推进政府治理能力的现代化

袁　镭，　李燕凌

(湖南农业大学 公共管理与法学院， 湖南 长沙 410000)



推进政府治理能力的现代化

袁镭，李燕凌

(湖南农业大学 公共管理与法学院， 湖南 长沙 410000)

摘要：大数据时代的到来，使得社会治理更加完善，具体表现在社会治理更加开放，治理主体、治理方式更加多元化，决策方式更加科学化等方面。各部门也开始纷纷将大数据运用到实际的管理过程中去，将大数据运用到社区管理、行政审批、数据平台共享以及社会管理的各个方面。为了能够更加有效地运用大数据进行社会管理，可以采取培养大数据管理人才、做好数据保密工作、转变政府理念、转变治理方式等措施。

关键词：大数据；政府治理；机遇

十八届三中全会指出，中共十八届三中全会审议并通过了《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题决定》，其中明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这意味着随着社会的发展，国家治理已经不满足于传统的治理手段，更多的是要依赖于更加智能化、技术化的手段。近年来，全球网络信息技术正在以一种令人无法想象的速度向前发展，人类现在所拥有的各类信息和数据存量也实现了一种爆炸式增长。

国内外的一些专家学者也对大数据如何促进政府治理创新进行了深入的研究，胡洪彬(2014)认为大数据的发展同时带动了我国电子政务系统的发展，但是国家治理在大数据的挖掘、传递、应用、分析等方面仍然存在着不足[1]。王岑(2014)探讨了大数据从行政手段、行政能力等方面给政府管理带来了创新和发展进步，但同时也面临着数据资源不丰富、数据处理技术不完善等问题[2]。陈之常(2015)通过以大数据在北京市东城区的应用为例论述了大数据在提升服务管理能力的实际成效，最后提出落实大数据框架需配套的政策建议[3]。另有一些学者从成本控制和绩效的角度来研究大数据给政府治理带来的机遇。宁国良(2015)认为大数据可以降低政府治理的决策成本、运营成本、信息成本、代理成本、沉没成本[4]。上述学者的研究重点皆在大数据给国家治理带来的机遇和挑战上。认为大数据是一把双刃剑，有机遇的同时蕴藏着挑战，并且都提出了措施来规避大数据所带来的问题。研究中理论性的多，结合案例进行研究的少。本文认为将实际案例运用在大数据的研究中，会更加具有实际的参考意义。国外学者主要从政府运用大数据的动力及信息共享方面进行研究，Bijan Azad与Samer Faraj(2008)研究电子政务框架发展过程后，指出内在需求是电子政务长期维持的动力[5]。Fillia Makedon等(2003)主要研究了电子政务环境下的政府部门间信息共享，提出建设安全内容交换谈判系统(SCENS:Secure Content Exchange Negotiation System)，旨在保证政府部门信息用户通过谈判达成共享协议[6]。从国外的研究重点可以看出，国外对于大数据的研究已经到了非常细致的部分，不再是从宏观上来研究大数据，开始从微观层面进行研究。

一、大数据时代的到来给社会治理带来的机遇及挑战

(一)大数据时代的到来给社会治理带来的机遇

1.信息公开体系更完善

由于我国的信息公开体系不完善再加上信息传播渠道的狭窄，我国的政府并不能称之为阳光政府，大部分的政府数据和信息，作为公众是无法得知的，这样政府与公众无法真正地融合在一起。由于公众不知道政府是否履行了其应尽的职责因而对政府产生了不信任之感。而大数据时代的到来，各种信息化的技术使得政府与公众的行为呈现在对方的面前，这样就拉近了政府与公众的距离，有利于构建透明式政府，公民的知情权和参与权得到保证。以前由于沟通渠道的问题，造成的政府与公众之间的信息不对称，两者之间会产生各类问题。大数据技术扩宽了沟通渠道，使问题得到了缓解。互联网和数据的结合创造了很多的不可能，社会治理更加透明和公开，治理主体与公众之间建立了一种良性互动的机制。

