城乡建设用地增减挂钩政策在欠发达地区的运用——以山东菏泽市为例*

李秋香

(菏泽市国土资源局,山东菏泽 274000)



城乡建设用地增减挂钩政策在欠发达地区的运用
——以山东菏泽市为例*

李秋香

(菏泽市国土资源局,山东菏泽 274000)

学习贯彻“五大发展理念”的基本要求，做好城乡建设用地增减挂钩工作，可有助于解决新型城镇化工业化及脱贫攻坚进程中“地从哪里出”“钱从哪里来”“人往哪里去”“贫从哪里扶”等瓶颈制约性问题，特别是针对增减挂钩项目资金筹集渠道单一问题，研究提出了10种融资渠道，对如何用好用活增减挂钩政策，全面加快新型城镇化、工业化及脱贫攻坚进程具有借鉴意义。

新型城镇化；项目融资；脱贫攻坚

2月23日，国务院召开了深入推进新型城镇化电视电话会议，指出深入推进新型城镇化是全面实现现代化必由之路，是解决当前和长远稳增长、扩内需、惠民生根本举措，是解决“三农”问题和推动人们生产生活方式转变及社会文明程度提高的重要途径。会议提出，全面实行城乡建设用地增减挂钩政策，作为深入推进新型城镇化的重要保障措施。如何用好用活增减挂钩政策，创新工作举措，破解工作难题，最大限度为全市新型城镇化工业化及扶贫攻坚进程提供服务和保障，值得深入研究和思考。

一、城乡建设用地增减挂钩政策体现了发展新理念

建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划和土地整治规划，将若干拟复垦为农用地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于农民安置、农村发展、城镇建设的地块(即建新地块)共同组成拆旧建新项目区，通过土地复垦和调整利用，实现项目区内耕地面积不减少、质量有提高，建设用地总量不扩大，城乡用地布局更合理的土地整治措施。

党的十八届五中全会提出了创新、绿色、开放、协调、共享五大发展新理念，这是确保完成“十三五”规划目标，全面建设小康社会的强大思想武器和科学工作指南，增减挂钩政策全面贯穿和完美体现了“五大发展新理念”。

(一) 创新发展理念

创新之一是增减挂钩拆旧区与建新区封闭运作，农村建设用地减少与城镇建设增加密切挂钩，使保护耕地与保障用地这一矛盾找到了最佳结合点，在对立中实现了统一，从而使保护耕地、保障用地“双保”目标落到实处。创新之二是变土地交易的“不动”为指标使用的异地“调剂”，为盘活农村存量建设用地资产找到了一种有效的市场实现形式，因为受区域规划及配套水平制约，即使农村集体土地使用制度改革全部到位后，偏僻乡村存量建设用地也很难直接入市高效配置，而置换成周转指标有偿调剂到城镇甚至东部发达地区，不仅优化了建设用地布局，而且实现指标收益最大化，既为农村发展注入了资金，又为城镇发展拓广了空间。

(二) 绿色发展理念

一是较未利用土地开发、窑场等村庄工矿废弃地复垦，村庄建设用地更易整治，经过数年土质培育可达到优质良田标准，可补划为基本农田，适宜发展生态高效农业。同时为了保持林地覆盖率，有效涵养和调剂地表水分，防止片面追求增加耕地面积，省厅新《管理办法》规定，复垦土地标准由耕地调整为农用地，为有效保护农用林地、农用坑塘，维持自然界生态平衡提供了政策支持。二是安置区户均占地规定不得超过200平米，建筑容积率不大于1，房屋建筑以2层为主，多层为辅，而不照搬城市居住小区建设模式(容积率3-4)，这样既确保了用地节约集约，又做到生态宜居；让农民群众既享受到城镇化配套服务，又保留乡村文化生活特色。

