论行政证据向民事证据的转化

湛璠

（湘潭大学，湖南湘潭411100）

论行政证据向民事证据的转化

湛璠

（湘潭大学，湖南湘潭411100）

《刑事诉讼法》对行政证据向刑事证据转化已作出专门规定，而《民事诉讼法》及其司法解释、《民诉证据规定》中都没有有关其他类型证据向民事证据转化的规定，这是立法上的缺失。司法实践中行政证据向民事证据转化是现实的需要，在环境污染、食品药品安全、民事公益诉讼等类型案件中不仅能解决举证困难、保障当事人诉权，还能节约诉讼成本、提高诉讼效率。这两类证据之间的转化，有相关理论基础，但还需在立法上进行完善，制定具体的证据转化规则。

民事诉讼； 民事证据； 行政证据； 证据转化

一、民事证据与行政证据的基本特征

（一）行政证据与行政诉讼证据的区分

行政证据是行政主体在行政执法程序中为了作出具体行政行为，根据行政法律规范所设置的事实要素，而收集、运用证明特定行政相对人法律行为或事实的材料［1］。行政诉讼证据，是指在行政诉讼中由人民法院依法收集、调取和审查的，能够证明行政案件真实情况的一切客观事实［2］。从两者的概念中可以看出，行政证据与行政诉讼证据是两类不同的证据，它们存在于不同的法律程序中——行政证据存在于行政程序中，而行政诉讼证据存在于行政诉讼中，两者各自发挥着不同的作用。

在具体内容上两者也存在区别，如证据范围不同，行政诉讼证据在范围上要比行政证据广泛得多。行政证据主要包括能够证明行政相对人的行为是否违反行政法律法规的证据。而行政诉讼证据既包括实体性证据，如行政相对人是否有违法行为的证据、行政机关作出具体行政行为是否违法或显失公平的证据等；又包括程序性证据，如诉讼时效的证据等。两者收集、审查证据的主体也有不同。在行政程序中，收集证据的主体是行政机关、行政相对人和行政相关人。审查行政证据的主体是行政机关，其决定是否采用并据此作出具体行政行为。在行政诉讼中，由人民法院依职权收集证据，作为被告的行政机关不能再收集证据。而作为原告和第三人的行政相对人和行政相关人的权利也受到限制，只能提交在行政程序中尚未掌握而在诉讼程序中获得的新证据。审查行政诉讼证据的主体是人民法院。本文中所论述的行政证据都是指狭义上的行政证据，即行政程序证据。

（二）民事证据与行政证据的差异性

民事证据和行政证据二者因各自所处领域及使命、目标的不同而存在较大差异，主要体现在以下两点：

第一，收集证据的主体不同。行政程序的开始有两种模式：一种是由行政机关依职权开始，另一种是依行政相对人的申请开始［3］180。行政证据与民事证据收集主体的不同主要体现在第一种模式中。在行政机关依职权开始的行政程序中，通常由代表公权力的行政机关依据相关行政法律规范调查、收集作出具体行政行为所需的证据。同时，根据行政程序法律规范中的告知、陈述等规则，行政相对人、行政相关人有权参与行政机关的证据调查，有权陈述和申辩或自行提出证据。而在民事诉讼程序中，证据主要由双方当事人自行收集并提交法院审查。作为公权力一方的法院处于中立地位，一般不主动调查当事人未主张的案件事实，只有在当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集并申请法院调查取证时，或者人民法院认为需要时，才应当主动收集证据。

第二，审查证据的主体不同。行政证据的审查主体具有职权性和单方性，所有行政机关主动收集的及行政相对人、行政相关人自行提交的证据，均由行政机关依职权单方面进行审查。因此存在不公开、不透明，缺少抗辩机制的问题，极易影响行政裁决的公正性。而在民事诉讼中，法官与双方当事人之间是一个“等腰三角形”的诉讼结构，法院秉持客观、公正的态度居中审查、裁判，通过双方当事人对抗性的质证去探求事实的真相。