政府为顺应时代的潮流，建立了“政府数据网”。公众只要进入网站点击相应的选项，就能够查询到衣食住行、科教文卫等与生活息息相关的各项事务，就连全市各个餐厅的卫生状况，各大银行ATM机、加油站分布的地点都一清二楚，路面的交通情况就更不用说了，也都一览无余。政府数据服务网开放内容已基本覆盖各部门主要业务领域，涵盖了经济建设、卫生环境、文化教育、道路交通、社会发展、国家安全、民生服务、机构组织、城市治理等多个重点领域，累计开放400多项数据资源。当然，对于所掌握的大数据，除了自己运用以外，还应该打破原来的信息之间不流通的困境，让数据资源交融开放，从而主动把握和应对大数据时代所带来的机遇和挑战。

2.治理主体更多元

大数据具体来说是一项技术，它包含着数据的收集和数据的分析等过程。大数据技术相比于以前来说可以更加方便快捷及时地收集到数据，这样处理社会中产生的问题不会因为延迟而耽误了治理的最佳时机。不仅如此，大数据时代的到来，政府收集数据的渠道不限于官方的渠道，通过微博、微信、论坛等网络平台，可以知道公众最迫切的需求，以合法的方式获得数据之后解决人民群众最关心的事。另一方面大数据时代政府将收集到的数据进行公开，吸引了对政府治理感兴趣的公民从不同的角度出发去发现社会治理中产生的问题，这样相比于政府部门从单一的角度出发而言，从多主体角度出发，可以发现各种不同的问题，政策的制定更加完善。公民的主体地位越来越明显，主人翁意识不断增强，对于参与国家发展的积极性不断提高。

3.治理形式更智能

大数据时代的到来改变了传统的社会治理方式。传统的社会治理方式更加倾向于人工治理，大部分的问题都依靠人力来解决，这样的话解决问题效率非常的低下。就像以前办一件事情要去不同的窗口办理，并且要经过纷繁复杂的程序，浪费了大量的人力物力财力不说，事情还不一定能够如期办理好。大数据时代的到来逐渐在改变这种状态，现在的治理方式更加智能化，用户只要点击相关的网站就可以轻轻松松地办理好，效率非常的高，错误率低。

4.决策的方式更科学

传统的社会治理更加注重的是一种人工的决策方式，决策完全依靠领导者个人的专业素养，带有主观的个人色彩，往往会导致决策的偏差。大数据的决策方式更加注重的是智能化的决策，“用数据说话”取代了传统的“用个人意识说话”因而决策更加的准确有说服力。因为数据是不会骗人的，数据可以客观地陈述一个事实。大数据时代，决策的速度相对于人来说更加的快捷有效，在大数据处理和运算面前作为人类最高智慧的大脑智能在某些方面显得暗淡无光。它给我们带来的是更加理性，更可靠的决策。运用大数据的技术决策者可以将一些与决策相关的资源进行高度分享，这种分享模式不受空间的限制，重要的信息可以得到实时的传播，一些分散的数据通过相关的技术可以得到整合。一些重大的决策，涉及到各个方面。大数据技术的运用可以集中各方的智慧，以利于达成各方共识。决策制定之后，其进行贯彻和执行以及后续的反馈都需要运用大数据技术。美国就将数据与上帝等同起来，可见数据在一个国家中的重要地位。

(二)大数据给政府治理带来的挑战

1.个人隐私遭到泄露

大部分数据或多或少都涉及了用户的隐私。由于现在网络技术的发达以及数据保护措施的不完善，信息的泄露风险一直是存在的，而数据的集中存储更是加强了这种风险。现代社会每天都有大量数据被上传到各种网络平台上，其中不仅包括政府的政务平台，也包括用户私人平台，如果隐私保护不当很容易让一些别有用心者有机可乘，进而威胁到个人甚至是整个国家的利益。近年来信息被泄露的事情时有发生：世纪佳缘等网站上的存储着用户信息的数据库出现问题，大量用户的信息面临被泄露的危险、国内知名的几家连锁酒店的上千万条用户开房信息被网上曝光、圆通快递的上百万条快递单上的个人信息泄露，并且公开在网上出售。这些信息泄露事件，威胁到客户财产安全的同时也威胁着客户的人身安全，大数据就像一把双刃剑，给人们带来方便的同时也给人带来风险，所以就要求我们采取措施规避风险。

