促进我国新型城镇化可持续发展的对策研究

张立伟

(内蒙古社会科学院　杂志社，呼和浩特　010010)



促进我国新型城镇化可持续发展的对策研究

张立伟

(内蒙古社会科学院杂志社，呼和浩特010010)

新型城镇化是我国国家发展战略的重要组成部分，是中国特色社会主义事业发展的重要推动力。我国新型城镇化建设的成效显著，城镇化的水平和规模不断提升，但还存在一些现实问题，制约着我国新型城镇化的可持续发展。站在新的历史起点，我国必须从新型城镇化建设的科学规划、土地市场、融资机制、产业结构、公共服务等方面丰富城镇化建设的内涵，提高城镇化建设的质量，走具有中国特色的新型城镇化建设道路。

新型城镇化；土地市场；金融机制；公共服务

一、引言

中国共产党十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对新型城镇化的内涵进行了阐释，“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。”[1]524新型城镇化建设就是要改变过去传统追求城市规模扩张、城市空间扩张的发展模式，着力提升城镇化建设的水平，提高城镇公共服务的能力，使城镇成为居民安居乐业之所。新型城镇化是全面建成小康社会的重要途径，是解决三农问题的重要举措，是带动城市经济发展的重要引擎。“根据国内相关发展规划和联合国预测，2020年我国城镇人口将达到8.7亿，比2011年增加约1.8亿，年均增加2000万人左右，由此，预计到2020年我国城镇化将带动投资和消费需求25万亿元以上，未来十年可以拉动经济增长3.5-6.8个百分点。”[2]新型城镇化是社会生产力发展的必然要求，对实现我国经济社会的跨越式发展和中华民族的伟大复兴具有重大的战略意义。

二、我国新型城镇化建设的现状分析

随着我国城镇化进程的不断加快，我国的经济开始向非农产业倾斜，农村人口不断向城镇迁移，我国城镇化建设不论是速度，还是水平都进入了一个全新的发展时期。

(一)城镇人口迅速增加、城镇化率不断提高

我国城镇化规模不断扩大，农村人口比重逐渐降低，第二、三产业不断向城镇聚集，城镇化率不断提高。“2011年，我国城镇化率达到51.27%，城镇常住人口首次超过农村人口，我国开始由乡村中国向城市中国转变。”[3]13自此，我国城镇化建设进入一个新的时期。“1978—2013年，城镇化率年均提高1.02个百分点；2000年以来，城镇化率年均提高1.35个百分点，‘十二五’以来分别提高了1.32、1.3和1.16个百分点，2013年城镇化率达到53.73%，超过世界平均水平。”[4]这反映了我国城镇化建设的程度，标志着我国城镇化水平稳步提高。随着城镇化进程的加快，农村人口加速向城镇集中，城镇的规模和数量不断扩大。“到2012年底，全国设市城市657个，包括直辖市4个，地级市285个，县级市368个。其中400万以上人口的14个，200—400万人口的31个，100—200万人口的82个。另有建制镇19881个。”[5]

(二)城镇居民生活水平显著提高

在我国城镇化建设过程中，城镇的公共服务功能不断增强，社会结构发生了深刻变革。我国城镇化建设带动了城镇居民生活条件、居住条件的改善，加速了城乡之间人流、物流、信息流的互动。“2000—2011年，北京城镇居民人均可支配收入年均增长9.8%，……城镇居民人均住房建筑面积从16.8平方米提高到29.4平方米。”[6]384城镇化建设的基础设施不断完善。以内蒙古自治区为例，“2010年，城镇实有住宅建筑面积达到31504.17万平方米，公共绿地面积达到41059公顷，用水普及率达到87.97%，用气普及率达到79.26%，人均公共绿地面积12.36平方米，多数城镇新建了一大批环境优美、舒适宜人的居住小区和文化娱乐及休闲场所。”[3]326城镇通讯、医疗卫生、教育、绿化等设施不断完善，城镇人口容量持续提升，解决了大量人口的就业问题。“城镇化的快速推进，吸纳了大量农村劳动力转移就业，提高了城乡生产要素配置效率，推动了国民经济持续快速发展。”[1]883