通过比较可以得出，在民事诉讼程序中，证据收集和认定的主体是分离的，当事人收集证据，人民法院认定证据；而在行政程序中，行政机关具有双重职能，不仅需要调查收集证据，还要审查和认定证据并作出行政决定。

二、民事证据与行政证据转化的现实需要与理论依据

（一）民事证据与行政证据转化是现实需要

1.证据转化是审理环境污染、食品药品安全、民事公益诉讼等类案的现实需要

行政机关的权力触角伸向社会生活的各个方面。行政执法过程中必然离不开行政证据。行政证据的广泛适用，引发了司法实践中行政证据向民事证据转化的现实需要，这种需求在环境污染、食品药品安全、民事公益诉讼等案件中十分常见①，笔者就此举例说明。

Z市某化工厂经常排放工业废水至张三门前的一条河里。经张三举报，Z市环保局对该河域进行了抽样检测，经过检测发现该化工厂工业废水排放量超过了规定的水污染物排放标准，故该市环保局依据相关规定给予了该化工厂行政处罚。之后，张三向人民法院提起民事诉讼，要求化工厂赔偿其因水质受污染而遭受的损失。问题是，张三能否根据环保局作出的检测结果提出民事赔偿，将这一行政依据作为民事证据使用？

又如，T市食品药品监管局在一次稽查执法过程中，对T市某食品加工厂加工的食品进行抽检，发现其加工的食品中铅含量严重超标，遂封存了问题食品并给予了行政处罚。购买过该食品的消费者李四就其食用了该问题食品遭受的损失向人民法院提起了民事诉讼，要求该食品加工厂赔偿。在这一诉讼中，李四能否根据食品药品监督局出具的检测报告提出民事赔偿，将其作为民事证据？

当环境污染或食品药品不合格损害了众多公民或消费者合法权益时，可由法律规定的机关和有关组织向人民法院提起民事公益诉讼。同理，提起诉讼的机关或组织也存在可否运用行政证据的问题。实践中这类问题十分突出，却没有明确的规定予以解决。笔者认为，实现行政证据与民事证据的转化是审理环境污染、食品药品安全、民事公益诉讼及其他这种类型案件的现实需要。就环境污染民事案件来说，根据《民法通则》、《侵权责任法》以及2001年《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》 （以下简称《民诉证据规定》）相关规定，环境污染损害赔偿适用无过错责任，只要行为人的污染行为对他人造成损害，无论其是否存在过错，都应当承担民事责任。受害人只需对侵权行为客观存在以及对其造成了损害结果承担证明责任。虽然无过错责任与举证责任倒置的规定有利于保护受害人的合法权益，减轻其举证责任，但由于这类案件时间期限长、证据易灭失，受害人仍面临举证难的问题。环境污染一般对人体具有潜在的危害性，即使短时间内可能无法察觉身体异常，也会在日积月累中逐渐显露，如长期的水源污染和空气污染将导致人们生理机能的衰退。等到受害人发现自己因环境污染导致人身遭受损害而就此向加害人提起民事赔偿时，能够证明加害人污染行为存在的事实证据很可能早就灭失，最终取证不能。且加害人的加害行为，如加害人排放污水的时间、地点，造成水污染的程度等，通常都需要专业人员利用专门仪器设备作出判断和解释。受害人一般都不具有这样的专业知识和技术，很难收集到有力证据。受害人若举证不能，将会在诉讼中承担不利后果。而环境行政执法部门在日常管理或者查处违法的过程中会第一时间收集到各种证明是否存在侵权事实的关键性证据，如环境监测报告、强制鉴定的连续监控设施测得的数据、排污申报登记资料以及查处污染案件中的录音录像、现场检查笔录等［4］。若允许当事人依据这些行政证据提起民事诉讼，并作为民事证据使用，将便于受害人取证并在诉讼中占得优势。

