论依法治国的发展历程及其与国家治理现代化的统一

张　丽

(中国人民大学　马克思主义学院，北京　100872)



论依法治国的发展历程及其与国家治理现代化的统一

张丽

(中国人民大学马克思主义学院，北京100872)

[摘要]十八届三中全会将国家治理现代化作为全面深化改革的总目标。十八届四中全会提出全面推进依法治国的总体部署。作为十八大全面建成小康社会奋斗目标之下的重要战略，依法治国和国家治理现代化紧密联系、相互促进。全面推进依法治国和国家治理现代化的提出都是中国特色社会主义事业发展到一定阶段的结果。依法治国是推进国家治理现代化的必然要求。依法治国与国家治理现代化是统一的，体现在二者内涵的相互促进和一致，共同遵循的基本原则的一致以及二者在中国特色社会主义总体规划中的统一。

[关键词]依法治国；国家治理；现代化

中国特色社会主义是改革开放以来在党的顶层设计下不断探索的事业。任何改革举措的提出和实施都是经过长时间的探索发展之后水到渠成式的开展，是“全国一盘棋”之中的一招，也是为下一步继续深化改革进行的铺垫。以邓小平以来持续进行的经济政治体制改革所取得的成果为基础，我国在十八届三中全会第一次将实现国家治理体系和治理能力现代化作为我国进一步全面深化改革的总目标。以改革开放以来我国法制建设取得的成果经验乃至新中国成立以来我国在法制建设的经验教训为前提，我国在十八届四中全会提出全面推进依法治国。同时，全面推进依法治国也与实现国家治理现代化的总目标相一致。二者都着眼于“治”，密切联系相互促进又相得益彰。

一、全面推进依法治国是中国特色社会主义事业发展的必然结果

全面推进依法治国，是新中国法治建设发展到一定阶段的具有里程碑意义的成果，是以我国长期以来法治建设所取得的丰硕成果为基础的。1988年七届全国人大一次会议宣布“以宪法为基础的社会主义法律体系已经初步形成。”[1]181到1993年八届全国人大常委会第五次会议时我国与社会主义市场经济相适应的法律框架已经初具规模。在此基础上，1997年党的十五大确立依法治国基本方略，明确提出建设社会主义法治国家的目标，实现了从“法制”到“法治”的重大跨越。十七大则将“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”[2]作为法治建设的发展目标。十八大进一步提出“全面推进依法治国”[3]29，将法治作为治国理政的基本方式。由此可见，全面推进依法治国绝不是横空提出的，而是我国法治建设发展到一定阶段的结果。

全面推进依法治国不是一个孤立地发展目标 。从宏观层面来看，全面深化改革和全面推进依法治国是服务于党的十八大提出的全面建成小康社会的总体目标规划的。党的十八大从宏观角度提出全面建成小康社会的总体目标，提出全面深化改革和全面推进依法治国的目标，规划了下一阶段整体发展的目标蓝图。十八届三中全会和十八届四中全会则是在遵照十八大提出的蓝图基础上，分别对全面深化改革和全面推进依法治国两大具体目标的部署和谋划。可见，全面推进依法治国是在十八大制定的大方向基础上，还有一个一步步细化具体化的过程。

依法治国与中国特色社会主义总体布局下的多项事业紧密相关，相互促进。首先，全面建成小康社会对依法治国提出了更高的要求。我国为之奋斗的全面小康社会是一个包含经济、政治、文化、可持续发展等多方面的奋斗目标。党的十六大在提出全面建设小康社会目标时明确其在政治方面要达到“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实。”[4]可见，全面推进依法治国是全面建成小康社会的题中之义。反过来，依法治国也为全面建成小康社会提供不可或缺的保障，包括用法律手段确立全面建成小康社会所需的措施制度，用法治方式解决社会矛盾维护社会稳定等等。其次，全面推进依法治国与建设社会主义和谐社会是一致的。我国要建设的和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、人与自然和谐相处的社会。显然，“民主法治”作为社会主义和谐社会的首要内涵必然要求依法治国的全面推进。同时，要实现其他各项内涵，实现人与人、人与社会、人与自然的和谐，除了要发挥道德的力量将“和谐意识”深入人心之外，更要通过完善的法律制度和强制性的法律执行能力推进和谐社会建设。在当前我国改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂，国内矛盾凸显的时期，法治手段对于协调社会利益、实现社会和谐显得更加重要。再次，依法治国是党转变执政方式的必然要求。传统的高度集中的政治经济体制的一大弊病就是以党代政，以党压法。“往往把领导人说的话当做‘法'，不赞成领导人说的话就叫做‘违法'，领导人的话改变了，‘法'也就跟着改变。”[5]146党的十六届四中全会首次将“民主执政、科学执政、依法执政”[6]作为转变党的执政方式的目标要求，并且这三者是紧密联系、不可分割的。同时，依法治国也离不开党的领导，要将党的领导贯穿到依法治国的全过程。“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来。”[7]最后，全面推进依法治国还是国际社会对实现民主人权等普遍认可的原则。当然，全面推进依法治国，在与国际社会接轨的同时，我们更要时刻不忘中国特色，建立健全中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治国家。

