新型城镇化建设中投融资的现实困境及对策

谭宗梅

(中共广西龙胜县委党校，广西　龙胜　541799)



新型城镇化建设中投融资的现实困境及对策

谭宗梅

(中共广西龙胜县委党校，广西龙胜541799)

新型城镇化是推动我国经济社会发展的最大潜力。“钱从何处来”是新型城镇化建设的一个至关重要的问题。当前新型城镇化建设面临诸多的投融资困境，要破解这些困境，必须积极引导和推动民间资本参与，促进投融资主体多元化；大力拓宽资金来源渠道，促进投融资方式市场化、多样化；规范投融资平台运作，有效防范和化解政府债务风险；深化分税制财政体制改革，充实地方财政资金；完善投融资相关配套制度，盘活新型城镇化建设亟需资金。

新型城镇化；投融资；现实困境；对策

新型城镇化是未来我国经济发展的最大潜力所在，要想使这一潜力变成现实动力，实现2020年全面建成小康社会的宏伟目标，必须着力解决好“人往哪儿去”、“资金从哪儿来”这两个大问题。人是新型城镇化的核心，是新型城镇化的出发点和归宿点。新型城镇化建设中必须为进城人口提供充分的就业岗位，提供医疗、养老、最低生活保障、子女教育等基本的公共服务，各类人才才有可能向城镇有效集聚。而要解决这一系列问题，都需要大量资金投入。为此，2014年中共中央和国务院印发了《国家新型城镇化规划( 2014-2020年)》中提出，“必须建立规范透明的城市建设投融资机制”。随着我国经济发展步入新常态，2015年我国城镇化率已经达到56.1%，在新型城镇化建设中资金需求量很大。因此，如何破除原有投融资体系的弊病，解决好新型城镇化建设的资金来源问题已刻不容缓。

一、新型城镇化建设中解决投融资问题势在必行

(一)新型城镇化建设引起的城镇人口增加及产业发展亟需投融资多元化

新型城镇化建设的向前推进，促进了大量农业人口向城镇集聚，这极大地带动了城镇第二、三产业的发展，也逐渐拓展出多元化的投融资需求空间。其一，就城镇基础设施建设投融资需求而言，随着人的城镇化速度加快，我国铁路建设仍然比较滞后，城市公共交通、燃气管道网等设施的建设空间依然很大，这都亟需加大投资力度。其二，就城镇公用事业建设投融资需求而言，目前城镇公共设施建设严重不足，如污水处理、垃圾清运、街坊道路绿化、公园建设等都将随着新型城镇化建设进程的加速而需要不断加大投资力度。其三，从城镇公共服务情况来看，新型城镇化建设使农民工市民化规模迅速加大，进城人口需要解决子女教育、养老保险、医疗保险、文化娱乐等问题，这些都增强了对投融资的需求。

(二)新型城镇化建设催生的不同金融需求亟需投融资多样化

新型城镇化催生出不同领域、不同层次、不同群体对金融的需求，这必然要求在投融资方式上进行不断创新，以便使其与新型城镇化相契合。当前我国城镇化建设中，不但投融资渠道非常狭窄，而且金融工具创新非常不够，投融资方式也比较单一。然而，要推进新型城镇化建设，地方财政将从“发展经济型”财政向“公共服务型”财政转变，其融资方式将逐渐从主要依靠信贷向公私合作、市政债券、股权融资等方式转变，社会保障的统筹层次也必然会出现新变化，从而使财政运作模式呈现新特点。而且，我国新型城镇化的重点在县(区)，只有促进县域金融快速发展，才能很好地推动县域城镇化建设。因此，必须积极探索农村金融机构的多样化融资路径，使现代农业发展能够获得充裕的资金支持。

(三)新型城镇化建设带来的民众创业潮及消费增长亟需投融资普惠化

在新型城镇化过程中，大批农民工市民化，要想使他们真正从农业人口中剥离出来，成为名符其实的城镇居民，必须有大量资金支持他们进行生产生活方式的改变，这必然衍生出各类投融资需求。一方面，农民工进城创业置业需要资金支持，要求金融运作普惠化。新型城镇化的核心是人的城镇化，要实现人的城镇化，必须为进程人口提供充分平等的创业和就业机会，这就需要为他们提供良好的金融支持。当然，在实践中，进城人口初次创业基本是兴办小微企业、个体私营企业等，普遍存在着经营状况不稳定、资产不足以抵押、信用识别难等问题，这也给投融资普惠化带来难题；另一方面，农民工进城需要住房、各类家装、交通工具等，这也需要金融普惠化为他们的消费提供资金支持。大批农业转移人口城镇化将会使城镇的消费需求快速增长，进城人口的消费能力和消费量增长必然带来消费金融市场的繁荣。