2.证据转化是解决取证困难的现实需要

在民事诉讼中，双方当事人为了胜诉都会竭尽所能地收集证据。而取证困难是当事人面临的最大问题。

笔者认为，证据消灭而无法再行取得是行政证据向民事证据转化的首要考虑因素。证据无法再行取得从理论上可以将其进一步区分为证据形式上的无法再行取证和证据内容上的无法再行取证。前者中的“证据形式”，在本文中并非意指法定的证据种类，而是指证据存在的客观样态。例如，污水排放至江中，污染物的含量可能会随着江水的自然净化而逐渐减少甚至消失。在这类情形下，如果等到进入民事诉讼程序后再去调查收集证据，很可能污染物存留这一客观样态已经无法再取得，这就是证据形式上的无法再行取得。后者中的“证据内容”是指证据所包含的实质性信息。证据内容的不可再行取证的情形有多种，比如易腐、易烂的含有毒成分的食品，如果等到提起民事诉讼后再由当事人或人民法院收集，则可能已经腐烂变质而无法对其中的有毒成分这一实质信息进行取证；或者一份在行政执法中取得的关键证人证言，此后由于该证人死亡也无法再行取证。在一些情况下证据可能出现形式和内容双重不可再行取证的情况。如上例中河流污染的河水样本，既可以从形式上看，受到污染的河水这一样态无法再行取得；也可以从内容上看，河水的自净使得污染物含量的信息无法再行取得。

笔者认为，证据的内容和形式尽管在理论上可以划分，但实践中是难以分割的。因此，只要证据的内容或形式其一无法再行取证，则可认为该证据已无法再行取证。在实践中，担负专门职责的行政机关在行政执法或查办案件过程中依法调查、收集、固定物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料。如果不允许这些证据材料向民事证据转化，则可能错过收集关键证据的黄金时间。所以允许行政证据向民事证据转化是解决取证困难的现实需要。

除此之外，在环境污染、食品药品安全、民事公益诉讼等类型的民事赔偿诉讼中，当事人不具备有关环境监测、食品质量检测等专业知识，也不具备收集相关证据的能力，很难收集到证明损害结果发生的有利证据。虽然在民事公益诉讼中，法律规定的机关或有关组织作为原告比受害者个人更具实力，同样也难以免除寻求专业人员的帮助。另外，有时在民事诉讼中，人民法院调查取证时，也不得不依赖行政机关的检验、鉴定意见，或需要行政机关的协助与配合。因此，将行政机关在执法过程中依法取得、固定的证据作为民事证据适用，无论对人民法院还是当事人来说，都具有更方便、更有力地说明案件事实的作用。行政执法在很大程度上是技术执法，其具有各个领域的专业知识，这些专业技术能力是当事人不具备的。总的来说，行政证据向民事证据转化能够有效弥补民事诉讼中当事人、人民法院取证能力的不足。

3.证据转化是降低诉讼成本、提高诉讼效率的现实需要

公正与效率是司法的两大主题。提高诉讼效率，其中一个重要方法就是降低诉讼成本，而通过证据转化降低取证的成本无疑会降低诉讼成本。在民事诉讼中，如果能够对行政机关在查处违法案件过程中收集的证据进行充分利用，首先，可以节约当事人收集证据的诉讼成本。其次，可以减少民事诉讼中当事人或人民法院的重复取证行为，从而节省当事人的诉讼成本以及原本就非常紧张的司法资源，并提高审理效率。最后，能够避免上文所述因取证不及时而导致证据灭失从而拖延审理时间的情况。因而，证据转化是降低诉讼成本、提高诉讼效率的现实需要。

（二）民事证据与行政证据转化的理论依据

1.《刑事诉讼法》有关规定的借鉴

2012年新修改的《刑事诉讼法》对行政证据向刑事证据的转化已作出专门的规定。证据的转化，简言之，即一个程序中收集的证据材料在另一个程序中适用［5］。目前在《民事诉讼法》中，没有任何有关行政证据向民事证据转化的规定，这是我国民事诉讼立法上的缺失。行政证据向民事证据转化是司法实践中的现实需要，急需得到解决，而《刑事诉讼法》中的相关规定对此具有一定的借鉴意义。

