“人的城镇化”理论的建构与创新研究

毛 哲 山

(河南师范大学 公共政策与社会管理创新研究中心，河南 新乡 453007)



“人的城镇化”理论的建构与创新研究

毛 哲 山

(河南师范大学 公共政策与社会管理创新研究中心，河南 新乡 453007)

人的城镇化是我国新型城镇化发展的核心。在以人为本的发展理念下，我国对新型城镇化发展提出了更高要求，体现在价值取向上更加关注人的主体性、人与人之间的公平以及人与自然间的和谐;体现在具体内容上则更加关注人的个体素质提升、人在城市中的社会融入以及如何通过制度设计促进资源获得的公平性。作为未来城镇化发展的方向，人的城镇化目标实现将是一个长期的过程，需要通过公平制度的设计、和谐社会环境的营造以及个体素质的提升等多层面的合力来构建。

人的城镇化；理论建构；创新

城镇化是人类经济和社会发展的必然趋势。人是城镇的主体，也是城镇化的出发点和归宿。从关注物的城镇化到关注人本身的城镇化，是国内外城镇化发展和研究的一般发展规律。党的十八届三中全会提出,要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。李克强总理也多次指出,推进城镇化，核心是人的城镇化。作为一个新概念，“人的城镇化”提出较晚，既有研究虽然对农民工及其子女、城市融入、社会认同、市民化等问题都有涉及，但尚未对其概念的内涵、本质、内容、发展趋势等进行系统的分析。对“人的城镇化”理论的系统构建有助于明晰我国城镇化发展的方向，为我国城镇化发展提供进一步的理论支持。

一、人的城镇化的理论梳理

人的城镇化概念是伴随着“人的城市化”研究而不断深入发展的。这两个具有很强同质性的概念随着我国经济和社会发展重心的变化而发生变化。从整体上看，人的城市化概念更多地偏重于人口向大中城市流动，向第二三产业的转移(特别是西方国家尤为如此)，而人的城镇化则根据我国城市化发展的实际情况，着重于引导农民有序地向大中城市和小城镇转移，向二三产业流动，所以，这两个概念在人口流动区域和发展重心上有一定差异性。

随着我国外来务工人员不断增加，上世纪90年代就有学者提出“人的城市化”概念，强调要在城市化建设中关注人的主体和核心作用[1]。张晓洲认为农村城市化必然离不开人的城市化，或者说必须同时实现人的城市化[2]。李培林认为在城市化进程中，制度设计更应该考虑人的城市化，要关注城市化中人的生活方式和价值观念等因素[3]。张迁强调新一轮城市化的核心聚焦在“人的城市化”，也就是以城乡劳动力身份平等、机会平等和权益平等为明显特点的城市化[4]。

我国的城市化在快速推进中，也出现了一系列问题，比如，重视大城市建设而忽视小城镇的发展，重视进城人口数量提升而忽视进城人口能否融入城镇，重视城市建设规模而忽视市民权益，重视外来进城人口的劳动力而忽视其工作发展和素质提升，等等。随着农业转移人口不断增加，这些一直被忽视或者刻意隐藏的问题逐步显现出来，成为影响社会整体协调和发展的阻碍性因素。2010年在四川召开的新型城镇化建设论坛上，很多专家学者提出在城镇化建设中，物的城镇化要与人的城镇化协调发展。特别是在党的十八大报告中，“新型城镇化”概念被明确提出，并将“人的城镇化”作为新型城镇化建设的核心，自此，我国官方和学术界对“人的城镇化”研究步入快速发展阶段。

二、人的城镇化概念内涵

从关注物的城镇化到关注人本身的城镇化，是我国经济和社会发展到一定阶段的产物。我国前期的城镇化建设过多关注城镇人口比重、城镇基础设施、经济发展等层面的建设，而较少关注人在城镇中的工作发展、社会认同与融入、价值观念等状况。随着我国经济发展水平和城镇化水平的提升，我国城镇化发展的重心也发生了变化，在城镇化建设中逐步强调人的全面发展，并将“人”作为城镇化的出发点和归宿。而“人的城镇化”的提出也是人本发展理念以及我国经济社会高水平发展背景下的必然。

