开放性与中国政党制度的创新发展

崔珏（广州市社会主义学院，广东广州510030）

开放性与中国政党制度的创新发展

崔珏
（广州市社会主义学院，广东广州510030）

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是独具中国特色的政党制度，是符合中国政治特质的制度安排。中国政党制度在创新发展中体现的政治开放性，表现为制度体系的包容性、对政策过程的参与度扩大以及制度功能的扩展，而这也正是中国政党制度的适应性和生命力所在。

开放性；中国政党制度；创新

改革开放以来中国政治是在“不变”中“变化”着。不变的是基本政治制度，变化的是政治过程。政治制度扩大包容性以适应社会变化，公众参与政策过程的程度前所未有。中国政治改革的稳步推进，归功于它注重了民主政治发展的自主性、平衡性和开放性。政治的民主和开放，既包含竞争、选举，也包括自由、包容、参与、透明以及政府对公民承担责任等。“这种开放性，在西方是通过外部多元主义即多党政治实现的，每一个社会群体都试图找到能够代表其利益的政党。在中国，是依靠内部多元主义实现的。执政党通过开放机制，代表最广大人民的根本利益，拥有最广泛的社会基础”［1］。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是独具中国特色的政党制度，是符合中国政治特质的制度安排。中国政党制度在实践中探索、创新、发展，避免了封闭性、排他性，体现了开放性。这种开放性从制度体系来看，表现为包容性以及对变化社会的适应性；从政治过程看，表现为参与渠道、参与程度的不断扩大；从制度功能看，表现为基本功能的扩展和递增。

一、多党合作体系具有包容性

改革开放以来，中国共产党作为执政党在经济社会利益多元化的条件下，一方面用不断发展的中国特色社会主义理论作为主流意识形态整合社会，强调构建社会主义和谐社会，充当社会利益整合者，同时增强了组织对新的社会阶层的吸纳能力，并向各社会群体开放政治过程，形成一党领导的开放型政党体系。

作为参政党的各民主党派，在参政议政的过程中也逐步扩大其主体界别，以适应履行职能的需要。对于民主党派发展新的社会阶层代表性人士，2004年颁布的《关于进一步做好民主党派组织发展工作座谈会纪要》提出的基本要求是：从参政党建设的目标、原则出发，按照章程规定的标准，遵循组织发展基本方针，从严掌握，择优、少量发展其中政治素质好、层次高的代表性人士。对私营企业主，民建可适当发展其中符合条件的代表性人士，其他民主党派可个别发展与本党派重点分工范围相关的代表性人士。对于其他新的社会阶层人士，各民主党派可少量发展其中符合条件的、与本党派重点分工范围相关的代表性人士［2］。新世纪以来，民主党派组织发展范围随着社会结构的变化以及参政议政领域的扩大，在原来的基础上进行了一些调整。有的党派如致公党密切联系出国和归国留学人员，民革和农工党开始在参政议政重点领域发展新成员。民革在坚持原有重点分工的基础上，新增加社会和法制作为民革界别特色，重点发展社会和法制专业的代表性人士。农工党主体界别范围在原来“医药卫生界”基础上增加了“人口资源和生态环境领域”。

当今中国政党制度的特征被表述为“共产党领导，多党派合作；共产党执政，多党派参政”。在合作、参政的“多党派”中，不仅有稳定的八个民主党派，还包含无党派人士。无党派人士与我国政党相伴产生，是中国政治发展中特别的现象。在历史发展中形成的这一界别，先后被称为无党者、社会贤达、无党派民主人士、无党派人士等，是中国社会重要的政治力量。当今中国处于社会转型时期，新阶层、新群体不断涌现，政治参与需求急剧扩大。美国政治学家亨廷顿在分析发展中国政党制度的适应性时，认为“政治稳定的先决条件在于有一个能够同化现代化过程所产生出来的新兴社会势力的政党制度［3］”。在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，无党派人士也是重要主体，为包容、吸纳新的社会力量提供了空间，增强了政党制度对社会发展变化的适应性。这就意味着，一些没有参加中国共产党和民主党派的代表人士，不通过组织新的政党，也有参与国家政治生活的制度平台和途径，增强了制度的包容性。

目前，我国无党派人士队伍迅速扩大，越来越多经济和社会领域的精英人士保持无党派身份，这就要求政党制度进一步明确无党派人士政治参与的方式和途径。中央统战工作会议在强调提高多党合作制度效能时，明确要发挥好民主党派、无党派人士的作用，《中国共产党统一战线工作条例（试行）》第一次明确无党派人士参照民主党派履行职责，即参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商。在实践中，中国共产党组织的民主协商会、调研活动都有无党派人士参加，无党派代表人士参加政党协商已经成为政治惯例。在人民政协中也设有无党派人士界别。在实职安排、政治安排中，也有相当比例的无党派人士。一些地方的无党派人士为了适应参政议政的需要，成立了“无党派人士建言献策小组”等机构，有利于整合分散的资源，提升无党派人士政治参与的有效性。