2.民事证据与行政证据的相同点为转化提供可行性

民事证据与行政证据的外在形式即证据的种类基本相同，这是行政证据转化为民事证据的可行性基础。

我国《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《行政复议法》及其实施条例等行政法律法规中的证据规范非常有限，都没有明确规定行政证据的种类。只有《行政诉讼法》第33条规定了行政诉讼证据的种类，包括：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）电子数据；（五）证人证言；（六）当事人的陈述；（七）鉴定意见；（八）勘验笔录、现场笔录。笔者认为，行政证据与行政诉讼证据在证据形式上具有相同性，理由如下：

首先，根据《行政诉讼法》相关规定，我国实行的是“卷宗主义”原则，即行政机关作出的所有行政行为，必须“先取证，后裁决”，奉行“证据在先”原则。行政行为作出后整理成案件卷宗，如果当事人就该行政行为提起行政诉讼，被告只能依据案件卷宗中记录的裁决前收集到的行政证据来证明自己的行政行为合法，不得在诉讼过程中另行收集证据。因此，行政证据在进入行政诉讼程序后可成为行政诉讼证据，这是行政证据的内部转化。此时这些证据具有双重属性，当它在行政程序中用来证明行政相对人是否违反行政法律规范时，属于行政证据；当它在行政诉讼程序中用来证明行政案件的真实情况时，属于行政诉讼证据。由此可推出行政诉讼证据与行政证据具有共同性，是包含与被包含的关系。其次，最高人民法院于2002年发布了一个司法解释《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，这一司法解释中既包括行政程序中的证据规则又包括行政诉讼中的证据规则。该司法解释第10至15条规定了当事人向人民法院提供书证、物证、证人证言、视听资料以及被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论（现已修改为鉴定意见）、现场笔录应当符合的要求。这里的当事人包括被告即行政机关，所以由此可知行政机关收集的行政证据种类包括书证、物证、证人证言、视听资料、鉴定意见、现场笔录。此外，我国有些行政法规，如《交通行政处罚程序规定》也对行政证据的形式作了类似规定。

综上所述，笔者认为，我国《行政诉讼法》中规定的证据种类可以视为行政证据的种类。而我国《民事诉讼法》第63条规定的民事诉讼中的证据包括：（一）当事人的陈述；（二）书证；（三）物证；（四）视听资料；（五）电子数据；（六）证人证言；（七）鉴定意见；（八）勘验笔录。通过对比发现行政证据与民事证据在证据形式上基本相同，只是行政证据多了现场笔录这种证据形式。这为行政证据与民事证据转化提供了可能性。

3.证据能力是行政证据向民事证据转化的本质问题

行政证据向民事证据转化最本质的问题是证据能力。简言之，即行政证据运用到民事诉讼中是否具备法定资格。我国在证据能力的认定问题上采用证据合法性的理论学说②。根据该学说，笔者认为行政证据具有作为民事证据的证据能力，理由如下：

第一，行政证据满足民事证据的合法形式。正如前所述，行政证据与民事证据在证据形式上具有共同性。第二，民事诉讼法及其司法解释中并未对非公权力主体在收集证据上提出程序性要求或设立法定程序。民事诉讼中作为非公权力主体的双方当事人在收集证据时，只要不违反法律的禁止性规定或者不侵犯他人的合法权益，就能满足证据合法性的最低要求。因此，笔者认为在民事诉讼中当事人运用行政证据完全符合证据合法性要求。但是前提是若其运用的行政证据系公权力机关收集的，则必须是由法定人员依法定程序收集，否则该证据即丧失证据能力，其在行政程序中就应予以排除，不存在能否转化为民事证据的问题。第三，行政证据转化为民事证据经过了法定程序审查。行政机关在作出行政决定时，就对行政证据进行了审查和认定。转化为民事证据时，也要由人民法院依法定程序进行审查。