2.传统的治理理念依旧占据主导地位

大数据的出现造成了事物的迅猛发展，互联网、云技术给人们带来了丰富多彩方便快捷的生活，越来越多的企业开始在业务价值链关键环节进行科学的数据分析，帮助传统企业提升洞察力，建立差异化的竞争优势。然而，政府由于其体制特殊性以及传统决策模式的影响，作出变革的速度相对来说较为缓慢。一些治理者依旧保持着传统的治理理念，缺乏将大数据转化为有用的信息进而解决问题的思维方式。其实我国实施政府管理信息化和电子政务系统已经很多年，各政府部门也收集了海量有关国计民生的数据，但“经验主义”依旧在国家治理决策中占据主导地位，甚至还有领导竟然不知道本部门有哪些数据，哪些数据可以为本部门所用。

3.大数据人才相对匮乏

作为一种新出现的事物，大数据技术的运用不像传统的专业有一套系统完善的人才培养方案，与大数据有关的职位要的是综合型的人才，其能够掌握数学、统计学、数据分析、机器学习和自然语言处理等多个学科知识，因而培养一个大数据人才需要一个相当长的过程，而在这个注重快速获得效益的时代，大多数人不愿意花时间学习这种需要长时间才有可能获得效益的专业。分析机构Gartner根据调查作出预测：到2015年，将新增440万个和大数据相关的工作岗位。大数据将会出现约100万的人才缺口。

二、应用大数据促进政府社会管理能力的现代化

(一)社会智能管理系统的建立

传统的城市治理，各部门负责自己所应该负责的事情，部门之间信息共享能力差，导致很多信息不能流通，不仅给政府管理上带来麻烦，也给居民的生活带来很大的不方便。大数据时代的到来，给城市的治理注入了新的技术，越来越多的城市将大数据技术应用在城市治理中，以期构建一个综合有效的治理模式。这种治理模式能够将信息在各部门以及其他的社会组织之间进行共享，并且通过大数据技术可以了解每个居民的具体需求，提供定向式的服务，最大限度的为居民提供良好的社会服务。社会智能管理系统的建立，就是大数据系统在城市治理中的一个很好的运用，该系统共包括14个板块：人口信息管理、残疾人管理、五星家庭评价、党员信息管理、老年人管理、劳动保障管理、综合信息管理、计划生育管理、低保家庭管理、企业信息管理、公共事业单位管理、地图等。这个系统里面包含居民的家庭情况、生育情况、身份信息、工作情况等。而这些信息采集完备之后可以在各个相关的职能部门之间进行信息的共享。这样资源得到节约的同时，也能够提高政府部门的办事效率，做到让群众满意。

通过社会智能管理系统，得出相关的比率，如残疾人比率、年龄比率、新出生人口比率、党员比率、低保家庭数量分析、失业人口数量分析。这些信息都通过图表的形式得以体现，简单明了。通过这些基本的数据，可以更有针对性地提出更多的便民措施和政策。对于居民的相关服务，不再局限于政府部门，一些社会组织也可以根据这些信息开展定向服务。

(二)新型技术的运用

社区是城市中最基层的一个治理单位，其治理内容与居民的生活是息息相关的，所以大数据技术理应运用到社区治理中，让广大人民群众亲身感受到大数据带来的便捷，这才是大数据技术存在的价值之一。目前国内所有的社区都或多或少的运用大数据技术在进行社区管理。

广州的白沙关社区在运用大数据技术方面在全国来说可以称得上是一个典型的模范例子，目前。该社区273栋楼房、23条大小道路、5片区29个网格、35 000余人等一系列的相关信息已全部采集完毕，这些微观的数据在大数据技术的操作下，将输出与社区居民密切相关的一系列的信息。这种大数据平台建成后，可通过这样的流程办理事情：受理事务、在限定的时间内办理、结果的反馈。这样一个流程不仅缩短了时间而且在网上可以及时地查询到，提高了办事效率。在民生服务方面，大数据平台在收集民生方面的数据是全方位多渠道的，而在信息的输出方面则是通过一个进出口，将数据进行分类，将过去的各类渠道进行统一，积极有效地为人民群众办事，居民将可通过APP、服务网、微信等技术及时有效了解社区的信息发布、政策更新以及在网上预约办事。

