法定机构研究述评

林梦笑

(1.哈尔滨工业大学 深圳研究生院，广东 深圳 5180552.深圳市房地产评估发展中心 博士后创新基地，广东 深圳 518055)



法定机构研究述评

林梦笑

(1.哈尔滨工业大学 深圳研究生院，广东 深圳 5180552.深圳市房地产评估发展中心 博士后创新基地，广东 深圳 518055)

文章回顾了国内外关于法定机构的研究成果，分析了其在基础理论方面主要聚焦于发展史、特征、作用的研究，在实践研究中重点关注其存在的问题及应对方法，同时指出现有成果在理论的系统性、研究方法、效果评价研究三个方面存在不足。

法定机构；述评；基础理论；实践研究

一、引言

法定机构(Statutory Board)在不同的国家和地区有不同的名称，国外在1916年便出现了“法定机构”的提法，但早期的专门研究要见塞缪尔·曼彻在1958年发表的论文。而中国对法定机构的研究始于20世纪80年代，较早的有《三权分立之变奏：美国政府体制中的独立行政管理机构》等介绍欧美、新加坡、马来西亚等地的法定机构经验的初步研究。较早的关于法定机构定义的讨论有李志远在1998年提出的“所谓法定机构是指由政府委托授权履行一定的行政执行性、服务性职能的准行政机构”，并强调“一个机构，立一个法规”。到了21世纪，关于法定机构的研究有所增加，对其关注力度也在加大。其中较为系统的是2014年黎少华等在《广东法定机构改革试点调查》总结的：“法定机构是指依据特定的法律、法规或规章设立，依法承担公共事务管理职能或公共服务职能，不列入行政机关序列，具有独立法人地位的公共机构”。

有一次，他们在床上打闹起来，她被他哈痒笑得无法停止。那气氛是那样的融洽，她感觉到在他身边的幸福。可是当她开玩笑的问起来他怎样设计出那些美妙的女士内裤时，他反问她：你觉得呢？

2000年开始，中国将对法定机构的关注聚焦于日本，出现了系列介绍日本法定机构情况的文献。其后出现了关于法国、英国的相关事例研究。在2007年之前关于法定机构的研究，基本上是介绍国外的相关经验，很少有结合中国的情况来思考国内的法定机构开展实施的。直到2007年开始，以深圳法定机构试点的设立为里程碑，大量立足实践的总结与思考逐渐出现，2014年7月30日《深圳特区报》还专门做了一期法定机构的专辑，集中探讨了前海法定机构的发展状况。

标准曲线的制作：取芦丁标准液（0.1 mg/mL）0.0、2.0、4.0、6.0、8.0、10.0 mL于6只25 mL比色管中，用70%乙醇补充至12.5 mL，加入1.0 mL 5%亚硝酸钠溶液，静置5 min后加入1.0 mL 10%硝酸铝，6 min后加入5 mL 1 mol/L氢氧化钠溶液，摇匀，用70%乙醇稀释至刻度，静置10 min，在510 nm波长下测吸光值，以芦丁浓度为横坐标吸光度为纵坐标绘制标准曲线，得到回归方程为：y=10.775x-0.0026，R2=0.997。

二、法定机构的发展史

法定机构的出现与西方“新公共管理”运动的兴起有着密切的关系。20世纪70年代末，以“公共服务组织的分散化、对公共管理人员实行任期与激励、公共服务的供给与生产相分离、强调降低成本、从重政策转向重管理”等为标签的“新公共管理”运动蓬勃开展。因此有学者认为法定机构管理制度发源于20世纪中叶的英国。当时正值英国经济“滞胀”，政府机构臃肿、包办主要公共事务、效率低下，于是追求小政府主义、呼应“新公共管理”理念的思潮开始抬头。在这种背景下，法定机构应运而生。由法定机构承担政府转移的部分职能，除了可提高效率外，政府也可以通过委任外界人士，吸纳外界意见。此外，法定机构也为政府施政起着重要的缓冲作用。

此外，也有学者认为美国是最早实行政治与行政分开，设立独立机构执行具体事务的国家。独立机构是美国的法定机构，独立于内阁，直接向总统负责，其主要职责就是负责执行。早在一战前美国就有少许的独立机构，如1887年建立的洲际商务委员会负责管理铁路等，1929年开始，美国国会以惊人的速度新建了委员会、署和局等多种称谓的独立机构。后来，随着1929年经济危机的出现，美国行政权力日益扩张，为了确保国会权力与行政权力之间的权力均衡，美国进一步设立了独立行政机构，因此美国被认为是执行局的起源地。