(三)城镇化发展格局结构合理

经过30多年的发展，我国城镇化建设形成了以大城市为依托，中小城市为重点，县乡城镇为辅助的城镇化体系。城镇化的空间结构发生了变化，城市群已经成为中国城镇化建设的重要发展常态。京津冀、长三角、珠三角等城市群逐渐形成了规模效应。“城镇数量和规模不断扩大，一批辐射带动力强的城市群正在成长壮大，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，成为拉动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。”[4]“呼包鄂城市群聚集经济和人口的能力不断增强，2010年以11.13%的国土面积积聚了全区30.25%的人口，创造了59.71%的地区生产总值。”[7]城市群的城镇辐射带动作用日益明显，城镇化建设可以更好的聚集资金、技术、人才因素，大大提高了经济发展的集聚效益和规模效应。我国城镇化建设进程明显加快，城镇之间的联系日益频繁。不同等级的城镇发挥着各自不同的功能，形成了大中小城市和小城镇协调发展的态势。

(四)县域城镇规模逐渐扩大

县域城镇化是我国新型城镇化的主要阵地。目前我国已经建设了一批经济实力较强、发展灵活、与农民联系紧密的县域城镇，推动了县域经济的发展。“调查资料显示，到2011年，长三角地区形成了1396个建制镇，其中，多数小城镇的经济发展水平较高，一些发达镇的经济结构、经济总量、财政收入等甚至达到了小、中型城市水平。”[8]县域城镇化建设成本低，农村融入县域城镇的成本也比较低，对农民有更多的吸引力。县域城镇化有利于就近转移农村剩余劳动力，降低工业生产成本，促进城乡之间真正的融合。县域城镇发展空间较大，推动了水果蔬菜、特色农产品和休闲观光农业的发展，方便了城镇居民的农产品消费和旅游休闲，实现了县域经济发展的多元化。同时，县域经济的发展可以在较大程度上发挥县域龙头企业的示范带动作用，培育县域经济新的增长点，建设文化名镇、商业名镇，实现县域城镇产业结构优化升级，突出新型城镇化建设的多样性，形成了具有地域特色的县域城镇发展模式。

三、我国新型城镇化建设存在的主要问题

改革开放以来，我国新型城镇化建设取得了举世瞩目的成就，但也存在一些新问题和新挑战，严重阻碍了我国新型城镇化建设的进程。

(一)新型城镇化建设缺乏科学规划

科学的城市规划是新型城镇化建设的基础。在城镇化推进过程中，一些地方政府对城市规划不够重视，“边建设、边规划”或“先建设、后规划”现象突出，导致城镇化低水平重复建设和建设资源的严重浪费。有些地方政府在政绩观的诱导下，盲目攀比，缺乏长远而统一的城镇化建设规划，一味追求城市空间和规模的扩大，致使城镇化建设过程中出现了很多“面子工程”，忽略了城镇的承载力，导致城镇的基础设施建设跟不上城镇化的快速发展，忽视了新型城镇化建设的社会利益和长期利益。还有些地区的城镇化建设一味的进行“造城”运动，“摊大饼”现象突出，城市建设到处都是工地，出现了“见物不见人，兴城不兴业”的现象，“鬼城”“空城”相继出现。城镇化建设千篇一律，没有区域特色，城镇发展“同质化”现象突出。一些地方政府把规划当作了摆设，对规划的落实情况不佳，单纯追求城镇化建设的速度和规模，没有考虑我国城镇化建设的地区和城乡差异。我国新型城镇化建设缺乏合力，对新型城镇化建设资源整合力度不够，致使大城市的辐射带动作用不强，中小城镇发展混乱。城镇化建设过程中，“城市病”现象突出，汽车尾气污染严重，雾霾天气增多，城市内涝频繁。缺水、缺电成为许多城市普遍面临的压力，流经城市的河段普遍受到污染，地下水开采过度，城市生活垃圾处理率低(城市生活垃圾以每年8%-10%的速度增长，只有不到10%的垃圾能达到无害处理，大多数垃圾只能简易填埋)，出现垃圾围城的现象。[3]86