二、依法治国是推进国家治理现代化的必然要求

要落实十八届三中全会对全面深化改革所作的顶层设计必须要靠依法治国作保障。

全面深化改革要求全面推进依法治国。全面深化改革是系统的、协同的、整体的，是市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明的统一。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是党治国理政的基本方式。因此，在党领导下进行的全面深化改革必定要将依法治国贯彻到全面深化改革的每一个层面和环节，用法治来引领改革方向，凝聚改革共识，强化并规范改革思维。其中，经济体制改革是全面深化改革的重点，而正确处理政府与市场的关系，确保市场在资源配置中决定性作用的同时恰当地发挥政府的作用是经济体制改革的核心问题。为此，“建立并完善现代市场体系”，[8]11“坚持并完善基本经济制度”，[8]7规范并转变政府职能等都需要法治的规范和落实。与经济体制改革相适应，政治体制改革同样是不可或缺的一部分。而依法治国更是政治体制改革重要且直接的组成部分。约束公权力，保证民主、廉洁、稳定、高效是政治体制改革的重要内容。为此，我国确立的政治体制改革的准则是“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”，以最终实现“社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”。[8]4最后，文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革乃至党的建设制度改革，都离不开法治的保障，在完善的中国特色社会主义法治体系下，在中国共产党的领导下，在科学立法、严格执法、公正司法、全民守法中推进改革。

作为全面深化改革的总目标，国家治理现代化内在地包含依法治国，依法治国是国家治理现代化的必然要求。“国家治理”强调多元主体在完整的制度体系、完善的法律体系下，在民主、法治、合作、互动的方式下管理国家和社会事务。因此，完善并落实法治、规范执政党和政府民主制度、发挥多元主体参与国家治理就成为国家治理现代化的题中应有之意。而这三项内容同样与依法治国密不可分。

首先，完善并落实法治显然是与依法治国关系最为密切的。国家治理现代化具体体现为国家治理体系和治理能力的现代化。所谓国家治理体系就是指“是在党领导下管理国家的制度体系”，[9]包括各种体制机制和法律法规。而国家治理能力则是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力”。[9]相应地，这种能力就主要表现在全面推进落实各方面的体制机制改革以及全面推进依法治国两个层面。并且，体制机制与法律法规不能截然分开，通过法律法规的形式将符合中国发展需要的体制机制确定下来并通过法律的强制力保证实施，是确保我国政策制度长期性和稳定性的重要手段。因此，一定程度上，完善法律体系就是完善国家治理体系，落实法治就是增强国家治理能力，就是推动国家治理现代化。十八届四中全会明确指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，要“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，[7]并且这一总目标的落脚点在于“促进国家治理体系和治理能力现代化。”[7]可见，全面推进依法治国正是从法律法规层面对国家治理体系的完善和国家治理能力的增强，是与国家治理现代化这一深化改革的总目标一致并为其服务的。

其次，规范执政党和政府民主制度，同样离不开依法治国。如何使公权力的行使符合民主原则，这是一个世界性难题。由于历史与现实的多重原因，建国后我国传统政治体制的以党代政、党政不分现象严重，形成对民主的严重干涉。从邓小平时代开始，我国就着手改革传统政治体制，规范党和政府职责权限，加强社会主义民主。这一时期的改革内容包括实行党政分开、改革组织人事制度、改革监督制度体系等等，且加强法制在改革的推进落实中自始至终都发挥着至关重要的作用。但正如邓小平所言 ：“要加强民主就要加强法制。”[10]189继承邓小平这一思想，此后我国党政民主体制的改革事业始终与加强法制相伴随。法治与中国特色社会主义民主政治的密切关系屡次被提出并强调。十七大表示：“依法治国是社会主义民主政治的基本要求。”[2]十八大指出：“法治是治国理政的基本方式”，[3]29要扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家。十八届四中全会对全面推进依法治国做出全面部署指出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。[7]坚持依法执政，要完善党内法规制度，提高党员法治思维和依法办事能力，坚持依法治党治军。坚持依法行政，要依法履行政府职能，健全依法决策体制机制，监督制约行政权力，全面推行政务公开。这本身既是全面落实依法治国基本方略的重要举措，又是规范党政职权，实现国家治理现代化的必要步骤。