当今中国政党制度中，无党派人士的政治参与应该是参与有平台，组织不固化。保留稳定的“没有党派组织但有党派性”的无党派人士，既符合当今社会结构的特点，符合无党派人士的特点，又体现政党制度的开放性，有助于我国政党制度更具包容性和生命力。

二、多党合作对政策过程的嵌入和影响加深

在我国现行的政治体制中，中国共产党既是执政党，也是领导核心，“由于党处在国家权力系统的最高层级，这种最高的决策权、领导权、指挥权、否决权的运用，必然形成对行政、立法、司法等机关的支配”［4］。因此，它在国家决策体制中处于核心地位，在公共政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张通过法定程序，变成国家意志。党制定出具有综合指导性和根本性的方针、政策，掌握国家和社会生活的发展方向。可见，中国共产党是我国决策过程中最重要的决策主体。

多党合作中民主党派、无党派人士的政治参与经历了从动员性参与为主向决策参与发展。研究者们很早就发现，政治参与不仅是扩大公民民主权利的需要，也是进行社会政治动员，增进政治认同的需要。多党合作制度本身是在中国共产党统一战线理论和实践基础上发展而来，新中国成立后相当长一段时间里，民主党派、无党派人士的政治参与很大程度上是进行政治动员的需要。1978年12月，中共召开十一届三中全会，作出全党工作重点转移到社会主义现代化建设上的战略决策。在民主党派恢复组织的过程中，相继召开全国代表大会，提出工作重点转移到为现代化建设服务上来。在之后10余年时间里，民主党派的社会功能突出表现在科技咨询、社会服务等方面。1989年12月，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》颁布，参政党地位确立，多党合作制度上升为国家基本政治制度，民主党派的政治参与在原有的意义上，发扬民主、参与决策的功能凸现出来。1990年后，各民主党派参政议政热情高涨，针对国家经济和社会发展中的重大问题，深入调研，出谋献策，为政策的制定提供参考，参与重大决策的协商活动，发挥了越来越重要的咨询建议及参与决策的作用。今天的民主党派和无党派代表人士，直接在各级国家权力机关和政府部门参与管理，不仅可以充分反映民主党派及其所联系群众的利益和要求，并且能将其体现在国家的法律、政策之中；不仅能在与执政党的“高层协商”中提出意见和建议，促进决策的科学化和民主化，并且能吸引广大民主党派成员参政议政，发挥他们在民主监督、咨询服务、建言献策等方面的重要作用，以达到扩大各界人士有序地政治参与，拓宽社会利益表达渠道，促进社会和谐发展的目的。

虽然多党合作制度中的政治参与始终都包含动员性参与、咨询性参与和决策性参与，但这种参与在不同时期的变化仍然是十分明显的。以全国政协的“双周座谈会”为例，可以看出这种变化和发展。20世纪五六十年代的双周座谈会，参与者是中共领导人和民主党派、无党派代表人士，主要是沟通思想，就政策时事等问题交换意见，目标是增进共识。而2013年恢复至今的“双周协商座谈会”，主题都紧扣“党和国家的重大关键性课题、研究涉及人民群众根本利益”，参加者包括相关问题的政协委员、专家学者和政府有关部门，既有专业的充分讨论，又实现了党内党外、政协和政府部门的直接沟通，会议纪要直接报送中央决策层，加大了协商成果对决策的影响。

值得注意的是，2005年、2006年中共中央相继颁布的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》《关于加强人民政协工作的意见》，都提出“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则”。将协商纳入决策程序，意味着先协商后决策作为一条原则是贯穿于党委、人大、政府的决策和执行过程，协商是必经程序，但目前法律上、制度上并没有硬性规定，执行上也就不具有确定性。“这种政治协商仍属于权力主体与权利主体的‘沟通’、听取或交换意见而已。这种政治协商权只是一种程序性的权利，而非权力”［5］。对此，2015年中共中央颁布的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》对我国协商民主的本质属性和基本内涵进行界定时，明确指出“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式”。同年中办印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强政党协商的实施意见》也体现了同样的精神。虽然目前协商仍然是程序性权利而非权力，但作为我国长期以来努力探索、不断完善的民主形式，它通过各种丰富的参与渠道，广泛吸纳来自执政党以外的各种意见、建议和诉求，体现了民主作风，以协商、沟通塑造了决策过程的开放性。

从提高政党制度有效性的角度看，政策过程中党委、人大、政府、政协之间的衔接机制需要建立和完善，参政议政、政治协商中民主党派、无党派人士的主体地位、主动作用需要受到进一步重视和保障。

三、多党合作基本功能不断扩展

政治制度都有特定的功能。有学者指出政党制度的功能包含两个维度：“一是政党制度是国家政治上层建筑的重要组成部分，由一定经济基础所决定，又反过来为一定经济基础和社会制度服务。这是政党制度的根本功能。二是政党制度作为独立的政治结构，发挥着与结构相关的功能，即结构性功能。这是政党制度的基本功能”［6］。对于中国政党制度的基本功能，2007年中国国务院新闻办公室发表的《中国的政党制度》白皮书第一次作出概括，即政治参与、利益表达、社会整合、民主监督、维护稳定。