什么是人的城镇化？综合前期文献和政策研究，在我国新型城镇化背景下的人的城镇化，是以人的全面发展为导向，实现农业转移人口在就业机会、工资收入、社会保障、教育培训、政治参与等方面享有城镇居民同等的制度安排，并通过有效的沟通交流机制的构建，消解对农业转移人口的歧视和排斥现象，促进农业转移人口在生活方式、价值观念、法律权利意识等方面融入城镇社会。从其概念上看，人的城镇化具体包含三个方面的内容：首先是外围友好和谐社会环境的建设，增强城镇发展的包容性和农业转移人口的归属感；其次是公平资源分配的制度建设，让农业转移人口享有同等的社会资源；最后是个体素质的提升，通过个体知识技能培训，提升其工作竞争力，并促进其在思维观念和生活方式的转变和融入。

三、人的城镇化基本理论建构

从城镇化、新型城镇化发展到人的城镇化，是结合我国特定的经济和社会发展状况而提出的理性、科学的选择。作为一个根植于本土并不断发展的概念，其理论形成和发展也必然符合中国当前城镇化发展的现实。从整体上，人的城镇化基本理论可分成人的城镇化发展阶段、人的城镇化价值取向和人的城镇化本质与诉求三个主要环节。

(一)“人的城镇化”的发展历程

城镇化是世界各国发展的总趋势，但在不同的经济和社会发展阶段，城镇化的关注重心不同。从我国来看，城镇化的发展经历了由简单的农业转移人口向城镇和二三产业集聚，逐步过渡到农业转移人口在城镇的身份和制度改变，最后发展到关注农业转移人口作为个体的人自身的发展。在梳理中国城镇化发展的历史的基础上，中国城镇化发展可以归纳为“职业城镇化-地域城镇化-身份城镇化-人的城镇化”四个阶段[5]。

职业城镇化阶段。是指在新中国成立初期至上世纪80年代之间的历史时期。新中国成立初期，中国社会就存在城乡之间的人口流动，但是规模比较小。随着粮食短缺问题和户籍条例的出台，城乡间的自由流动被阻断。农业生产合作社和人民公社建立后，逐步成立了一批为农业生产服务的企业，有一部分农民除了从事自己的农业生产外，还在自己所在社队的企业中做兼职工作，他们的身份是农民，不过他们干的工作却已是手工业劳动了，从形式和特征上看他们应该是最早的“农民工”，但他们当时的名字不叫“农民工”而是叫社员，这种“离土不离乡”的形式就是早期中国农业人口的职业城镇化阶段。

地域城镇化阶段。随着城市改革以及国有企业改制的推行，城市二三产业的大发展对劳动力产生巨大的需求。1984年10月，国家在加强城市的副食品供给基础上，放宽了对农民进城的限制，允许其在自理口粮的前提下到城市变业，从此就拉开了农民工大规模进城务工的序幕。这个时期的城镇化虽然在户籍制度上依然存在限制，但在政策上却允许农村人口向城市自由流动。所以，农业人口不仅在职业上，而且在地域上实现了城镇化。

身份城镇化阶段。对于城镇化外来流动人口的身份问题一直为学界和政界所关注。对于进城务工的农民工来说，身份不仅是一种符号或者认同，更是一种经济、教育、社会制度的隔离。不过近年来，随着我国整体经济实力的增长，各个省份在不断破除城乡二元体制特别是户籍制度方面迈出了很大的步伐，很多省份统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口[6]。

人的城镇化阶段。农民工和市民这两个群体间除了制度本身赋予其不同的权利和差异性之外，其在生活方式、价值观念、法律意识等层面也存在一定的差异性。比如农村居民和城市居民之间存在着低度个性与高度个性、首属交往与次属交往、低度分工与职业化、保守与开放、低法制观与高法制观、低度政治参与意识与高度政治参与意识等多层差异性[7]。这种差异性不会随着地域的改变和经济水平的提升而迅速改变，需要一个相当长的时期。所以“人的城镇化”建设需要重点关注农民工群体教育水平、生活方式、法律观念等方面的提升，并为其融入城镇提供优良的制度环境。

(二)“人的城镇化”的价值取向

在不同经济和社会发展阶段，国家对于城镇化发展的重心也会相应变化，从物质匮乏期的重经济轻社会，到经济快速发展期经济和社会发展并进，最后到经济发达期的重视社会发展。国家对于经济和社会发展的总体决策，决定城镇化发展的价值取向。当前我国提出的以“人的城镇化“为核心的新型城镇化，与以前的城镇化在价值取向上有很大的区别。具体体现在以下几个层面。

