多中心治理视角下社会组织与政府的协同治理：参与失效及路径选择

蔡晓霞　陈永海

(1.广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530007；2.深圳大学 管理学院，广东 深圳 518000)



多中心治理视角下社会组织与政府的协同治理：参与失效及路径选择

蔡晓霞1陈永海2

(1.广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530007；2.深圳大学 管理学院，广东 深圳 518000)

高效的社会治理需要多元、互动、合作的组织网络。社会组织是建立多中心治理体系的必要主体之一，发挥社会组织的主体作用，可以弥补市场失灵，同时能防范政府失灵，优化资源配置。然而我国社会组织面临着自身参与能力弱、政府扶持力度不足、协同机制不健全、实质性参与不足等参与失效问题，为此，提出符合社会组织协同参与社会治理的路径，实现二者协同共治迫在眉睫。

协同；社会组织；社会治理；多中心治理

实践表明，社会组织的协同治理功能发挥得越好，社会有序、和谐的程度就越高，社会的活力就越强。在国家治理体系的现代化建设过程中，社会组织发展培育的土壤逐渐肥沃，组织不断壮大，但是，由于我国社会治理工作长期由政府主导，社会组织的整体功能实现受到了一定的限制。如何更好地发挥社会组织这一治理主体的功能，真正实现社会组织的协同参与，是我国传统社会管理走向社会治理的关键。因此，理清政府与社会组织二者治理边界，探寻社会组织参与治理出现的问题，寻求二者协同治理的有效路径，对于构建多中心社会治理体系具有重要意义。

1　理论依据与治理边界

1.1多中心治理理论

“多中心治理”理论是当前实现社会治理体系现代化的重要指导理论。多中心治理理论创始人埃莉诺·奥斯特罗姆主张政府、市场和社区之间协调与合作，认为在社会治理过程中，存在“多中心政治体制”，即存在着在形式上相互独立的决策中心。“通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的‘多层级政府安排’具有权力分散和交叠管辖的特征，多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排，可以在最大程度上遏制集体行动中的机会主义，实现公共利益的持续发展。”①在多中心治理格局下，政府与其他治理中心相互牵制制约，多方利益整体平衡发展。作为治理中心主体之一，社会组织丰富了公共物品供给，一定程度克服了“搭便车”行为，节约了社会资源。由此可见，当前社会治理，必须引入多种主体，改变传统模式，提高社会组织、居民等力量的积极性和主动性，建立多方协商、合作共治的多中心治理模式。

1.2社会组织参与社会治理的边界

社会组织，亦称之为“民间组织”“公民社会组织”“非营利组织”等，特指在政府和企业之外，由各不同社会阶层的公民自发成立的，在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态，在社会体系里主要致力于社会治理，提供各种社会服务②。新形势下，随着公民社会的改革需要，社会治理主体逐渐多样化，逐步形成多中心治理的局面。

我国社会治理的发展历程主要经历了三个过程：政府全权掌控、引入市场机制和多中心治理。目前，我国正逐步迈入多中心治理阶段，社会转型以及政府改革需要社会组织发挥更为显著的作用，也对社会组织提出了更为迫切的要求。政府与社会组织的良好关系是双向的，一方面是政府从上而下的对组织进行支持培育、监督管理，另一方面是组织自上而下独立地参与社会治理。然而，由于多种因素影响，我国社会组织能力存在能力不足，政府与社会组织二者关系尚未完全厘清，未能真正形成良性互动。这不仅阻碍了社会组织发挥自身功能，也在一定程度上制约了社会治理体系的构建，因此，必须要对社会组织参与社会治理的边界进行合理界定。社会组织具有非营利特点，其存在的目的应是维护公众利益、提供公共产品、满足公众需要。社会组织与政府相比，管理成本较低且运作高效，工作方式和管理体制更为灵活。因此，社会组织协同政府进行社会治理，可以更进一步切实了解公众的需要，提供多样的公共服务，提高供给效率，减轻政府负担。据此，政府应彻底转变职能，从部分领域退出来，权利下放到底，为社会组织搭台“唱戏”，给予社会组织更多的空间与权利。总的来说，社会组织的治理边界可以界定为：一方面，政府和市场没有能力管辖的部分交由社会组织进行治理；另一方面，政府和市场力不从心的领域交由社会组织进行治理。