(三) 开放发展理念

开放发展理念中的“开放”是指对外开放，这里的“外”，指广义的本区域外即是“外”，实质是地区间资源共享，优势互补，合作共赢。拆旧建新项目区封闭管理中的“封闭”，目的是确保拆旧区耕地增加与建新区耕地减少“占补平衡”，建新区指标收益与拆旧区拆旧复垦支出“收支平衡”，而非机械性理解为必须把拆旧建新项目区封闭在本县域范围内。由于我省东西部发展不平衡，东部地区项目资金充足但农村建设用地潜力有限，西部地区农村建设用地整治空间较大，但项目资金不足，节余指标跨市有偿调剂是建立在市场经济条件的东西结合新模式，对菏泽市而言，实质是借助外力，激活内力，确保项目资金更有保障，项目实施更加顺利，建设用地布局更加合理，因而，项目区运作上的“封闭”与节余指标使用上的“开放”，不是对立的而是有机统一的。

(四) 协调发展理念

一是促进城乡协调发展。既为新农村建设和农业产业化提供用地和资金支持，又是城镇发展弥补计划用地指标不足，拓展城市规划空间，是市场经济条件下城乡结合、以城返乡、以工辅农的有效载体。二是促进地区间协调发展。通过挂钩节余指标跨市有偿调剂，既为发达地区破解了建设用地挖潜难题，实现了本地区耕地总量动态平衡，又为后发达地区破解了增减挂钩项目融资难题，确保农村集体建设用地资产效益最大化，以充分发挥后发优势，实现科学赶超，后来居上。

(五) 共享发展理念

共享发展就是坚持发展为了人民，发展依靠人民，发展成果与人民共享，让群众有实实在在的获得感。实施增减挂钩项目的根本出发点和落脚点即是尊重群众意愿，保障群众利益，以菏泽市曹县砖庙镇“十三村”社区为例，该社区借助增减挂钩政策由原13个自然村合并而成，实际腾地2000余亩。目前，该社区群众一是生活环境条件根本改善，全部实现硬化、亮化、绿化、美化，通自来水、通下水道、通有线网络，交通非常便利；二是享受到城镇化配套服务，幼儿院、小学、中学、社区服务中心、养老服务中心、垃圾和污水处理、文体广场、商业超市、医院等一应俱全。三是依靠2000亩土地流转租金收益，大大提高了公共服务能力，减免了社区居民卫生费、公共电费、水资源费、养老医疗保险等多项费用。四是社区利用新增耕地和留用指标发展了绿化高效种植大棚、农家乐、大学生创业园等系列产业，居民收入水平显著提高。

二、增减挂钩政策在新型城镇化工业化及脱贫攻坚进程中的重要作用

(一)有助于解决“地从哪里出”的问题

未来5年，该市经济发展长期向好，政策效应叠加，重大基础设施密集实施，扶贫攻坚强力带动，生物医药、能源化工、机电设备、农副产品加工和商贸物流五大主导产业快速膨胀规模，该市“十三五”规划提出，规模以上固定资产投资率年均增长13%左右，由2015年的1074亿元增长到2020年的1973亿元，5年累计7860亿元(按平均投资强度350万元/亩计算，需新增用地22.4万亩)，常住人口城镇化率由目前的44.6%增长到2020年的53%，户籍人口城镇化率由26%增长到35%，“十三五”期间全市农村转移城镇人口近100万人。综合以上情况预测，“十三五”期间全市城乡各类非农建设用地需求约20-25万亩，其间计划用地指标约5万亩(可作为占补平衡资源的未利用地全市仅剩10万亩，定陶、巨野、成武已基本没有可以用作复垦的未利用地资源)，农村工矿废弃地调整利用项目置换建设用地指标约3万亩(全市符合整治规划的农村工矿废弃地资源仅剩3万亩)，城区存量建设用地盘活挖潜约为5万亩，尚有7-12万亩用地指标缺口。该市农村居民点面积为203万亩，人均占地197平方米，按山东省政府规定农村居民点人均占地最高限指标100平方米测算，除已完成整治的村庄外，腾地潜力尚有80万余亩，可见建设用地增减挂钩是解决“十三五”乃至今后用地矛盾主渠道之一。2006-2016年全市累计完成增减挂钩复垦耕地4.3万亩，其中2003年完成1万亩，2004年完成0.7万亩，2005年完成0.8万亩，单县、曹县已分别累计完成1万亩，有效缓解了供地矛盾。