无论法定机构起源于哪个国家，因为其在实践中效果显著。后来，这种机制在东南亚的华人社会发扬光大，日臻完善。其中，香港的法定机构多达240家，负责做政府不能做的、企业不能完成的、介于政府与企业职能之间的事情，成为实现高效政府的法宝10。

三、法定机构的特征

(4)垄断性与盈利性存在争议。法定机构通常都是“独市生意”，兼有公共性和市场性的特征，毋须面对市场压力，但又欠缺如政府部门般的透明度及审计机制24。所以说法定机构实际上是垄断性的公共服务部门，通常是由“政府首先把那些具有高增长和高收入潜力的企业转换为法定机构”25。批评者认为，法定机构与政府的财会制度及人际关系不透明26。总之，盈利性的法定机构被认为是私营公司强有力的竞争对手，在市场领域争抢蛋糕>27。

(6)法定机构扩大了公民对社会公共事务管理的参与，有利于加强政府与社会和公众的相互理解和沟通，加速社会民主政治的进程。法定机构一般通过政府委任代表社会不同利益集团的社会精英人士进入董事会，这样可以使法定机构能吸纳其利益相关方的利益诉求和政策意见。

(1)在设立依据上，多是“一法一机构”，即其职能、工作性质和资助模式都以专门的法规条文作为依据，机构法定原则突出。法定机构多由政府根据需要通过立法途径来主动设立，亦有少量授权某些机构(企业、事业、社团等)而产生，但每个法定机构运作所依据的法律各不相同。

(2)在机构性质上，法定机构是一种新型的法人组织形式，通常不列入行政机构序列。法定机构不属于政府的任一组成部分，不与任何政府部门形成上下级的关系，只是依法受其监管。或者说，它们独立于政府的架构之外享有运作自主权的公共管理主体，政府行政部门在法律范围内享有的特权和豁免权，法定机构通常不能享有，它只是政府参与管理的一种形式11。

(3)在职能设定上，法定机构多承担执行功能、技术支撑等功能。法定机构主要集中在与经济发展、公共生活、社会安定关系密切，需要政府直接加以控制和经营的领域或部门12。一般来讲，法定机构被授予的行政职能一般为规范性、程序性的监管和服务等行政职能，不进行任何决策行为。此外，法定机构很多是起着政府智库的作用，为经济建设和发展规划及提供技术资助。

(4)在组织架构上，法定机构通常由有关政府部门和社会各方面代表组成理事会，负责对所属重大事务的决策，其下再到执行层，负责机构日常具体的运营。

(5)在人事关系上，法定机构人员的身份一般不是公务员，而是受聘职员。如新加坡法定机构的人员主要是政府雇员，不属公务员体系。对于其人事定位与薪酬设计，深圳市编办认为，对于经费主要来自财政性资金的试点单位，应充分考虑其职能，对其进行员额控制，并进而核定法定机构的经费总额，其中涵盖人员经费总额上限；对于经费自行筹措的试点单位，实行企业用人机制，但作为公共机构，其与公务员、职员的薪酬差距必须有所控制13。

(8)在运营监管上，法定机构通常都有健全的责任机制和监管机制，围绕立法机构、决策部门、董事会、执行层四个权力单元勾画出了比较清晰的责任关系脉络。

(2)人员管理方法异于政府人员与企业，有其特殊性。在现有的法律框架下， 中国法定机构将继续作为事业单位法人进行登记管理21，但是行政执行人的产生涉及到干部管理权限问题，其中“党管干部”原则如何体现在这一“舶来机制”中是值得思考的问题。

(7)在运作管理上，法定机构通常采用企业化的管理模式。在遵循法例的前提下，可自主聘用人员，确定员工薪酬，同时注重企业管理理念和管理方法的应用，积极使用目标管理、绩效评估、成本核算等方法提高业绩。与国家行政机关相比，法定机构最大的特征是享有更大的自主权和灵活的变通权。

4）教师同专业人员协作开课。在教师参与培训的同时，专业人员可以参与课程、教学活动的设计，进行指导以及过程的监督。在初期，专业人员也可以进行相关数据的收集，便于对课程实时优化。■

四、法定机构的作用

对于法定机构的作用，王成义等人认为和事业单位、行政机关以及其他社会团体相比，法定机构具有机构法定、运作独立、治理规范、权责相应等优点，因而代表了事业单位未来改革的一种方向14。