2　参与失效的影响因素

2.1社会组织资源匮乏，参与能力弱

现阶段，我国社会组织的数量和质量有了一定程度的提高，但是社会组织也面临着自身能力不过硬、服务不达标等问题。在笔者调查的社会组织中，内部治理问题是共性问题，其中最主要的问题是资源匮乏的问题。首先，资金不足。社会组织作为非营利性的组织，其建立、运转和发展所需的资金主要来源于社会捐赠、会员会费和政府扶持等几个渠道，资金来源渠道相对匮乏。且看我们调查的个案：

调查员：像你们机构外部拓展这一块，社会捐赠多不多？咱们政府方面的资助你有哪几块？

陈女士(29岁，社会组织负责人)：基本上很少，没有社会捐赠。偶尔会有义工组织来给小朋友捐点食品啊，玩具啊，这些就有。(政府资助)这一块就是按你这个级别。

调查员：每一级大概多少？

陈女士：最低的三级，3万块。他是给你基建，就是说你评到的级别，是给你完善这里面的基建，就是很多硬件你要用这个钱来完善。只有一次。

该社会组织大部分的资金来源于会员收入，有少部分的政府补贴，社会捐赠基本没有。政府虽然会对社会组织给予一定的财政支持，但是资金支持不稳定，社会组织在资金管理、运作上存在着能力不足的问题。其次，人力资源不足，缺乏专业人才。由于组织体系结构不完善，内部管理相对混乱且组织成员的社会保障问题无法得到妥善解决，造成组织的专业队伍与志愿者极为不稳定，专业人员严重匮乏，组织结构不稳定。另外，我们调查的部分社会组织属于助残机构，对专业人员要求更高，人才缺乏更加严重。同时，社会组织人员结构不合理，多数工作人员是下岗或退休的人员，总体年龄偏高，文化程度不高，大部分人缺乏专业知识技能，这制约着组织参与社会治理的效率、效果。

2.2政府管理体制不完善，扶持培育力度差

2.2.1监管体制存在缺陷

目前，我国社会组织的作用发挥有限，在许多领域并不能独立开展活动，受政府管制较多，不能突破传统的自上而下的管理模式。目前，我国社会组织还是实行严格的准入制度，《社会团体登记管理条例》严格限定了社会组织的准入条件。我国的社会组织处于起步发展阶段，准入门槛过高在一定程度上限制了其发展，硬性条件的限制也阻碍社会组织功能的发挥。同时，我国社会组织实行双重管理体制，这虽然增加了对社会组织的监管，但结合实际来看，我国管理、登记机关力量不够，容易导致多头领导、推脱责任等现象的发生，不仅限制了其独立发展，社会组织的合法地位也得不到保障。

2.2.2扶持投入力度不足

政府对社会组织的重视意识不强，扶持培育程度远远跟不上社会发展对社会组织的需求。首先，政府理念不明确，认识不足，投入欠缺。政府对社会组织作为一大治理主体之一的地位明确不足，没有对社会组织权利与义务作出一个明确安排，部分该放权的领域不愿意放权。对社会组织的投入力度跟不上社会组织发展速度，在资金投入、人员培训、管理机构设置等方面建设滞后。针对这一问题，我们调查了某社会组织负责人。

黄女士(37岁，某社会组织负责人)：还有我们在这里的社区啊镇政府啊，要多跟我们交流，因为虽然有时候，我也跟去社区交流，但是感觉沟通不怎么来，是沟通，但是像我们比如说有什么需要他帮助，他就没有帮助到，他只是让你知道这里有这么一个机构。……就说政府能够给我们帮助更多的话，才能体现得出政府的职能啊。