(二)新型城镇化建设土地市场混乱

随着我国城镇化建设的深入发展，城镇化建设扩张性与土地资源有限性的矛盾日益突出。有些地方政府盲目开发土地资源，有些城镇化建设用地甚至长期闲置，已经征用的土地却一直荒芜，导致土地资源利用效率较低。国土资源部数据显示：2012年中国闲置土地面积已高达17万亩。占用可耕作的土地进行城镇化建设，浪费了大量的土地资源，给农业生产和国家粮食安全造成了无法估量的损失。同时，粗放式的土地利用，导致了过度占用土地的现象。高耗能、高污染的企业占用了大量城镇化建设用地，给我国城镇化的可持续发展造成了严峻挑战。城镇化的土地使用密度较低，盲目建设大交通、大中心、大广场，土地城镇化快于人口城镇化，“2000年到2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度。”[1]885我国目前的土地使用市场违背了市场经济的发展规律，市场对土地资源的优化配置作用没有发挥出来，土地流转机制不完善，限制了生产要素的自由流动，使生产要素得不到合理配置。当前，农村土地还没有真正进入土地交易市场，农村土地往往低于市场价值进行城镇化建设，农村土地的征用、补偿机制不健全，没有按照土地市场进行补偿，严重侵害了农民的土地权益，影响了农村进行城镇化建设的积极性。

(三)新型城镇化建设产业结构失衡

产业结构是新型城镇化建设的重要支撑力量。目前，我国新型城镇化存在着产业结构失衡的问题。“从产业结构看，主要问题是三次产业发展不协调、农业基础薄弱、工业大而不强、服务业发展滞后，部分行业产能过剩。”[9](57)地方政府对农业发展不够重视，随意的侵占农村耕地，对农业的投入力度不够，农业的机械化发展水平低，有些地区甚至还采用原始的耕作方式，导致农业产出不高，影响了新型城镇化建设的原料供应和国家的粮食安全。当前，我国工业化与城镇化独立发展且城镇化的发展滞后于工业化的发展，工业化带动城镇化建设动力明显不足，先进制造业发展潜力还没有充分发挥。第三产业的发展与城镇化水平具有正相关性。而目前我国第三产业发展水平相对落后，制约了我国城镇化的建设水平，第三产业发展缓慢导致吸引城镇居民就业能力不足，形成了城市居民的就业压力，没有发挥好对城镇化的引领作用。地方政府没有考虑到优化升级城镇产业结构和产业布局，使得城市空间无序扩张，加大了生态环境和资源供需的压力；在产业发展上，较多的依赖第二产业的支撑，第三产业的带动作用明显不足，城镇化建设的创新能力亟待提升。一些地区没有认清自己的比较优势，没有形成主导产业，城市产业结构雷同，分工不合理，缺乏互补性；产业聚集能力不强，造成了资源的浪费；城乡发展不平衡，产业结构互补性较差；传统产业的优化升级较慢，新型产业发展不成规模，导致城镇化的质量不高。