(三)审批流程的缩短

一直以来我国的行政审批流程都是有问题的，程序繁多，所需时间长，并且许多流程都是重复进行的，浪费了大量的国家资源。此种情况阻碍了国家现代化的发展，也让老百姓对于政府的执政能力产生了质疑。大数据时代的到来，政府将大数据技术运用到改造行政审批流程上，取得了很大的进展，各部门之间进行数据共享，开始联合办事，人们会惊喜地发现现在去办一件事比起以前省时又不费力。

银川市审批服务局建立了一个综合的窗口，这个窗口负责三证的一个综合受理。注册一个企业，现在只需在这个窗口申请办理，工商、质监、国税、地税部门四个部门立即就会实行并联的一个办理，在办理的过程中实现信息共享，对于办理的结果相互之间进行确认，确认之后由审批局统一核发一张营业执照。这种流程代替了原来需要由这些部门分别办理的三张“身份证”的流程，简单、方便、效率极高。“三证合一”顺利实现的一个条件是：变原来的各部门之间独立的审批为联合审批；变原来在各个部门之间跑腿办事为在网上点击办事，用大数据技术提高行政审批和公共服务效率。

(四)治理数据的共享

各部门的数据在以前是相互之间互不公开的，导致许多数据都是重复收集，重复分析，浪费大量的人财物资源，对于来办事的人来说也是极大的不方便。大数据时代的到来，改变了这种状况，不仅部门与部门之间开始共享彼此掌握的数据和信息，同时也面向公众公开数据和信息。

现在的政府可以收集“自然人从生到死，法人从注册到注销，房屋楼宇从规划、建设到拆除”等进行管理所需要的全部数据，为实现信息循环、智能推送提供数据规范和数据支持。由于部门之间在业务方面会有相重合的地方，所以在数据的需求方面不可避免的会有重复，为了防止数据的重复收集，简化工作程序，缩小政府规模，需对部门业务进行调研，理清部门之间的业务关系和信息关联，通过大数据技术进行部门之间的信息传送，再造工作流程，简化后的工作流程将提升了政府的服务效能，方便了群众办事。并且随着有关的政务信息逐步地对社会各界进行开放，社会治理的主体更加多元化，社会组织、企业和公众将可以合理使用一些基础的没有隐私的数据，这样可为社会提供个性化服务和增值服务。

三、大数据应用配套政策措施建议

(一)培养大数据管理人员，使大数据管理更加具有专业性

收集来的数据只有转变成信息才具有价值。从数据到信息这个过程，需要专业的数据人员对数据进行挖掘和分析。这样的专业数据人员不仅要对数学、统计学、计算机技术等自然学科的知识有比较深入的了解，对行政管理、社会服务、国家治理等社会学科方面的知识都有较强的敏感度。他们专业能力的强弱直接决定了国家在运用大数据进行社会治理方面的强弱，进而影响着国家治理的效率和效果。所以国家要应用大数据进行治理当务之急就必须要培养一批专业知识过硬且政治觉悟过关的数据工程师[7]。为了让大数据技术能够更好地服务于城市治理，越来越多的城市倾向于引进一批掌握大数据技术的人才。

例如沈阳市为提升城市的治理水平，以便走在现代化治理的前列，经沈阳市政府同意，依据《事业单位人事管理条例》、《辽宁省事业单位公开招聘人员办法》的相关要求，沈阳市市人力资源和社会保障局拟为全市大数据管理工作公开招聘大数据管理人员85名。这种运用专业人才来运用大数据技术，其技术所发挥的功效会比非专业人士运用此类技术所发挥的功效要大得多。

(二)以合法的途径获取数据，并做好数据保密工作

对于在大数据时代怎样才能更好地保护个人的隐私，现在的方法是在使用数据时对用户进行告知，但是这是对于少量数据而言的。当面临大量数据的时候这种方法貌似是行不通的。因而一些专家提出，使用者在利用个人数据时使个人的利益受到损害的，就应该承担相应的法律责任。当使用者需要为自己对数据保护敷衍的态度和漏洞百出的保护措施而面临罚款和刑事处罚等问题的时候，这会激起使用者合法使用数据的责任感。这样带来的好处是显而易见的，大多数情况下，使用者可以对数据进行再次使用而无需再次征求个人同意，这样既节约时间又节约费用。对于个人来说这种做法可以避免自身陷入无妄之灾。