二、新型城镇化建设中投融资面临的现实困境

新型城镇化的核心是人的城镇化，一定程度上加速了农民工市民化的过程，这一过程必然需要大量资金。按照国家相关目标，到2020年我国常住人口城镇化率将会达到60%左右。这毫无疑问将会有巨大的资金需求。但是，要解决资金问题光靠财政投入显然是不够的。实践证明，前些年依靠廉价征地来充实财政收入的措施已经难以为继。随着财政资金来源日益萎缩，为了控制地方政府债务风险，2012年中央严格控制了地方政府的贷款总量，从而使依靠财政投入来加快城镇化建设的难度不断加大。

(一)以人为核心的新型城镇化使政府土地财政难以为继

“土地财政”现象是由于前些年地方政府过分依赖出让土地获取财政收入而形成的。土地财政在推进城镇化建设中，也发挥过重要作用。但是，土地作为不可再生资源，以它来充当地方政府的主要财源，既使城镇化建设的融资方式面临巨大风险，又使以人为核心的新型城镇化给政府财政造成难以为继的局面。其一，以人为核心的新型城镇化需要大量的资金投入，土地财政难以持续支撑下去。土地资源作为稀缺资源，可以拿来卖的地非常有限，这说明了土地财政将会枯竭，导致新型城镇化建设所需资金链断裂。从国际经验来看，一些发达国家城镇化的繁荣都不是靠长期批租土地进行筹资的。其二，以人为核心的新型城镇化要解决的是进城人口的生产生活问题，土地财政若不管控好，还会引发干群矛盾和腐败现象。当前地方政府主要以招拍挂的形式出让土地，这就使得在土地批租过程中难免存在权力寻租现象，还可能因地方政府压低土地补偿标准导致群众利益受损而引发干群矛盾冲突。其三，土地财政很大程度上因资金有限只能停留在土地城镇化层面上，而忽视人的城镇化。过去在城镇化建设中，政府抬高地价时，房价和各类租金也相应上涨，必然加重了城镇居民生产生活成本，这与以人为核心的新型城镇化是格格不入的。与此同时，因为土地城镇化使政府财政收入增加，而人的城镇化使政府财政负担日益加重，所以政府更倾向于土地城镇化，往往忽视了人口城镇化，这显然与新型城镇化发展是不相符的。

(二)地方政府投融资平台不健全使政府债务风险持续加大

地方政府投融资平台是指各级地方政府及其部门或机构以投融资为目的,通过划拨土地、股权等资产而成立的资产和现金流均可达到投融资标准的拥有独立法人资格的经济实体。[1]这些年来，因为中央推出了4万亿元经济刺激计划，地方政府为了解决配套资金，都积极打造各类地方融资平台。这一举措对我国在全球性金融危机的背景下保持经济平稳快速增长起了关键性作用，但也给地方政府投融资平台造成巨大的潜在风险。其一，由于政府投融资平台不健全，导致其隐性债务风险持续加大。有关研究显示，当前地方政府投融资平台的负债有80%源于银行贷款，这些以土地、厂房和股权等为登记资产的投融资平台，它们的资产变现能力相对脆弱，在融资过程中基本上依靠政府财政来作担保，随着我国经济步入新常态，经济呈现持续低位运行趋势，土地财政减少，地方政府的隐性债务偿还风险增大，如果处理不好，将会变成财政风险，这是要加以防控的。其二，地方政府投融资平台的内部治理结构不完善。作为现代企业法人的地方投融资平台，应该是权利和义务的有机整合体。但在实际操作中，地方政府既扮演了出资人角色，又扮演了投融资决策者角色，还扮演了投资项目经营者角色，这直接导致投融资平台的市场主体身份缺失而成为政府职能延伸工具。加之多数地方投融资平台的管理人员由退休政府官员来担任，这些人可能缺乏现代企业风险防范意识而导致融资过程中的决策失误。其三，地方政府投融资平台中缺乏外部约束机制。风险的主要来源是外部约束机制的缺乏，地方政府投融资平台如果缺乏外部约束机制，必然会增大政府债务风险。部分地方政府对投融资平台缺乏应有的约束，致使投融资规模不断扩大，倘若投融资规模超出政府财政承受力，将面临很大的债务风险甚至财政风险。