1．在城镇化中关注人的主体性

人的主体性是在人与自然和社会的关系中表现出来的能力、作用、地位和特性。改革开放以来，我们始终强调把发展生产力作为社会主义社会的根本任务，通过征地和基础设施等建设，加速城镇的扩张和农业转移人口的迁移。这种“见物不见人”的发展导向，实质上是一种“以物为本”理念的表现。随着“以人为本”科学发展观的提出，整个社会对于社会发展“依靠谁”和“为了谁”进行了深入讨论，也让我们对于城镇化发展现状和问题进行反思。

新型城镇化以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，并特别将“人的城镇化”作为新型城镇化发展的核心，即不仅要让进城农民实现地域转移和职业转换，还要实现身份的转换，实现就业方式、人居环境、社会保障等由乡到城的革新，并通过制度建设来促进农民工的身份、城市融入、职业以及未来发展规划等层面的变化[8]。其目标就是让农业转移人口成为城镇发展的主体，并能够在城镇中留得下来、有尊严地生活下去。

2．在城镇化中关注人与人之间的公平

追求社会公平一直是社会主义的基本目标和核心价值之一，也是建设和谐社会不可或缺的重要因素。在社会发展过程中，由于各个阶层和群体获得经济、制度、文化等资源的能力不同，群体之间存在一定的差异性，在中国，这种差异性最明显的表现就是城乡之间的差异。从1958年推出户籍登记制度开始，城乡之间的隔离和分化就一直存在着，这种城乡分治不仅限制城乡地域上的流动，而且将户籍同住房、教育、用工、社会保障等制度挂钩，直接影响到农业转移人口进入城镇的工作和生活。

随着城镇化率的不断提升和农业转移人口的不断增加，农业转移人口在城镇生活中被歧视、边缘化和“半城镇化”等现象日益引起社会的广泛关注[9]。为了提升城镇化质量，让农业转移人口与城镇居民在城镇中拥有平等的生存和发展权，政府在不断推进城乡户籍一体化，特别是2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》出台，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口[10]，并全面放开建制镇和小城市落户限制。这种制度上的均等化为城镇化中实现人的城镇化奠定了基础，也能够让外来转移人口获得平等的就业、社会保障、和教育资源。

3．在城镇化中关注人与自然的和谐发展

人的城镇化在关注人的主体性和公平的同时，也关注人与自然关系的和谐，将生态文明融入新型城镇化建设中。我国多年来的城镇化过程中，也出现了一些不和谐的负面现象，比如在大规模推进新城区建设中造成基本农田被占、在提升人口城镇化比率时出现农民“被上楼、被城镇化”、在加快城镇化发展过程中造成生态环境被破坏和污染等等。这些不和谐现象的出现和我们长期形成的城镇化发展导向有关。新型城镇化所要求的发展，不是简单的城市人口比例增加和规模扩张，而是强调在人居环境、社会保障、生活方式等多层面实现由“乡”到“城”的转变，最终实现“人的无差别发展”。这种发展重点关注城镇化质量，关注城镇化中的人，关注生态环境，关注城乡共同协调发展，因而必然能够促进城镇和农村良性互动以及人和自然的和谐发展。

(三)“人的城镇化”发展的基本内容

“人的城镇化”的提出，为我国城镇化发展提供了新的发展方向。其本质要求已经不是人口数量多少和城镇规模大小，而更关注的是农业转移人口的生产、生活、思维方式的城镇化，关注其生活水平、质量以及其在城镇中公平获得资源的能力。基于我国新型城镇化的整体发展思路，人的城镇化发展将重点关注以下几个方面的内容。