三、民事证据与行政证据转化规则的完善建议

（一）明确行政证据可向民事证据转化

新《刑事诉讼法》对行政证据与刑事证据的转化已作出了明确规定，而《民事诉讼法》及其司法解释中却没有任何行政证据与民事证据转化的有关规定，这是我国民事诉讼证据制度立法上的缺失。鉴于司法实践中的现实需要，笔者认为应当在《民事诉讼法》中明确规定，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料和电子数据等证据材料，在民事诉讼中可以作为证据使用。同时，应当制定相应的具体适用规则。

（二）制定行政证据向民事证据转化的具体适用规则

实现行政证据与民事证据的转化须根据不同证据种类区别对待。对此笔者建议可区分为以下几类证据的转化来制定具体的适用规则：

1.言词证据的转化——重新收集

为了保证言词证据的确定性和证明力，笔者认为行政证据中的言词证据，包括证人证言和当事人陈述均不能直接转化为民事证据，应当在民事诉讼中重新收集。首先对于证人证言，相关民事诉讼法律法规中明确规定证人应当出庭作证，接受当事人的质询，只有在法律规定的几种特殊情况下，证人才可以不出庭作证。因此证人证言应当在民事诉讼中重新收集。但是，笔者认为在行政机关取得行政证人证言之后，证人死亡、失踪、外逃或者出境，当事人、法院无法重新调查取证的，且该言词证据对于民事案件的认定处理又十分重要，此种情况应视为《民事诉讼法》第73条中的“其他有正当理由不能出庭的”情况，并且应当允许其直接转化为民事证据。不过该证人证言的证明力应当相应降低。此种做法可参照2012年《刑事诉讼规则（试行）》第64条第3款的规定。

其次对于当事人陈述，即行政相对人在行政程序中的陈述，笔者认为也不能直接转化为民事证据，应当重新收集。因为行政相对人往往是民事诉讼中的一方当事人。当事人作为民事诉讼的主体，其在诉讼中提出诉讼请求、法律和事实根据以及证据，都必须以言词的方式完成［6］。且在实行辩论主义的民事诉讼程序中，当事人双方围绕争议焦点有权展开辩论，反驳对方的意见，阐述自己的主张。因此，当事人陈述这类证据重新收集更为适宜，这使当事人程序参与权、辩论权得到保障，也能保证各方当事人在法庭上能够平等对抗。且根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉司法解释》）第110条第1款之规定可知，在“人民法院认为有必要的”情形下，需要当场听取当事人陈述。

2.实物证据的转化——直接调取转化

行政证据和民事证据中的书证、物证、视听资料、电子数据、勘验笔录，及行政证据中的现场笔录，都属于实物证据。实物证据具有较强的真实性和稳定性，不会因收集主体、收集程序和收集方法的不同而改变性质。如《民诉司法解释》第114条就规定：“国家机关或者其他依法具有社会管理职能的组织，在其职权范围内制作的文书所记载的事项推定为真实，但有相反证据足以推翻的除外。”据此，行政机关在其职权范围内制作的文书所记载的事项推定为真实。故笔者认为，行政实物证据无须由当事人或人民法院重新收集，可直接转化为民事证据适用。不过证据转化应当经过以下程序：首先须经形式审查，主要审查行政机关在收集该实物证据时是否由法定人员依法定程序进行。若形式审查符合合法性要求，即可向行政机关办理调取手续并直接转化为民事证据适用。若未通过形式审查，可要求行政机关予以补正或者做出合理解释后，再依法调取；不能补正或者做出合理解释的，对该行政实物证据予以排除，不予调取转化。

3.行政鉴定意见——质证确认后转化

虽然鉴定意见在理论上属于言词证据，但笔者认为行政证据中的鉴定意见不应重新收集，可经庭审质证确认后予以转化。因为如前文所述，行政鉴定意见具有及时性和专业性，重新收集时可能证据早已灭失而举证不能，而且在某些民事诉讼中，人民法院调查取证时，也不得不依赖行政机关的检验、鉴定意见。所以应当允许行政鉴定意见转化为民事证据。但在民事诉讼中，鉴定意见对于案件的定性具有直接影响，因此在转化的过程中有必要对其进行质证，这是对当事人诉讼权利的正当的程序保障。