(1)有助于政府职能转变，明确政府职责，提高政府服务质量。一般来讲，法定机构承担的是政府执行职能或智库功能，从而使政府职能部门的重点放在宏观性的决策、监督上，减少了政府繁琐冗长的决策链条，公共服务效率和质量得到提高。针对公共服务职能需求不断增加的情况，国际上一直倡导“小政府”和“有限政府”的理念，认为努力充分调动市场和社会力量参与公共治理是解决“无限的需求”和“有限的供给能力”之间矛盾的重要方法，而这正是为法定机构提供了发生、发展和壮大的客观动力、体制环境和优良土壤。

(2)有利于精简政府部门，实现大部制体制，降低政府行政成本，减缓财政压力。法定机构及其职员可根据实际需要灵活设置和调整，使政府职能部门及其公务员的数量大大减少并保持长期稳定；同时一个政府部门可以对有共性的法定机构进行集中监管，从而使得政府实施“大部制管理”成为可能15。郑维川认为法定机构一方面代表政府行使本部的权力，另一方面则独立进行经济核算和自主经营16，这样有利于提高行政效率和减低公共支出。

(3)扩大公共服务范围，更好地满足民众的公共服务需求，同时确保政府提供服务符合成本效益。汪永成认为区政府职能呈现出不断扩展的趋势，这是法定机构兴起并发展的最根本的宏观背景与客观动因，法定机构既使政府行政机关得以精简，又能在为社会提供基础设施和必要的服务方面发挥重要作用17，从而提供公共服务成效，政府的公共投入机制得以完善。可惜现有的研究并未对这一作用进行深入的分析。

(4)法定机构内部管理多引进现代企业管理的各种措施，被认为是最具有效率潜力的半官方自治机构。法定机构的行政效率被认为胜过政府部门，因为它能实行企业激励机制。从另一个角度，正因为法定机构拥有更为灵活的用人和收费制度，因此被认为具有明显的社会管理和公共服务职能市场化色彩18。

刘又青，笔名青草正绿，生长于重庆涪陵，广东揭西人，现居广州，《星火》广州驿驿长。上世纪80年代初习诗，作品散见于《星星》《四川人文》等报刊。

(5)法定机构的设立使行政体系监管制度得以健全。法定机构的设立使政府的行政决策系统与执行系统相对分离，形成了彼此监督、相互制衡的机制，有利于政府的廉政建设。法定机构与政府部门之间是协调一致的关系，在政策制定和重大决定上，两者会经常相互咨询，但都努力保持自己的独立性19。

铜仁市大部年降水量为1 100～1 400毫米，位于梵净山东南侧的凯马、落满一带降水为1 100～1 400毫米，松桃县、江口县、万山区一带为1 150～1 300毫米，印江县和石阡县一带为全区最少区域，降水量1 100～1 150毫米，其中4～9月降水量占75%以上，秋收作物主要生育期雨量相当充沛。

五、法定机构存在的问题与应对

(1)法定机构种类多样，情况复杂。在法定机构已经长时间存在的国家，因为法定机构的作用明显，所以先后出现了大量的法定机构，如香港有超过200个法定机构，“香港管治制度能包罗这么多不同类别的法定机构，实在是其公共管理制度上的一大特色”20，但法定机构的情况是如此复杂，以至连特区政府的政务司司长也承认，要“清晰地讨论全部二百多间法定机构，即使并非没有可能，也绝不容易”20。

(6)在经费来源上，法定机构经费来源形式多样。具体形式包括财政支付、由政府资助部分日常经费、服务收费、交易收费、基金收益等。并且各国政府也会鼓励法定机构积极通过资本市场进行融资。

(3)机构庞大，职能可能重叠。在法定机构的发源地欧美等地，法定机构在1943年时文职雇员就高达300万人，“由于旧的编制添加了许多机构和雇员，老的机构又一分再分，国会往往很少注意或根本不注意它所授予的新的职能与已经承担的老的职能之间的关系”22。独立机构存在的种种问题促使美国寻思新一轮政府改革，希望通过部委合并来减少独立机构的数量23。

虽然各个国家和地区的法定机构不尽相同，但其特征总体来讲可归纳为：

(5)法定机构存在监管风险。由于法定机构使用大量的公共资金，而且享有高度的自主权，各国政府都十分关注法定机构的监管风险。一般来讲，政府对法定机构的监督包括：①财政监督；②人事监督；③价格监督；④廉政监督等。

(6)质量评价机制需要进一步加强，应设立退出机制与检讨机制。在实际操作中，应加强评估指标的制定，以结果与绩效为导向对执行过程进行评估。新加坡和我国的香港、澳门地区均多次对法定机构的发展进行调整、检讨与质询，以提高其成效、公开程度及效率28，其方向多是评估其公共属性的必要性、运营的规范与效益等，以避免与民争利。其措施主要包括：①推动法定机构管理合同化；②根据市场化原则重组法定机构；③实行企业化改革，增强透明度与弹性。