1．促进农业转移人口的个体素质和观念提升

城镇化过程首先是一个农业人口向城镇转移的过程。随着第一代农民工逐步返乡，第二代农民工成为外来务工人员的主体。他们和其父辈有不同的工作和发展诉求，他们有自己的职业梦和城市梦，希望能够留在城市。但相对落后的教育资源和基础生活条件，让城乡之间存在个体素质和思想观念的鸿沟。农业转移人口进入城镇后，无论其就业竞争力、经济收入、消费方式、权利意识等都与城镇居民有一定的差异，这些都是制约农业转移人口顺利留在城镇的关键因素。为了提升农业转移人口在城镇中的生存和发展能力，必须通过职业教育、法律知识培训等形式，提升其个体的职业素质，并提高其经济资源获得能力，让其能够在促进城镇建设发展的同时，共享改革开放和城镇化发展的成果。

2．促进农业转移人口的社会融入

人口城镇化是城镇化发展的基础。国家统计局数据显示，我国2014年城镇化率达到54.77%，流动人口达到2.53亿人[11]。但人口城镇化不能等同于人的城镇化，如何让农业转移人口进入城镇后能够享受有尊严的工作、无区别的对待、幸福的生活，这就涉及农业转移人口的城市社会融入问题。农业转移人口的社会融入包含经济、身份、心理、文化四个层面的融入。经济层面是其在城镇中立足的基础，身份层面是消减对城乡居民身份的区分，心理层面是其在精神上对于自己作为城市人的认同，而文化层面则是适应城镇的生活方式、思维和价值观念等。

如果农业转移人口无法融入城镇社会生活，将会产生两种现象：一是随着年龄的增加而逐步返乡，二是在城镇中形成同质群体的子结构，形成外来群体和城市居民的社会关系和交往圈相对隔离和固化状态，这将不利于城镇化的发展和社会的和谐稳定。因此，人的城镇化建设需要关注和促进农业转移人口在各个不同层面的融合，通过消减城乡二元体制对于人口身份和资源获得等方面的差异性，促进农业转移人口与本地居民之间的沟通交流，提升其对城市的归属感，以及对工作和生活的满意度。

3．以制度建设促进农业转移人口公平获得资源能力

农业转移人口在社会结构中资源获得能力不足，既和自身文化素质有关，也和城乡二元制度设计有关。首先，取消户籍制度是促进农业人口流动和其城市社会融入的基础。长期以来，户籍制度是城乡社会治理和提供社会服务的主要依据。虽然当前城乡间人口基本可以自由流动，但捆绑在户籍上的一些制度安排却一直存在。户籍制度改革的滞后性加剧了城乡之间以及城市内部不同户籍群体间的矛盾。我国近期在逐步放开中小城镇的落户限制，但从人口流动路径来看，大城市对农业转移人口具有更大的诱惑力。因此，逐步取消大城市的户籍限制，建立全国统一的居住证制度，让外来人口平等享有社会资源，是未来的发展趋势。

其次，加强对农业转移人口的职业教育培训制度建设是提升其个体素质和工作竞争力的关键环节。教育资源分配的城乡差异造成农业转移人口普遍教育水平偏低，相对应的是工作和收入的低端化。特别是对于有一定职业和发展规划的新生代农民工来说，这种知识技术上短板造成的工作机会不平等，成为其职业发展和顺利融入城镇的瓶颈。未来社会发展对知识技能型人才的需求会越来越多，所以通过职业教育培训制度提升农业转移人口的整体素质，有利于让农业转移人口平等获得城镇资源。

最后，加强农业转移人口在城镇中的政治和决策参与制度建设。公共决策过程应该是利益相关多方共同参与和协商的结果，但生活和工作在城镇中的农业转移人口却很少有参加城镇决策的经历与意识。在以人为本的发展理念下，加强人的城镇化建设，需要充分发挥人的主体性，让城镇中生活的每个个体都能够在公共决策中表达自己的利益和诉求，避免利益和资源分配的不均衡。另外通过政治和决策参与制度建设，也能够培养其政治参与意识，为农业转移人口和本地居民之间沟通交流提供平台，更有利于其融入城市社会生活。

四、未来发展与思考

(一)人的城镇化建设将成为城镇化发展的主方向

将“人的城镇化”作为新型城镇化发展的核心，是在总结新中国成立六十多年来我国城市发展历史经验与教训基础上的科学决策，也是世界城镇化发展的一般导向。经济基础决定上层建筑，一定的经济基础也决定社会发展的需求导向。在经济落后时期，人们更关注物质水平的提升，“电灯、电话、楼上楼下”和一纸城镇户口成为全国人民追求的目标，而在物质水平相对较高的今天，人们又开始怀念当年的青山绿水、邻里交往的温馨。人需求层面的变化表明未来城镇化发展将不能坚持以往的发展模式，要将环境宜居、生活幸福作为发展的方向。城镇化发展将会着重关注农业转移人口进程后的幸福感、归属感和个体全面发展的能力。在以人为本发展理念下，人的城镇化建设必然成为未来城镇化发展的主要方向。