(三)参与城镇化建设的投融资主体比较单一、投融资总量仍然偏低

城镇化过程中的投融资主体过于单一以及投融资总量不足，必然使城镇化建设难以持续健康推进。现阶段我国的城镇化建设已经面临如上两大问题，需要着力加以解决。一是，参与城镇化建设的投融资主体非常单一。当前，参与我国城镇化建设的投融资主体主要是地方政府和地方所管企业。而很少有国际公司、民营企业、个人投资等参与城镇化建设，这也是因为缺乏科学的顶层制度设计的缘故，导致国际资本和民间资本不愿或难以参与到我国新型城镇化建设中来。虽然公私合作的投融资方式有民营资本的参与，但是资金运用范围过于狭窄，使得市场化的参与主体在投融资总量方面不足。二是参与城镇化建设的投融资总量仍然偏低。有关数据显示，在新建基础设施投资方面，发展中国家用了国内生产总值(GDP)的4%。而我国自1995年以来，市政建设投资占GDP比重都在4%以下，尚未达到发展中国家的平均水平，这样逐年累积形成了巨额的投资欠账。因此，光靠政府财政支撑城镇化建设是远远不够的，必须引导多元化主体参与新型城镇化建设的投融资运作，使投融资总量增大，从而满足新型城镇化建设对资金的需求。

三、新型城镇化建设中解决投融资困境的基本出路

(一)积极引导和推动民间资本参与，促进投融资主体多元化

新型城镇化建设需要大量的资金，要想解决资金问题，必须“要解决好民间资本参与城镇建设的制度瓶颈，通过制定和完善促进民间资本参与城镇建设的支持政策，吸引和鼓励民间资本直接或间接参与城镇基础设施建设，”[2]以便激发民间资本应有的投融资活力。就当前情况而言，引入民间资本参与新型城镇化建设，不只是能够解决基础设施建设所需的资金缺口问题，更是因为民间资本具有独立承担投融资风险、产权相对清晰等优势，能够给过去以政府为主导参与城镇化建设的投融资方式引入市场竞争机制，从而产生“鲶鱼效应”，提高资金的使用效率。具体来讲，一方面，要用各种市场化形式积极引入社会资本，促进投融资主体向多元化发展。既通过向国际金融组织申请与我国新型城镇化建设相匹配的低息、长期贷款，又通过发行地方公债来吸纳各类社会资本，而且还通过项目融资形式来吸引社会资本以及外商直接投资。另一方面，要建立科学合理的可持续回报机制，激发民间资本参与新型城镇化建设的积极性。要建立科学的可持续回报机制，必须坚持各类投融资主体“权利平等”原则，探索出有利于民营资本进入新型城镇化建设的有效路径。

(二)大力拓宽资金来源渠道，促进投融资方式市场化、多样化

新型城镇化对投资需求巨大，只有不断拓宽融资渠道，保证稳定安全的中长期资金供应，才能将投资的现实需求激发出来，有效促进城镇经济持续健康发展。其一，要积极探索发行地方政府债券。市政债券是一种比较成熟的融资工具，既有利于推动城市基础设施建设融资的市场化，又有利于地方政府角色的理性化。地方政府发行市政债券应完善相关法律法规，借以规范证券发行主体，并且根据本地经济实力，由经济较发达的地区先行先试，然后逐步推广。其二，有效发展开发性金融工具。要借鉴世界银行和国际金融公司的开放性金融运作经验，运用各种金融工具及金融机制来发挥金融功能，以政府和开发性银行的信用为基础，改善城镇开发公司信用，吸引股票、债券、贷款等进入新型城镇化建设各领域。其三，逐步推广公私合作(PPP) 模式。公私合作模式既能为新型城镇化建设融资，又能为新型城镇化的各项建设提供科学的管理机制。必须根据新型城镇化建设不同领域的不同需求去建立不同的公私合作模式，如公共服务应该主要通过政府购买来实现，公用事业应该采取消费者付费与政府补贴相结合的方式来回报相关投资人。其四，积极发展产业投资基金。产业投资基金在国外通常叫风险投资基金、私募股权投资基金。随着我国经济步入新常态发展阶段，政府财政投资将逐步减少，主要利用现代金融手段来推动经济发展，其中产业投资基金就是政府扶持经济发展的一大利器。在新型城镇化建设中，基金化将是融资的一个有效途径。产业投资基金既能破解城镇基础设施建设周期长、收益低的难题，又能使我国城镇化发展的红利惠及更多民众。但是，由于产业投资基金用于基础设施建设，在实践中可能出现亏本现象，因此政府必须建立相应的预警机制，并给基金一定的特殊经营，借以防范和化解基金投资可能造成的风险。