(三)转变政府的观念，要形成大数据思维

转变观念，形成大数据思维。经过多年的实践，部门数据共享技术已经不再是什么大问题，关键是要转变观念。大数据技术最终需要人来进行操作，其也是服务于人，所以大数据能否运用到实践中来最重要的是人们是否有运用大数据的意识。大数据时代到来，一方面，政府要把握住这一时代潮流将大数据运用到经济、社会运行的方方面面。还要加强培养干部最新执政能力即掌握大数据的能力，将其作为领导干部应该具备的重要本领[8]。在政务人员特别是拥有决策权力的领导干部中形成应用“大数据”的意识和习惯。另一方面，在运用大数据的过程中最重要的是参与主体的多元化，因为在数据的挖掘和分析的过程中，需要掌握各种专业知识的人员相互配合、相互交流。所以就需要对多方参与主体做好信息思维的教育工作，让各主体能够携带大数据的思维参与到国家治理的过程中来。

(四)转变治理方式，形成与大数据配套的治理方式

传统的社会管理方式大多数依靠的是管理者个人的经验而非数据。大数据时代的到来，大量的与治理社会有关的数据源源不断地输入到管理部门内部。面对海量的数据，管理部门应该转变传统的管理方式，对这些海量的数据好好地加以利用。

变传统的经验管理为数据管理。因为经验管理的管理成效是与管理者的经验和知识背景有关的，所以其治理并不是科学有效的。而数据管理依托的是理性化的数据，是一种科学化的管理方式，其能够全面地、系统地解决问题。

变传统的金字塔式的治理方式为扁平的治理方式。传统的治理方式依靠的是逐级命令的方式，并不能因地制宜地完成任务。而大数据时代的扁平的治理方式，是由政府各部门与社会联合治理，需要在地方和中央都建立大数据的管理机构，统筹管理与治理有关的相关数据，政府部门与社会共同收集、分析、利用相关的数据。政府部门之间加强联系，达到数据共享的目的。

参考文献：

[1]胡洪彬.大数据时代国家治理能力建设的双重境遇与破解之道[J].社会主义研究，2014(4)：89-95.

[2]王岑.大数据时代下的政府管理创新[J].中共福建省委党校学报，2014(10)：40-48.

[3]陈之常.应用大数据推进政府治理能力现代化建设-以北京市东城区为例[J].中国行政管理，2015(2)：38-42.

[4]宁国良.交易成本的视角:大数据时代政府治理成本的控制[J].湘潭大学学报，2015(5)：18-21.

[5]Landsbergen D,Wolken G.Realizing the Promise:Government Information Systems and theFourth Generation of Information Technology,Public Administration Review,Vol.2,2001.

[6]FilliaMakedon,CalliopeSodborough,BethBaiter,Grammati Pantziou,Marialena Conalis-Kontos,A Safe Information Sharing Framework fr E-Government Communication,2003.

[7]陈力钧.大数据时代政府治理能力现代化建设[J].华北水利水电大学学报，2015(2)：43-45.

[8]黄新华.整合与创新：大数据时代政府治理变革[J].中共福建省委党校学报，2015(6)：4-10.

On Promoting and Modernizing the Governmental Administration

YUAN Lei,LI Yan-ling

(HunanAgriculturalUniversity,Changsha,Hunan410000)

Abstract：With the advent of the era of big data,it is necessary to perfect social governance,practice diverse governance and make decision-making more scientific.Departments also star to apply big data to the actual management process and put big data into the community management,administrative examination and approval,constructing data sharing platform.In order to more effectively use big data for social management,we should cultivate large data management personnel to ensure the data security.Measures should also be taken to transform governmental idea,form the big data thinking and transform the mode of governance.

Key words：big data;government administration;opportunity

中图分类号：D035

文献标识码：A

文章编号：1671-9743(2016)04-0046-04

作者简介：袁镭，1991年生，女，湖南岳阳人，硕士研究生，研究方向：行政管理；

基金项目：湖南省社会科学研究项目“职能转变过程中政府适度规模研究”(CX2015B282)。

收稿日期：2016-03-20

李燕凌，1965年生，男，湖南邵阳人，教授，博士生导师，研究方向：公共经济学。