其次，目前针对社会组织管理的法律、法规建设迟缓，缺乏顶层设计。《慈善法》的出台弥补了慈善社会组织法律上的空白，但这并不能满足社会组织的高速发展。缺乏专门性的法律，部分规章制度相对过于笼统和滞后，缺乏可操作性，无法及时解决新问题。实际上，许多社会组织产生于民间、基层，在管理方面等都需要政府投入一定的精力加强引导和培育。

2.3协同机制不健全

政府与社会组织应该是平等协作的合作伙伴，社会组织在协同治理中的地位越来越突出。然而长期以来，我国缺乏完善合理的社会治理机制。与政府相比，社会组织的权力较小，当二者在治理领域发生争执时,社会组织只能处于弱势地位。政府对社会组织的管理多采用控制、干预和束缚的方式，使得社会组织缺少政府提供的健康发展所需的外部社会空间，自然不利于双方进行公平、透明、持续的协作,权利与权力也变得不甚明晰。社会治理过程中,政府应承担起综合管理、协调指挥的职责,社会组织受政府管理并协助工作,而不是单纯听命于政府。事实情况是社会组织对政府的依附,使二者在多数情况下是隶属关系，社会组织并不能独立于政府之外开展活动。如果政府一直不给予社会组织足够的重视,不为其提供广阔的平台,那么二者之间很难建立起合作机制，社会组织自然很难独立参与到社会治理中去。

3　有效参与的路径选择

3.1规范内部治理结构，加强组织自身能力建设

社会组织协同政府有效治理的关键在于组织自身建设，因而要从规范内部治理结构入手，加强财务、人事、信息管理等制度建设，形成“自我管理、自我服务、自我监督”的体系，促进组织科学发展。首先，社会组织要保证拥有足够的资金支撑组织的正常发展。社会组织应拓宽服务范围，依法增加各项收入。不断拓宽资金来源渠道，扩大募捐来源，承接公共服务，获取政府的财政投入。其次，社会组织要不断完善人才队伍机制，提升在职人员的工作能力与素质。组织要建成有效的人才选拔、开发培养机制。定期对组织人员进行技能、素质培训，提高在职人员自我学习的动力，不断提升组织的专业化水平。另外，也要加大培养志愿服务队伍。社会组织应开拓志愿者参与社区服务的新渠道，吸纳更多的社会成员参与活动，更好地赢取社会公众的认可度。再次，社会组织要加强公信力建设，提高承接政府职能的能力。组织要明确自身定位及使命，确定组织的活动范围，宣传社会公益的目标和宗旨，树立形象，提升组织的专业化。只有定位准确、专业水平高的组织才能不断提高对公众的感召力，转变公众对社会组织的认识，赢取社会公众的公信力。

3.2加快政府职能转变，建立新型公共服务体制

3.2.1合理定位，完善配套措施

为了能够逐步打破僵硬的管理体制，政府应当明确监管职责，同时完善配套措施为社会组织协同治理作保障。首先，政府对社会组织的准入门槛应当有合理定位。政府应当逐步降低组织的准入要求，应当将静态呆板的“入口管理”转变为动态灵活的“过程监管”。其次，政府对社会组织的监管主体应当明确。“双重管理”有其现实优势，但是也成为了社会组织有效参与社会治理的强力阻碍。打破原有“双重管理”制度是比较困难的，然而政府可以采取灵活手段，对不符合登记条件的社会组织遵循“非禁即入，不适则调”的原则，先登记存档，再宽松对待，边扶持边规范，鼓励其发展；对符合准入条件的组织则更应规范发展，逐步鼓励其带动其他社会组织的成长，发挥自身作用。