(二) 有助于解决“钱从哪里来”的问题

建设资金不足是该市推进新型城镇化的瓶颈制约问题。目前省内跨设区市有偿调剂价格已在30万元/亩以上，该市80万亩农村居民点腾地潜力，意味着蕴藏着2400亿元市场价值(2015年全市公共财政预算收入177.7亿元，相当于13年公共财政预算收入总和)。挂钩节余指标资产属性较其它资源性资产有三个明显特征，一是潜在性，只有通过采取土地拆旧复垦和建设用地调整利用等措施，才能充分显化出来；二是易失性，现有村庄违法违规建设愈多，村庄整治难度愈大，节余指标资产流失就愈严重；三是增值性，节余指标属稀缺资源性资产，随着今后建设用地资源稀缺程度愈来愈大，其资产价值也将随之水涨船高，比如用于计划用地指标的占补平衡指标，10余年前向外市调剂价格仅为2000元/亩，现在已涨到6-7万元/亩。近年来该市累计实现增减挂钩收益45亿元，完成新村建设120个，安置人口23万。同时，通过提升增减挂钩项目规模和档次，实现农村人口和要素集聚，还将成为“十三五”期间承接国家诸多项目和资金帮扶的项目平台。如争取国家项目资金建设中小学、幼儿院、医院、养老公寓、便民超市、社区服务中心、污水处理厂、垃圾转运站、大型沼气站、集中供水、供暖、供气设施等，均需要借助增减挂钩政策平台，确保新建社区人口达到一定规模，预留用地达到扶持项目规范化建设要求等。

(三) 有助于解决“人往哪里去”的问题

目前菏泽市区建成区面积99.55平方公里，人口78.5万人，属中等城市规模(人口50-100万人)，8个县城建成区面积总和237.82平方公里，市、县城区都属国家鼓励支持发展的中、小城市范畴，特别是该市城镇化率水平偏低，以常住人口城镇化率为例，目前全省平均57%，该市44.6%，与该市“十三五”规划目标53%差距8.4%，与全省“十三五”规划目标65%差距20.4%。目前全市人口1003万，这就意味着，实现“十三五”规划目标，约需转移有条件农村人口80万人；赶上全省“十三五”规划目标，约需转移200万人。那么如此大规模的农村人口转移，具体去向哪里？

1.市、县城区。实现有条件农村人口向城区转移，关键措施之一是深化城市房地产业供给侧结构性改革，一是降成本。目前菏泽市、县区房产价格约为3000-5000元/m2，购买100m2中小户型约需30-50万。为进一步降低进城农民购房成本，建议借助增减挂钩政策，建立农村宅基地有偿退出机制，凡进城、镇农民自愿退出原有宅基地或自觉放弃依法申请宅基地资格的，对腾地、节地面积按其所在增减挂钩项目区补偿标准进行补偿。按人均腾地、节地0.2亩计算，进城镇100-200万人意味着新拓扩20-40万亩用地空间，加之其它用地渠道，市、县区除保障建设自用外，尚有50%左右节余指标可用于跨市有偿调剂，这样总体节余指标收益水平将达到20万元/亩左右，一个3-4人的农民家庭，退出宅基地进城镇购房，将获得12-16万元经济补偿，约占其购房成本35%左右。二是扩刚需。目前市、县城区机关、事业、国企工作人员绝大部分已拥有私家房产，加之国家加大城区棚户区改造力度，自今年起3年内，市、县区棚户区改造将涉及城中村居民18万户，这些居民将全部拥有新建房产，这就是说，市、县城区居民现有购房刚性需求空间已非常有限，支撑房地产业健康持续发展的主力军无疑是农村转移进城的新市民，这既包括将要进城镇的100-200万人，还包括已进城尚未购房的新市民。目前该市城镇户籍人口城镇化率仅为26%，较常住人口城镇化率低18.6个百分点，这就意味着目前已进城镇农民约180万人在农村尚有宅基地(其宅基地若全部有偿退出，又可腾地36万亩)，其中50%左右在城镇尚未购房，二者相加，市、县城镇有购房需求的新市民将达200-300万人，这是多么诱人的房地产刚性需求空间。三是补短板。吸引有条件农民进城镇购房，除了有效降低其经济成本外，最为关键的还有其进城镇后的生活环境条件，城镇区交通、教育、医疗、养老、文化、休闲等公共服务保障水平，特别是其创业、就业条件和收入保障水平，这些方面菏泽市、县城镇区均不同程度存在若干短板，特别是基础、公益设施配套水平滞后，城镇产业承载能力有限，远远不能满足新增100-200万人创业、就业需求，所以“十三五”期间必需大量增加城市公益用地和产业用地，实施新型城镇化、工业化“双轮驱动”战略，没有新型工业化的产业支撑，新型城镇化必将“泡沫化”。基于此，菏泽市区新一轮城市规划范围扩大到约220平方公里，比现有建成区面积增大120平方公里(18万亩)。如此大规模的城市建设用地增加，倘若没有与之相对应的农村建设用地减少，市、县区耕地总量动态平衡从何谈起？这就是国务院决定全面实行建设用地增减挂钩政策的意义所在。

