性等特点。一方面，侵害行为发生后，生态损害往往会经过一段时间之后才会凸显出来，而非当即发生。另一方面，生态损害是在侵害行为与其他多种环境因素共同作用之下才形成的，并且可能会引发环境的连锁恶化反应。由此，笔者建议采取上述第二种“充分条件之必要性条件说”，即在多种因素的作用下，若责任人的侵害行为存在，则损害必然会发生，那么 所实施的环境破坏或污染行为是生态损害后果发生的一个原因，即可认定该行为与损害后果之间存在因果关系。

三、侵权责任法下的生态损害责任的分担机制

(一)责任分配的一般规则

1804年的《法国民法典》确立了侵权行为的过错责任原则，奉行绝对的个人主义思想，在责任分担上采用个人责任原则，分担标准为损失由责任人全部承担，任何人对于他人的行为都不负有责任。依据侵权责任法上的“谁损害，谁赔偿”的原则，损害后果应由侵权人全部承担。19世纪末20世纪初，资本主义进入垄断阶段，高危险事件发生的概率加大，大量无主观过错但却有严重的损害后果的案件时常发生，加大了对人们的合法权益的威胁[10]。单一的过错责任原则已无法满足社会的需求，在此背景下，《德国民法典》确立了无过错责任原则，民法由个人本位向社会本位转变。在侵权责任方面，特别是在某些高风险领域，个人自担风险向同行业或同类别共担风险转变，个人负担责任向损害责任分散化转变[11]，由此推动了责任保险及其他社会救济机制的出现。

通常情况下，生态损害赔偿的数额非常巨大，最终的赔偿数额很可能超出责任人的承受范围。在责任人无力负担全部损失的情况下，仍然采用个人责任模式，责任人无法负担的部分将不能得到充分的填补。综合填补模式不仅具备强大的抵御风险填补损害的功能，而且还具有赔偿程序简单、赔偿迅速及时的特点。鉴于此，美国及欧盟的大部分国家均建立了生态损害的社会化救济机制。社会化救济是指，在符合法律规定的条件下，责任人可以将其所要承担的生态损害责任中的一部分转嫁给保险机构、基金等机构来承担。

个人责任与社会化责任体现的是矫正正义与分配正义之间的关系。分配正义不仅包括权利、利益的分配，还包括责任的分配。生态损害的个人责任与社会化责任之间的关系是，社会责任以个人责任为前提和基础，社会责任是个人责任的补充与延伸。其一，在责任人有能力负担全部责任的情况下，由责任人承担全部损害赔偿责任，责任不发生分散。其二，责任人无法承担全部的赔偿责任之时，责任将发生分散，其无力负担的部分由其购买的保险或基金进行填补。其三，在责任人无法被确定的情况下，则通过社会化责任填补全部的生态损害。例如《1992年国际油污损害民事责任公约》、《1992年国际油污损害赔偿基金公约》及《2003年补充基金公约》就属于个人责任与社会化责任相结合的三层环境损害填补模式。

(二)生态损害社会化填补的责任分担规则

如今国内外的学者们在关于生态损害填补机制的问题上已达成共识，即认为生态损害的责任分担应采用个人责任与社会化责任并存的综合填补模式。但是社会化填补机制也存在也存在两大问题：其一，责任社会化的范围，即如何合理设置责任分散的范围进而避免“企业污染，公众承担”的生态不正义现象的发生；其二，如何在责任分散的情况下实现责任的公平分配。

第一，生态损害社会化责任分散的范围。如今多数国外立法均确立了“污染者赔偿”的原则。生态损害责任的分散化与社会化是否与该原则相违背呢？答案是否定的。在单一的个人责任下，若责任人无力承担全部的赔偿责任，剩余未填补的部分将由政府承担，而政府的财政资金主要来源于税收，这必然导致“企业污染，公众承受”的后果。

责任社会化的范围并非全体社会公众，而是潜在的环境污染者与破坏者。现今确立了生态损害责任保险制度的国家大部分都采用了强制投保的模式，即法律规定的高环境危险性的企业、设备、设施、海上钻井平台、垃圾处理厂等，其责任人必须投保生态损害责任保险。责任分化的一般模式是由潜在的环境危害人缴纳一定的费用，将这些费用资金共同组建成生态责任保险或生态损害赔偿基金。在其中的任一责任人造成了生态损害之时，由生态责任保险或基金按责任人交付的费用，按比例分担部分的损害赔偿责任。例如德国的环境损害保险、美国核工业依据《普莱斯-安德生法案》建立的核工业环境责任保险、美国的企业互助基金——舒坡尔基金、《1992年国际油污损害赔偿基金公约》与《2003年补充基金公约》，都规定上述各类保险或基金的保险金额或者基金摊款，均由潜在的环境危害人缴纳，上述保险或基金则按照投保人或摊款人缴纳的保费或摊款额来按比例承担生态损害赔偿责任。