(四)新型城镇化建设融资机制不足

逐利性是金融业发展的根本目标，而城镇化建设具有社会性、公益性和长期性、收益低等特征，金融业更倾向于投资回报率更高的信贷领域。目前，我国金融业对城镇化建设的资金支持还没有达到应有的水平。“预计到 2023年，我国新型城镇化的投资规模约为40万亿元。”[10]城镇化建设的资金缺口较大，地方政府往往力不从心。我国新型城镇化建设需要大量资金，这些资金主要由政府负担，而政府的财政支持是有限的，难以保证我国新型城镇化建设的需要。我国新型城镇化建设过于倚重政府投资，投融资渠道单一、融资能力不强，加重了政府的财政负担，单纯依靠政府资金推进我国新型城镇化建设进程的目标难以实现；忽视民间资本和其他社会力量，新型城镇化投融资的平台和机制还没有真正建立起来，未能为新型城镇化建设提供充足资金支持。我国现行城镇化融资机制对民间资本进入城镇化建设领域设置了很多障碍，大量社会资本很难进入城镇化建设领域。同时，国家加大了对房地产行业的宏观调控，致使政府的土地财政收入锐减，直接影响了我国新型城镇化的建设资金。另外，农村金融服务水平低，具体表现为农村金融机构结构单一，主要有农村商业银行、农业银行，服务网点少，“很多乡镇的金融机构网点数量还远低于全国 3.7 个的平均水平。”[11]农村金融发展水平滞后，严重阻碍了我国新型城镇化的建设进程。

(五)新型城镇化建设公共服务滞后

公共服务是新型城镇化建设的重要保障。在我国新型城镇化建设过程中，过于注重城镇化建设的速度，忽视城镇化建设的质量，城镇提供的公共服务不能满足进城务工人员的需求。城镇化建设的医疗卫生、教育、交通等配套设施发展速度低于城镇化建设的速度。进城务工人员来到城市生活和工作，其工资待遇、住房条件、社会保障、医疗保障、子女教育等方面不能享受同城市居民一样的待遇。公共服务不完善，缺乏对进城务工人员的凝聚力，很多进城务工人员对城镇没有归属感，很难真正融入城镇生活。城镇户籍制度改革滞后，没有给农民以市民的身份，非户籍城镇常住人口没有享受到与城镇居民平等的待遇，没有分享城镇化建设的成果；社会保障体系不完善，很多农民因缺乏生活保障不愿去城镇居住，其子女的教育问题也得不到很好的落实；城镇化公共服务体系建设滞后，保障能力较差，进城务工人员没有成为住房保障对象，他们大多住在城乡结合部，居住条件较差；进城务工人员的收入水平也落后于城镇居民。城镇化建设的废弃物和污染物严重影响了城镇居民的生活质量和城镇的市容市貌；违法占用土地，乱搭乱建占道经营，污染公共环境、侵占公用绿地等现象严重影响了我国新型城镇化建设，没有实现城镇人口、资源、环境协调发展的目标。“目前，全国有2/3的城市处于垃圾包围之中，城市生活垃圾累计堆存量已达70亿吨，侵占土地超过5亿平方米，每年的经济损失高达300亿元。”[12]

四、促进我国新型城镇化可持续发展的对策建议

(一)制定新型城镇化建设的科学规划

科学的规划是我国新型城镇化建设的基础。做好城镇化建设的顶层设计和科学合理规划，是我国新型城镇化建设的前提条件。要从国家城镇化发展的大局出发，结合我国新型城镇化发展的实际情况，用发展的眼光做好新型城镇化的规划，从根本上推动我国新型城镇化健康发展；要尊重城镇化建设的客观规律，尊重市场在资源配置过程中的基础性地位，坚持集约发展的原则，统筹规划、合理布局，构建多层次的新型城镇化建设体系。制定好我国新型城镇化的经济社会发展规划，破除城乡发展的二元经济结构，统筹好城乡协调发展；确立以人为本的城镇化发展战略，以保障和改善民生为重点，为城市居民提供均等化的服务。按照国家主体功能区的规划要求，统筹城镇化建设的总体规划，对不同地区的城镇化建设进行分类指导，促进东中西部城镇化协调发展，提高新型城镇化的规划水平，推动新型城镇化建设的整体发展。新型城镇化的规划要有可操作性和针对性，保证新型城镇化建设的稳定性和持续性，不能只考虑城镇化建设的经济利益和短期利益，而要把经济利益与社会利益、短期利益和长远利益有机结合起来。合理利用新型城镇化建设的空间，统筹区域协调发展，优化城镇规划布局，科学制定城市功能，拓展新型城镇化发展空间，切不可以牺牲资源环境为代价。建设大中小城市和小城镇有序发展的新型城镇化建设格局，改变我国新型城镇化建设的无序状态。要将新型城镇化建设与生态环境保护结合起来，走生态环境可持续发展之路。