2.建制镇，特别市级以上重点镇。目前该市建制镇160余个，其中市级重点镇30个，省级示范镇17个，国家级重点镇18个。小城镇建设是新型城镇化的一个主攻方向，也是新型城镇化发展进程中必须补齐的一个短板，为此国家出台了一系列鼓励扶持小城镇建设的政策措施，如省级示范镇目前每年省直接下达计划用地指标50亩，并拨付约500-800万元的城镇配套建设资金。国家级重点镇本次国务院城镇化会议明确，可以享受城区棚户区改造贷款政策。增减挂钩政策对加快小城镇建设意义主要有三：一是扩大用地空间(折旧腾出的建设用地亦可直接安排建设项目)，二是缓解建设资金压力，三是调整建设用地布局，其中涉及基本农田保护区调整的，可将挂钩项目已验收复垦区申请补划为基本农田保护区。曹县梁堤头镇、单县谢集镇、巨野县龙固镇等近几年通过实施增减挂钩项目，镇驻地集聚人口已达1-2万人，产业集聚区面积5000-10000亩，基础、公益设施配套水平已初步达到新型城镇化标准。

3.新型城镇化中心社区。我市借助增减挂钩项目已建成的诸多新型社区，如单县谢集镇李村寺社区、曹县砖庙镇“十三村”社区、郓城县南赵楼镇“六和苑”社区、东明县长兴集乡七号新村等，居住人口均在3000-5000人以上，居民非农收入占70%以上、城镇化服务设施比较齐全，基本达到了城镇化社区考核标准。

(四)有助于解决“贫从哪里扶”的问题

该市农村贫困人口93万，占全省1/3，省级认定的贫困村有566个行政村。一是有效促进搬迁扶贫。该市黄河滩区内人口15.62万人，滩区面积518.79平方公里，黄河故道区涉及18个乡镇，77万人，异地搬迁占地量大，通过增减挂钩政策和国家异地搬迁扶贫政策叠加，既能够解决搬迁用地问题，又能够解决建设资金问题，将大大改善村民居住和生产生活条件。二是有效促进产业扶贫。通过实施增减挂钩项目区居住社区和创业园区“两区共建”，解决农村各类产业园区用地问题，促进城市工商资本下乡，带动农业生产化龙头企业和高产、高效、生态农业发展，拓宽农民就业和增收渠道。三是有效促进项目扶贫。借助增减挂钩政策平台，集聚农村社区人口规模，拓宽社区发展空间，为各类扶贫项目落地创造条件。四是有效促进集体扶贫。通过挂钩项目复垦新增耕地规模流转和高效利用，提高村级集体公共服务和困难居民村级救助能力。