社会化填补机制的保险金额或基金摊款来源于各个潜在的污染人，即每一个投保人或费用缴纳人都承担了部分的赔偿责任，生态损害赔偿责任的风险在潜在污染与破坏群体内得到了有效分化。由此，社会化责任填补模式不仅能够及时充分地填补受损生态，而且能够将环境责任风险控制在潜在环境污染与破坏行业的内部，符合“污染与破坏者赔偿”原则。

第二，生态损害赔偿责任的公平分担规则。这包括两个方面：其一，责任在潜在环境危害主体范围内的分担规则。分担的依据为其可能造成的生态损害发生的概率与可能造成的损害程度的高低。环境危害人可能造成的生态损害的风险越高，可能造成的损害后果越严重，其所要分担的责任比例就越高。如生态损害责任保险，该险种依据潜在污染主体(投保人)环境风险的高低与可能造成的生态损失的程度，来制定投保人需要缴纳的保险费，投保人的环境危害的风险与程度越高，其需要缴纳的保险费就越高。并且在其保险合同有效期内实行浮动保费制度，保险机构会经常检查监督投保人是否按照规定履行了预防性的环境保护义务，进而对投保人的环境风险指数的变动作出判定，如果投保人未履行预防性环保义务，进而导致其环境危害风险上升，则保险机构会提升其保险费率[12]。生态损害责任基金采用同样的责任分担规则，即潜在环境危害人的环境危害性越高，其所要缴纳的基金摊款费就越高。其二，社会化责任赔偿的额度——限额赔偿原则。设立了生态责任保险与生态责任基金的国家大部分均设定了最高赔偿额。如美国的《石油泄漏责任信托基金》规定基金承担的最高赔偿额为10亿美元。《1992年国际油污损害赔偿基金公约》与《2003年补充基金公约》规定，这两种基金的累加赔偿额不超过7.5亿计算单位(“计算单位”，指的是国际货币基金组织规定的特别提款权。第1款中所述金额，应折算成国内货币；折算应以在第3款所述基金的设立之日该国货币相对于特别提款权的价值为据。如缔约国为国际货币基金组织的会员，则其国内货币相对于特别提款权的价值，应按照在上述日期中国际货币基金组织在营业和交易中使用的现行定值方法计算。如缔约国不是国际货币基金组织的会员，则其国内货币相对于特别提款权的价值，应以该国确定的方式计算)。芬兰的《环境损害赔偿保险》中规定每一事故的最高赔付额为3000万芬兰马克。在限额赔偿制度下，如果责任人造成的损害赔偿数额高于保险或基金最高赔偿额，剩余部分则由自己负担。限制赔偿制度将潜在环境危害人部分地暴露在赔偿责任的风险之下，不仅有利于激励潜在责任人积极采取预防损害发生的一系列措施，而且有利于实现责任在社会化范围内的公平分担。

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[3] 张新宝.侵权责任法立法:功能定位、利益平衡与制度构建[J].中国人民大学学报，2009(3).

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[责任编辑 张家鹿]

Discussion of the Remedy Mechanism for Ecological Damage with Tort Liability Law

YIN Xin

(Zhengzhou University,Zhengzhou 450001,China)

The main function of environment law is to prevent damage. Compensation for damage is not the function of environment law. Filling compensation for damage is the primary function of tort liability law. Meanwhile the law has the function of prevention of damage. Most countries, which build ecological damage liability law systems, affirm ecological damage as tort Liability and implement imputation with tort liability law. In view of the facts that the ecological damage compensation liability law has not been established in our country, a point that the responsibility of infringer in ecological damages incident should be affirmed and?taken?responsibility with tort liability law?is argued in this paper. The ecological damage compensation cost, which could be very high, is always beyond the total assets of those responsible. For achieving the full fill for the damage to the ecology, filling mechanism of the combination of personal responsibility and social responsibility should be applied to recover and remedy the damaged Ecology. In order to realize the fair share of responsibility, a reasonable scope of social responsibility and liability allocation mechanism should also be set.

ecological damages; tort liability law; remedy mechanism

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.05.009

2016-05-10

河南省哲学社会科学规划项目(2015BFX020)

D912.6；D913.7

A

1000-2359(2016)05-0054-06

殷鑫(1985- )，女，河南周口人，法学博士，郑州大学法学院博士后流动站研究人员，主要从事宪法、环境法研究。