再次，多元主体共同参与国家治理，也离不开依法治国。我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的国情决定了我国多元主体共同参与的国家治理是无产阶级专政下的多元主体，即中国共产党领导下的多元主体共同参与国家治理，是体现社会主义的制度特征、阶段特征和发挥治理优势的统一。变革党政不分、高度集权的政治体制，同样离不开法治手段的开展和落实。十八届四中全会作为全面推进依法治国的整体部署，其中也必然包含着激活并更大程度释放多元主体，用法律法治确保其参与国家治理的内容。这些内容主要有：扩大基层政府权限，在确保中央政府宏观管理和领导的同时，“强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责”；[7]保障人民监督权，主要体现在对行政权力的监督、对司法活动的监督以及对司法活动的参与；扩大人民团体和社会组织的权限，“建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道”，[7]发挥其积极作用。全面推进依法治国，不仅是激活各种社会主体参与国家治理，更是规范其科学参与国家治理，促进国家治理现代化的必然要求。

三、依法治国与国家治理现代化的统一

依法治国与国家治理现代化密切相关，相互促进。首先，如上文所言，从内涵上依法治国与国家治理现代化有一致的内容和指向，依法治国是国家治理现代化的组成部分和实现方式。国家治理体系和治理能力现代化是完善体制机制、法律法规及其增强其执行能力的统一。同时，全面推进依法治国是完善中国特色社会主义法治体系、增强法治思维和法律执行能力的统一。二者均包括客观的制度体系、法律法规层面以及社会主体主观层面的制度执行能力和法律落实能力。可见，二者在内涵上有很大的一致性。其次，从实现基础上，一定的法律和制度发展成果是国家治理现代化赖以推行的基础，这个基础是新中国法治建设长期以来逐步奠定起来的。通过制度、法律来规范和完善中国特色社会主义事业是从邓小平时期就屡次被提出并重视的途径。规范执政党和政府的制度建设、发展社会主义法制是邓小平带领下进行的政治体制改革的重要内容。邓小平在南方谈话时指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”[10]372经过三十余年前仆后继的开拓发展，2011年十一届全国人大四次会议第二次全体会议上，时任全国人大常委会委员长吴邦国宣布“中国特色社会主义法律体系已经形成。”[11]胡锦涛在庆祝建党九十周年的讲话中宣布“经过90年的奋斗、创造、积累，党和人民必须倍加珍惜、长期坚持、不断发展的成就是：开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系，确立了中国特色社会主义制度。”[12]也正是在这样的发展成果基础上，我国才有能力在党的十八届三中全会上将国家治理现代化作为全面深化改革的总目标。再次，从目标上，依法治国服从于并服务于国家治理现代化。国家治理体系和治理能力现代化是我国全面深化改革的总目标。而依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。十八届四中全会在对全面推进依法治国进行总体部署时指出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是……促进国家治理体系和治理能力现代化。”[7]显然，全面推进依法治国的落脚点或者最终目标，是为促进国家治理现代化服务的。

依法治国与国家治理现代化统一于中国特色社会主义的整体规划。党的十八大提出“全面建成小康社会”的奋斗目标。全面建设的小康社会包括政治、经济、文化、生态等多重含义和发展目标。不论是实现政治方面的民主法治的要求，还是更好的实现经济、文化和生态方面的发展要求，都要求加强法治、落实依法治国。同时，从更直观的层面上说，全面建成小康社会要求全面深化重要领域改革，完善中国特色社会主义制度，构建科学完备、运行高效的制度体系。十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[8]4作为全面深化改革的总目标就是为全面建成小康社会的顶层设计而服务的。因为国家治理现代化是完善制度和落实制度体系的统一，是从制度构建和执行运用的顶层设计层面为全面建成小康社会提供宽松顺畅的外部环境。总之，全面推进依法治国最终落脚于我国全面深化改革的总目标——国家治理现代化，同时，全面推进依法治国与国家治理现代化更从更高层面上服务于我国全面建成小康社会的奋斗目标。

依法治国和国家治理现代化的统一还体现在二者要共同秉持的基本原则上。首先，必须要坚持党的领导。“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”。[7]国家治理现代化是党领导人民制定并实施管理国家的制度。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。党要始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。其次，必须坚持人民的主体地位，扩大人民民主。多元主体，包括基层人民和各种社会团体，共同参与国家治理是国家治理现代化的重要内涵。同时，“人民是依法治国的主体和力量源泉”，[7]全面推进依法治国就是要“为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点”。[7]再次，必须坚持中国特色，从中国实际出发。依法治国和国家治理现代化都符合国家社会的普遍要求。同时，作为中国特色社会主义事业的重要组成部分，国家治理体系必须是中国特色的治理体系，依法治国必须建立在中国特色的法制体系基础上。坚持中国特色的道路、理论体系和制度是依法治国和国家治理现代化的根本遵循。

参考文献：

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[8]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

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[10]邓小平文选：第三卷[C].北京：人民出版社，1993.

[11]十一届全国人大四次会议举行第二次全体会议听取和审议全国人大常委会工作报告[EB/OL].新华网，2014-11-25.

[12]胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话[EB/OL].新华网，2011-7-1

[责任编辑：符晓波]

[中图分类号]D61

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4307(2016)02-0026-04

[作者简介]张丽(1987—)，女，中国人民大学马克思主义学院博士研究生，主要研究方向：科学社会主义理论。

[收稿日期]2015-10-01