三、实施城乡建设用地增减挂钩政策的有利条件

(一)所谓天时，即大势所趋

李克强总理在2015年政府工作报告中，从加快推进新型城镇化、工业化，加大扶贫攻坚力度的战略高度，提出了规范并拓广增减挂钩政策的大政方针。去年《中共中央国务院关于打赢扶贫脱贫攻坚战的决定》指出：“充分利用增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。”近日国土资源部出台了《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，特别是刚召开的国务院深入推进新型城镇化电视电话会议确定，全面实施城乡建设用地增减挂钩政策。我省人大去年已颁布实施了《山东省土地整治条例》，省国土资源厅修订了《山东省建设用地增减挂钩试点管理办法》，省委、省政府今年还将出台积极稳妥推进增减挂钩工作的实施意见。菏泽市委、市政府对增减挂钩工作十分重视，市委孙爱军书记2015年7月份连续三次对增减挂钩工作作出重要批示和部署，今年元月份又在全市农村生态文明村建设工作会议上对增减挂钩工作再次安排部署，解维俊市长、刘传瑾副市长多次听取增减挂钩工作汇报，并做出具体安排部署，所有这些为实施增减挂钩工作营造了良好环境，带来了千载难逢的发展机遇。

(二) 所谓地利，即区域有利条件

菏泽市实施增减挂钩工作，既蕴藏巨大土地潜力，又具有政策叠加效应，一是压煤村庄搬迁型。全市压煤搬迁村庄160余个，利用腾出的增减挂钩节余指标和煤矿企业的双资金注入，可有效加快村庄搬迁和社区建设进度。二是黄河滩区村庄迁建型。充分利用国家黄河滩区村庄迁建扶持政策，借助增减挂钩政策平台，力求“十三五”期间全面完成迁建任务。三是省级认定贫困村庄和单县、曹县黄河故道区扶贫开发型。整合国家各项扶贫开发政策，必将加快村庄整治步伐。四是小城镇集聚或中心社区建设型。该市有市级以上重点镇、示范镇65个，“十三五”还要规划建设新型农村中心城镇化社区约500个，可享受国家重点镇和新型社区建设多项政策扶持。

(三) 所谓人和，即群众意愿

一是该市农村现有房屋大多数建于上世纪八九十年代，目前大多已处于翻新、改建阶段，加之受子女结婚用房攀比之风影响，群众对新房建设特别是楼房建设普遍有较强需求；二是随着农村经济发展，特别是外出务工收入增加，农民的经济承受能力大大增强；三是随着农村土地流转和农业产业化快速发展，村民生产方式悄然发生了很大变化，要求新的生活方式与之相适应；四是挂钩项目示范区建设，对周边村庄具有显著的激励效应，如曹县许多村庄主动要求申报实施增减挂钩项目。

四、破解后发达地区城乡建设用地增减挂钩项目融资难题

(一)提高节余指标用于经营性用地及其收益返还比例。国务院文件规定，节余指标用于经营性用地比例不得低于40%，其纯收益全部返还挂钩项目。省国土资源厅有关文件规定城镇新增各类经营性用地原则使用挂钩节余指标。由于经营性用地增值收益包括土地指标收益和土地配套收益等，依据各县区经营性土地收益具体情况，节余指标有偿使用费应不低于20-30万/亩；或借鉴巨野县做法，节余指标50%用于各类经营性用地，其纯收益50%返还农村项目区。

(二)凡重大民生、工业项目使用节余指标的，经县区政府批准，有偿使用费不低于10万元/亩。这是参照使用计划指标成本，使用土地计划指标还需以6-7万元/亩购买占补平衡指标并缴纳三项费税。

(三)适应大众创业形势需要，建立市、县(区)节余指标交易平台，制定指标交易管理办法，一般项目用地需求，引入市场竞争机制，确保挂钩节余指标使用费不低于15万元/亩。