政治制度的包容性、开放性，还体现在制度基本功能不断适应社会变化进行拓展并在发展中累积递增。政党是国家和社会之间的政治组织，在肯定上述五个功能的同时还应该看到，在国家建设、社会建设中发挥作用是发展中国家政党、政党制度不同于西方国家政党、政党制度的显著特点。我国正处在全面建设小康社会进程中，各项政治制度的不断完善是全面建设小康社会的内在要求，政治制度服务于全面建设小康社会目标也是现实需要。多党合作制度服务社会发展的功能应该得到重视和拓展。

就执政党而言，中国共产党领导了中国革命的进程，并在中国建设现代化国家的过程中发挥了关键作用，“从而创造了有中国特色的发展逻辑：党领导人民进行现代化国家建设”［7］。中国共产党在国家建设中发挥主导作用，但政党主导本身不是目的，目的是推进现代国家体系形成，全面实现经济、社会、政治的制度化发展。

多党合作的社会建设、社会服务功能在改革开放后开始启动。1978年12月，中共十一届三中全会作出全党工作重点转移到社会主义现代化建设上的战略决策。民主党派恢复组织的过程中，相继召开全国代表大会，也相应提出工作重点转移到为现代化建设服务上来。在之后10余年时间里，民主党派在办学、科技咨询、扶贫等方面做了大量工作。民主党派社会服务的基本涵义就是通过经济、科技、教育、医疗卫生、法律等活动，以服务为宗旨，注重社会效益，促进社会和谐与科学发展。在民主党派的社会服务活动中，以“开发扶贫、生态建设、人口控制”为主题的贵州毕节实验区就是多党合作、同心共建的一个成功典范。1988年，在中央统战部牵头组织下，各民主党派中央、全国工商联和无党派人士发挥自身优势，将参与毕节试验区脱贫攻坚作为多党合作服务改革发展的突破点和着眼点，全力投入到支持帮扶毕节试验区发展的工作中，取得令人骄傲的成就。28年来，毕节试验区生产总值增长81倍，财政收入增长150倍，农民人均纯收入增长22倍，经济实力从全省倒数第一跃居第三；森林覆盖率从14.94%提高到46.23%，人口自然增长率从19.91‰下降到6.04‰，城乡面貌发生了翻天覆地的变化［8］。毕节试验区实现了人民生活从普遍贫困到基本小康、生态环境从不断恶化到明显改善两大跨越，为全面建成小康社会奠定了坚实基础。与此同时，各民主党派还与当地政府建立了稳定的联系服务机制，沟通情况、协商问题、提供指导，发挥了民主党派参与经济建设和社会建设的功能。

政党与社会的关系是政党制度中的基本关系。在现代国家中，政党与社会的关系模式大体上有三种：一是控制模式，政党通过强有力的组织方式和相关手段实现对社会的控制；二是交换模式，政党通过公共政策宣传和社会公关力量投入，换取民众更多支持和选票；三是服务模式，政党通过各种途径、方法服务民众，通过服务民众、团结民众，增强政党的社会基础和社会认同［9］。中国共产党作为执政党，与社会的关系集中表现为领导、整合、服务。我国民主党派发挥特长和优势开展社会服务，初步建立其服务性的社会沟通模式。当然，民主党派由于其政治地位、组织结构、活动领域等方面的独特性，与社会的沟通联系相对不足。参政党社会沟通的动力如何激活、稳定的渠道如何建立、协调社会关系的机制如何形成等还需要理论与实践的进一步探索。

［1］郑永年.在开放基础上竞争和参与契合中国文化的制度安排［N］.人民日报，2016-04-22（07）.

［2］广州市社会主义学院.统一战线理论学习文件资料汇编［C］.［内部资料］，2008：195—196.

［3］［美］塞繆尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华，等，译.北京：三联书店，1989：388.

［4］李景鹏.权力政治学［M］.哈尔滨：黑龙江教育出版社，1995：223—224.

［5］郭道晖，刘永艳.政党与宪制［M］.北京：法律出版社，2016：149.

［6］袁廷华.中国特色政党制度研究［M］.北京：中国书籍出版社，2013：28.

［7］林尚立.政治建设与国家成长［M］.北京：中国大百科全书出版社，2008：29.

［8］在多党合作服务改革发展实践中探索新经验［N］.光明日报，2016-04-11（11）.

［9］崔珏.试论我国民主党派的职能与功能［J］.重庆社会主义学院学报，2012（2）.

责任编辑：顾榕昌

10.3969/j.issn.1009-0339.2016.03.011

D665

A

1009-0339（2016）03-0051-04

2016-03-28

崔珏，女，广州市社会主义学院教研室主任、教授，研究方向为中国政党制度、民主党派、政治发展问题。