(三)规范投融资平台运作，有效防范和化解政府债务风险

要想使我国的新型城镇化建设持续健康发展，必须不断降低地方政府的隐性债务风险，使地方投融资平台规范运作。其一，要重新定位和加快重组地方政府投融资平台。由国家制定统一的运作标准，将地方政府投融资平台限于基础设施建设范围内。整合县(区)、乡(镇)级地方投融资平台，将投融资平台的业务主要是推向市场，只要民营企业能做到的事情，就放手让它们去做，如果民营企业做不了或做不好的事情，才由投融资平台去做。其二，要积极完善地方投融资平台的内部治理结构。要想使投融资平台成为真正市场主体，必须健全其内部治理结构。地方政府管控投融资平台的资产所有权，投融资平台享有对资产的独立经营权，形成政府与投融资平台间的“委托——代理”关系，投资收益和风险分担按照双方投资比例及事先协议来确定。其三，要不断完善地方政府投融资平台的外部约束机制。当前，投融资平台的隐性债务迅速增长，必须建立新型城镇化建设中公共投融资信息披露制度，各级人大要对本级政府投融资平台的投融资计划和资金运作情况进行严格审查，并将审查结果登记备案，作为下一年度对平台公共投融资计划的决策依据。事实证明，必须依法规范地方政府投融资平台的运作，才能有效“推进新型城镇化健康发展，妥善应对地方政府性债务问题，将债务风险控制在安全范围内。”[3]

(四)深化分税制财政体制改革，注重充实地方财政资金

新型城镇化的投融资问题，说到底就是中央与地方财政关系的理顺问题。当前，我国城镇化建设中存在着地方政府财力和事权不相匹配、地方税中主体税种缺失等问题，必须进一步理顺中央与地方的财政关系。一方面，应该进一步“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。”[4]我国从1994年分税制改革以来，就逐步形成财力上收、事权下移的中央和地方财政关系。随着新型城镇化建设加速，必须重新匹配中央与地方财力和事权关系。地方公共服务支出由地方政府来买单，对于跨地区公共服务，中央政府要通过转移支付来承担一部分支出责任；另一方面，应该着力培育地方税主体税种。现阶段，由于受生产要素流动和“营改增”的影响，地方税主体税种缺失，现行税制难以为地方公共投资提供收益分享机制。例如，房产税作为地方主要的主体税种，不应实行“普遍征收”原则，而应实行“高端征收”原则，而且各地必须设计有差异性的征收标准。此外，土地使用税、车船使用税、环保税、遗产税等也应该纳入地方主体税种，以此来充实地方财政收入。

(五)完善投融资相关配套制度，盘活新型城镇化建设亟需资金

新型城镇化建设的持续健康发展，既需要加强投融资创新，又需要建立相关配套制度，以盘活新型城镇化建设亟需的资金。其一，必须完善农地流转制度。土地是城镇化建设不可或缺的要素。应该成立农地确权交易中心，通过农地确权流转，使劳动、资本、土地这三大生产要素被充分激活起来，从而使土地成为激发农村经济活力的优质资源。其二，必须建立健全投融资风险分担机制。政府与企业、国有资本与民营资本在新型城镇化建设投融资中必须共担风险，不然很难激发出民营资本投资公共事业建设的热情。而且，在金融服务中要逐步完善农业担保、小微企业担保、保险服务等体系，借以弥补市场缺陷，使金融资本与社会资本在参与新型城镇化建设中风险能够降到最低。其三，必须大力开发各类金融产品。不但要结合新型城镇化建设项目的金融需求，而且要结合新型工业化、信息化、生态化、农业现代化等的金融需求，不断推进金融产品的创新和开发。其四，推进普惠金融发展。既要发展小额贷款公司、农村资金互助社、融资性担保公司等，又要因地制宜地办好“村镇银行”，使民间资本能够有序进入新型城镇化投融资体系，以解城镇化建设资金不足之难题。

[1]李亦楠,邱红.完善我国城镇化建设融资模式探讨[J].经济纵横,2015,(8).

[2]段小平.论新型城镇化发展中的投融资问题[J]．河北学刊,2014,(4).

[3]李跻嵘.构建新型城镇化建设投融资体系要有新思路[EB/OL].(2014-08-07).http://www.ifmbj.com.cn.

[4]贾康.健全中央和地方财力与事权相匹配的体制[J].中国财政，2008,(13).

[责任编辑：支建强]

2015-12-25

谭宗梅(1970年—)，女，侗族，广西龙胜人，广西桂林市龙胜县委党校讲师，研究方向为经济学与新型城镇化。

F291.1

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1003-4307(2016)03-0128-04