(四)用足用活省政府节余指标跨设区市有偿调剂政策，借助省国土资源厅指标交易平台，尽可能向东部市地以不低于30万元/亩价格有偿调剂。目前有关政策障碍基本解除，关键是消除疑虑，积极尝试。目前项目申报不成问题，该市项目存量尚有5万亩，今年全省申报规模10万亩，指安置区占农用地规模。还有的认为自身指标尚不够用，谈何向外调剂？关键要用发展的眼光看问题，只要资金渠道拓广了，补偿标准提高了，群众积极性调动起来了，项目实施进度将大大加快，况且节余指标调剂由市、县区政府统一掌控，不会出现指标使用失控问题。

(五)积极争取省政府土地储备集团支持，合作开展增减挂钩项目，其节余指标直接用于省级重大项目。该集团属省政府直属事业单位，注册资金50亿元人民币，受省国土资源厅业务指导。

(六)有效整合各类涉农项目资金。汪洋副总理在今年全国农村工作会议上指出：“探索不同层级整合涉农资金的有效方式，充分发挥地方整合项目资金的积极性，让地方能整合、敢整合。”学习曹县做法：一是项目前期论证阶段要主动与各涉农项目资金相关部门搞好对接，与有关专项规划搞好衔接；二是安置区农民新房基本建成后，由县区政府主要领导召集有关部门负责人，采取“一事一议”的办法，按照“渠道不乱、用途不变、集中投入、捆绑使用、各记其功”的原则，整合新型农村社区建设有关的路、水、电和治安、社保、医疗、科教、文体等各方面资金，发挥集聚效应，以解决项目区基础设施和公益设施建设资金所需。三是各涉农项目资金跟踪落实，真正以提高项目区综合配套条件，改善群众生产生活条件为目的，而不以完成项目验收为工作终结。

(七)建议市政府从土地出让金用于农业土地开发部分等土地收益中列支，对拆旧区土地复垦费用以奖代补。参照原农村腾空地项目管理模式，对拆旧复垦区具备一定规模且完成拆旧安置后，纳入土地整理项目管理，并引入项目招投标、工程监理等五项管理制度，经严格项目验收后，市级以上政府予以政策性补助(复垦前虽属农村建设用地，但验收备案后即转为农用地，并且与周边农用地成方连片，易于纳入高标准农田项目统一建设。中央已决定将分散在国土资源、农业、水利、发展改革、财政等部门的建设项目资金整合起来，集中投向高标准农田项目)。

(八)积极协调政策性银行贷款。要深入研究目前国家放宽金融信贷政策，实施投资拉动，扩内需，稳增长的新形势，争取农发行等国家政策性银行支持，作为城乡增减挂钩项目启动资金，目前郓城、巨野、定陶等县正在积极做这方面工作。

(九)参照“PPP”模式社会融资。市(区)区政府负责挂钩项目规划、立项、验收，乡镇政府负责的项目拆旧复垦和群众安置，以腾地指标分成、转让拟复垦土地一定年限承包经营权、拍卖建制镇规划建设区内挂钩项目安置区部分土地，用于经营性项目开发建设等，吸引社会资本注入。

(十)县财政部门设立增减挂钩项目资金专户，专项列支，专款专用。县国土、农工办等部门核实增减挂钩项目实施进度，财政部门及时足额拨付项目资金。县区政府批准项目开工前，补偿资金应到位30%；主体完成后应到位70%，验收完成使用指标前到位100%。

(责任编辑：袁宗建)

On Application of Increase & Decrease Linking Policy of Urban and Rural Construction Land in Less Developed Areas—— Taking Heze Shandong as an Example

LI Qiu-xiang

(Heze Municipal Bureau of Land and Resources, Heze Shandong 274000, China)

Carrying out the basic requirements of the Five Development Concept, better work in increase and decrease use of urban and rural construction land will help to solve many restrictive problems of fund collection, resident migration and poverty plans in the process of urbanization, industrialization and poverty alleviation. Ten kinds of financing ways are put forward to solve the project funds raising channels, which is of great significance on how to better use the Increase & Decrease Linking Policy to speed up the process of urbanization, industrialization and poverty alleviation.

new urbanization; project financing; poverty alleviation

1673-2103(2016)03-0040-05

2016-03-15

李秋香(1966-)，女，山东菏泽人，副高级工程师。

F427

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