3.2.2下放权力,实现政府与社会组织良性互动

社会组织协同参与社会治理是社会进步的需要，同时这更需政府进一步规范管理，保证有序的社会参与，同时对社会组织加以引导和支持，为其提供发展空间，创设有利环境。首先，政府应转变职能，重塑组织体系。政府职能转变应当彻底，真正认识到社会组织的重要性，真正树立对“三位一体”的社会治理局面的正确观念，主动从一些治理领域中退出，通过授权、委托等方式让渡给社会组织，赋予社会组织更多的公权力。对放权的领域，加强扶持培育力度，社会组织则在这些领域的良好治理又给政府的治理以大力的支持。政府权力下放应当到位，实现从依托社区居委会跳“单人舞”转向政府搭台、社会组织“共舞”的过程。同时我国必须完善相关的法律法规，为社会组织的发展营造良好的法律氛围，加快顶层设计的支持，放宽政策，降低门槛，保障社会主体的参与权，引导更多的社会力量参与社会管理，建立政府与社会组织的良好互动关系，为社会组织协同参与社会治理创设有利条件。

3.3重建理念，搭建协商平台

多中心治理体系的建立必须充分改变政府大包大揽的“单一主体”模式，转化为“多元主体”共同参与模式，即政府、市场、社会组织与公民等主体互相配合、优势互补，因此重建理念，搭建协商平台是实现多元主体共同参与的有效方式。所谓重建理念，是指政府要重新建构“有限政府”的理念，将一些政府管不了、管不好、不能管的事务交由市场和社会进行治理。现代化的政府应当是以服务为己任，而非“掌舵”，更不是“划桨”。因此，政府应当积极搭建沟通协商平台，与市场、社会组织和公民等治理主体开展有效对话。沟通不顺畅制约着社会组织的有效参与。政府与社会组织的关系应当是平等合作关系，同时政府对社会组织负有指导责任。所以，二者应当建立起“指导+合作互助”的关系。为了能够建立并维护这种关系，有效沟通是必不可少的手段。政府应当树立全局意识，主动与社会组织沟通，搭建长效的沟通协商平台，从而促进二者形成良性互动关系，达到合作共赢的局面。

社会组织也要转变自己的观念，明确自身的使命与价值追求，端正工作人员的工作态度，提高其工作积极性，使其真正地以为公众服务为理念，独立地以主人翁身份参与到社会治理中。社会组织要不断提高公共资源的整合与供给能力，做到有资源、有能力、有条件地去协同政府参与社会治理。同时，不断创新协同治理的方式，多形式地参与到社会治理中，真正提高协同政府参与社会治理的水平。

总的来说，虽然我国社会组织作为真正的主体之一参与到社会治理中仍面临着来自政府、社会、组织自身等多方面的制约，但是，我们知道，社会组织的协同治理不是一蹴而就的，我们需要明确社会组织的地位与作用，从我国国情出发，探索出一条符合实际的中国特色社会组织发展道路，推进国家治理能力和治理体系现代化建设。

注释：

①埃莉诺·奥斯特罗姆.公共服务的制度建构[M].上海：上海三联书店，2000.

②王名.社会组织概论[M].北京：中国社会出版社，2010：6—10.

[1]王名.社会组织概论[M].北京：中国社会出版社，2010：6—10.

[2]俞可平.全球化：全球治理[M].北京：社会科学文献出版社，2003：9.

[3][美]詹姆斯.N.罗西瑙(James N.Rosenau).没有政府的治理[M].张胜军,刘小林,等,译.南昌：江西人民出版社，2001：4—5.

[4]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社，2000：56—58.

[5]邓正来.国家与社会中国市民社会研究[M].北京:北京大学出版社，2010：121.

[6]奥斯本，盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社，1996.

[7]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共服务的制度建构[M].上海：上海三联书店，2000.

[8]王浦劬,[美]萨拉蒙，等.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010.

[9][美]珍妮特·登哈特,罗伯特·登哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵[M].丁煌，译.北京：中国人民人学出版社,2010.

[10]关信平.社会组织在社会管理中的建设路径[EB/OL].人民论坛，2011-05-23.

[11]陈楚亮.公益性社会组织与政府规制研究[J].阜阳师范学院学报：社会科学版，2011，(5).

责任编辑：李增华

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.05.020

2016-08-03

蔡晓霞(1991—)，女，广西钦州人，硕士研究生。研究方向：公共管理与社会组织。

D630；D632.9

A

1674-6341(2016)05-0049-03