根据《民事诉讼法》第78条的规定，笔者认为，当事人将行政鉴定意见作为民事证据时，一种情况是，对方当事人对该鉴定意见没有异议，则开庭时不再对鉴定意见进行质证，可直接转化为民事证据；如果一方当事人对鉴定意见提出异议，则开庭时需要对鉴定意见进行质证，此时鉴定人应当出庭接受质询和提问。另一种情况是，人民法院认为鉴定人有必要出庭的应当通知其出庭作证，该行政鉴定意见经质证确认后可转化为民事证据；若经人民法院通知鉴定人拒不出庭作证的，则该行政鉴定意见不得作为认定事实的根据。另外，笔者认为依据《民诉证据规定》第28条之规定，一方当事人提供的行政鉴定意见，另一方当事人有证据足以反驳并申请重新鉴定的，该行政鉴定意见应被排除而重新鉴定。

行政证据向民事证据转化是现实的需要，同时也具有其理论依据。《民事诉讼法》及其司法解释、《民事证据规定》中都没有对证据转化作出相应规定。学界对于这一问题的研究甚少，行政证据如何向民事证据转化是我们急需解决的难题。对此笔者提出了几点完善建议，这只是一种构想，必然存在很多问题。希望该文起到抛砖引玉之效，能有更多学者、实务工作者关注这一问题，并为完善我国民事证据制度做出努力。

注释：

①笔者认为，虽然在涉及金融、工商、税务、国土、环保、卫生、质量监督等领域的行政执法程序中存在各种行政证据，但其中需要将行政证据转化为民事证据适用的主要体现在因环境污染或食品药品不合格造成人身、财产损害而提起的民事诉讼案件中。而大部分其他领域的行政证据主要适用于行政诉讼程序中，以证明具体行政行为是否合法。故本文主要就环境污染、食品药品安全、民事公益诉讼这三种案件类型展开论述。

②毕玉谦教授在《证据制度的核心基础理论》一书中提出，证据能力的认定采证据合法性理论，确立证据合法性有三个要件：（1）具有合法形式；（2）由法定人员依法定程序收集；（3）经法定程序查证属实。笔者认为，第二个要件仅是针对公权力机关的程序性要求，并不适用于非公权力主体。在此理论基础下，笔者总结出以下三点理由，论证行政证据具有作为民事证据的证据能力。

［1］张芳，张艳.论行政证据与行政诉讼证据的相异与衔接［J］.黑龙江省政法管理干部学院学报，2004（5）：28.

［2］史容，丁丽红.行政诉讼证据与行政证据的区别探讨［J］.中南政法学院学报（法商研究版），1994（3）：35.

［3］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京：北京大学出版社，2007：180.

［4］林曦.证据规则在环境行政执法中的运用［J］.引进与咨询，2006（6）：67.

［5］万毅.证据“转化”规则批判［J］.政治与法律，2011（1）：130.

［6］奚晓明，最高人民法院民事诉讼法修改研究小组.《中华人民共和国民事诉讼法》修改条文理解与适用［M］.北京：人民法院出版社，2012：125.

The Transformation Between Civil Evidence and Administrative Evidence

ZHAN Fan
（Xiangtan University，Xiangtan，Hunan 411100）

Code of criminal procedure law has required the transformation between administrative evidence and criminal evidence.However，the civil procedure law and its judicial interpretation and the civilian evidence rules haven't required the transformation between civil evidence and other evidence.This is a disadvantage of our country's civil procedure law.But in judicial practice，the administrative evidence's being translated into civil evidence is the need of reality，which can not only solve the difficulties of proof and protect the parties'litigation right，but also can save costs and improve the efficiency of lawsuit.Although the transformation between the two types of evidence has theoretical basis，we always need to be perfect in the legislation and make specific rules of evidence transformation.

civil litigation； civil evidence； administrative evidence； evidence

D925.1

A

1671-9743（2016）09-0094-05

2016-08-25

湛璠，1992年生，女，湖南株洲人，硕士研究生，研究方向：民事诉讼法。