湿法浮选脱炭是山东煤机装备集团利用新型高效浮选工艺进行脱炭的一种方法。由于残余的炭粒子是高度分散的疏水性颗粒，当粉煤灰浆体中加入浮选剂后，一方面，浮选剂与煤粒的亲和力比灰强；另一方面，由于浮选剂是一种异极性物质，能改变水中煤粒表面湿润性，使炭粒表面疏水性增强，从而附着于气泡上浮到水面，而使煤和灰分离，分别经浓缩、脱水后即得到有用的精煤和湿粉煤灰。湿粉煤灰经烘干、分选、粉磨之后，即得到优质粉煤灰。浮选废液循环利用。

六、评价

(一)现有研究成果偏重概述性，鲜有系统的理论研究

由上文可知，目前的研究成果关于法定机构的研究偏重概述性，以介绍新加坡、英国、日本等国外经验为多，主要是介绍具体的机构职能、业务情况、历史概况等知识。鲜有能进行系统的理论研究、深入分析法定机构的性质定位、揭示其在各地成功的深层原因(如社会制度、文化等)的成果。此外，中国向新加坡等国学习法定机构的建设，而其法定机构制度则习自英国，并进一步改良从而获得成功，因此研究者也应该关注其改良的关键是否也适用于中国，如何结合中国国情来推进法定机构等问题。

(二)研究方法单一，缺失案例分析与数据统计基础

现有研究成果常用方法一般只是停留在罗列法定机构名称、重要事件的层次，除了对其法律地位的分析中有微观的研究视角29，其他方面几乎都是宏观概述加简单举例。较少使用文献计量、比较分析法、案例分析法、专家访谈法等研究方法，从而导致从史料或数据基础的角度来说论证均不够严谨，论述略显单薄的情况。

(三)对法定机构的效果研究不够深入，质量评价研究关注度不足

高中学习是一个快节奏的过程，为了让学生更好地适应这个节奏，教师在教学过程中务必要关注学生学习方法的养成.循序渐进应该是学习方法的内核，尤其是当学生在学习过程中遇到障碍时，我们更要让学生处乱不惊，以平和的心态面对暂时的困难.当然，为了让学生能够做到这一点，教师首先要降低起点，特别是在高一教学时要放慢教学的节奏，引导学生由易而难，稳步推进各项教学工作.

平日里，不论天寒地冻还是烈日酷暑，我常深入到田间地头追逐光影，捕捉一个个生动的镜头。回到暗室后，全身心投入制作，经常一干就是一个通宵，废寝忘食，乐此不疲。

对于法定机构的效果作用，现有研究分析的层次不深，有蜻蜓点水之嫌，缺乏对其建设必要性的系统研究；随之而来的是质量评价研究薄弱，缺失对具体案例的质量评价研究，亦无二者操作层面的分析。国外的部分成果会涉及对案例的实际效果分析，并且有严谨的数据基础30，但我国的有关研究很少反映这一特点。换言之，我国法定机构的效果评价研究的空白主要表现在操作技术层次。

前已述及，忽视操作层次研究制约着学科本身的发展，法定机构研究属于行政管理学科的一部分，是一门实践性、操作性很强的学科。但这一方面的研究存在明显“概论化”“格言化”的倾向，忽视操作技术的研究，我们对“法定机构”这一新理念的效用了解就有可能流于肤浅和片面。因此具有半政府性质的法定机构从理论走向实践、从实践走向质量评价就更具挑战性了。故而，对如何构建符合我国国情的法定机构效果评估、质量管理模式等基本问题还需要进一步加强研究。

师：在老师没有出示结果之前，我们只能去猜测，硬币可能在老师的右手里，也可能在老师的左手里。现在看（伸开手）一定在老师的（ ）手里，它有可能在陈欣的手里吗？

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(责任编辑 吴 星)

A Review on the Studies of Statutory Board

LIN Meng-xiao

(Harbin Institute of Technology, Shenzhen, Guangdong 518055)

This paper reviews the domestic and international research on the statutory bodies. It analyzes that the basic theory mainly focus on the development history, characteristics, and effects of the statutory bodies. The practical research focus on the existing problems and the solutions. Points out that the current studies have some imperfections in the systematic theory, research methods, and the research on effect evaluation.

statutory board; research review; basic theory; practice study

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.05.019

2016-09-06

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.05.019.html

时间：2016-10-20 15：30

林梦笑(1986—)，女，广东茂名人，管理学博士，哈尔滨工业大学博士后，助理研究员，主要研究方向为管理科学与工程。

D912.1

A

1007-6875(2016)05-0101-04