(二)人的城镇化理论创新需要制度创新作为支撑

人的城镇化理论建构为城镇化发展提供科学的发展方向和目标，但这种目标的实现却需要以具体的制度创新为基础。人的城镇化目标的实现需要社会结构和个体行动两个方面的制度建设合力才能够实现。从结构层面讲，需要通过制度创新，转变对农业转移人口的社会治理方式，将其纳入城镇居民社会治理体系，在打破户籍限制的基础上实现在社会保障、医疗、就业、住房消费等层面的均等化，让农业转移人口能够在城镇中具有同等获得社会资源的能力，并通过建立农业转移人口城镇公共决策和政治参与制度，提升其维护自己权益的能力和政治参与意识。从微观层面讲，需要建立长效的培训制度，提升农业转移人口自身素质和工作竞争力，并通过建立社区联谊制度，强化农业转移人口和本地居民的交流合作，培养其对城镇的归属感。

(三)人的城镇化目标建设是一个长期的过程

从社会变迁角度来看，物的变迁速度最快，制度次之，而最慢的就是人的思维观念变迁。在从农村向城镇迁移过程中，农业转移人口可以通过技能提升或辛勤劳动实现经济上的富裕，但城乡之间长期形成的思维观念和生活习惯却很难改变。对于农民工群体来说，从农村进入城市，从农民身份过渡到市民身份可能会是很短的过程，但是要逐步适应城市生活、行为和思维方式，真正融入城市社会，则是一个长期的再社会化过程。这需要政府改变制度差异导致的资源分配不公正现象，构建公平的制度环境；需要城镇居民认识到农业转移人口对城镇化建设的贡献并具有包容性发展的意识，构建和谐的社会环境；也需要农业转移人口个体方面认识到自身的不足，不断通过素质提升增强自己在城镇中的竞争力。

[1]吴望清．重视人的城市化建设[J]．学习月刊，1999(12)：34-35.

[2]张晓洲．人的城市化——农村城市化进程中的首位问题[J]．改革与战略，2005(8):51-52.

[3]李培林．构建社会主义和谐社会需要解决和说明几个理论问题[J]．社会科学管理与评论，2006(3):20-22.

[4]张迁．迎接“人的城市化”[J]．瞭望周刊，2007(17):16-17.

[5]毛哲山．从职业城市化到人的城市化：我国农民工城市社会融入研究阶段和问题综述[J]．中国社会科学院研究生院学报，2012(1):135-136.

[6]中国新闻网．中国已有12省区市取消农业和非农业二元户口划分[EB/OL]．(2007-02-20)[2007-03-31]http://www.chinanews.com.

[7]毛哲山．农民工城市化的历史发展阶段与趋势[J]．学术交流，2011(8):89-91.

[8]傅白水．从“地的城镇化”到“人的城镇化[EB/OL].(2013-07-21)[2013-09-13]http://cpc.people.com.cn/n/2013/0913/c91141-22910268.html.

[9]李爱民．中国半城镇化研究[J]．人口研究，2013(4):67-68.

[10]国务院．关于进一步推进户籍制度改革的意见[EB/OL].(2014-06-28)[2014-07-30]http://news.xinhuanet.com/2014-07/30/c_1111871925.htm.

[11]国家统计局．2014年中国城镇化率达到54.77%[EB/OL].(2015-01-12)[2015-01-20]http://politics.people.com.cn/n/2015/0120/c70731-26417968.html.

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.01.018

2015-10-25

河南省社科规划项目(2014CSH015)；河南省社科规划项目(2015BSH006)；河南省教育厅人文社科研究重点项目(2015-ZD-119)；河南师范大学青年科学基金资助项目

C916.1

A

1000-2359(2016)01-0088-05

毛哲山(1978-)，男，河南光山人，社会学博士，河南师范大学公共政策与社会管理创新研究中心副教授，主要从事农民工与城镇化问题研究。