(二)建立新型城镇化建设的土地市场

土地资源是新型城镇化建设的重要载体。要按照市场经济规律的要求，建立城镇化建设的土地使用流转市场，提高土地的利用效率。控制城镇化建设用地规模，坚持在开发中保护和在保护中利用的原则，建立统一开放、规范有序的建设用地市场，避免城镇化建设“大占大用，大拆大建”的现象，节约高效利用土地资源；控制“土地城镇化”趋势，提升“人口城镇化”水平。进行土地使用制度创新，对土地资源统一管理，坚持节约用地的原则，优化配置土地资源、挖掘土地资源潜力，用好城镇化建设的每一寸土地；建立科学合理利用土地的机制，发挥市场在土地资源配置中的基础作用，以最少的土地资源谋取最大的新型城镇化发展空间。以市场为主导，完善土地流转机制，促进土地资源合理流动，实现土地市场的规范运行，减少土地资源的粗放利用，提高土地资源的使用效率；加强城镇化建设的空间布局，注重城镇化建设的内涵发展，解决城镇化发展过程中“摊大饼”的扩张问题，健全城镇化发展的土地市场，为新型城镇化建设提供充足合理的土地资源，推动城镇化的发展模式更加科学合理。将农村的承包地、自留地、房屋、宅基地等进行不动产登记，赋予农民处置权；平等对待农村集体土地和国有土地，推动集体建设用地进入土地市场，加大对城镇化建设闲置土地的处理力度，界定好公益性用地和经营性用地的使用范围，严格控制城市建设用地规模。

(三)优化新型城镇化建设的产业结构

党的十八大报告指出：“必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。”[1]17可见，推进我国新型城镇化建设对我国经济结构的战略性调整具有重大意义。产业结构在新型城镇化建设中起到了支撑作用，产业结构的优化为新型城镇化建设提供了持久动力。农业是新型城镇化建设的重要保障，要加强农业的基础地位，加快传统农业的转型升级，加快农业现代化步伐，确保新型城镇化建设的粮食安全。要进行产业结构制度的创新，建立与工业化发展相适应的新型城镇化道路，调整产业结构，提升传统产业，淘汰落后产能；大力发展第三产业，拓展第三产业的发展空间，为第三产业的发展提供良好的环境。要大力发展高新技术产业，推进产城融合，为我国新型城镇化建设增添创新动力；建立产业集聚区，充分发展新型城镇化建设的集聚效应，增强产业的聚集力，培育特色产业集群；大力发展城镇特色产业，提高特色产业的后续发展能力；发展劳动密集型企业，为新型城镇化建设新增人口提供充分的就业机会；遏制高耗能、高污染行业的发展，构建新型城镇化建设的节能环保体系。在新型城镇化建设过程中要布局战略性新型产业，大力发展知识密集型、技术密集型企业，增强城镇化建设的创新能力。把发展现代服务业作为我国新型城镇化建设的优先方向，落实国家有关服务业的扶持政策和优惠措施，深化服务业领域的改革、加大服务业的投入，激发服务业的活力，增强新型城镇化建设的内生动力。实现新型城镇化建设产业结构的升级，培育新的产业体系，通过产业结构的优化，为新型城镇化建设注入更多活力。尊重各个地区的区位特点、资源条件和产业布局，因地制宜地推进产业结构的优化，增强产业发展对城镇化的带动作用。

(四)创新新型城镇化建设的融资机制

随着我国经济的快速发展，我国金融市场的规模将继续扩大。“从银行信贷看，2012年金融机构、银行业金融机构贷款余额接近 66万亿元，到 2020 年，预计还将新增 70 万亿元，从债券市场看，2012 年债券市场存量规模为 26.3 万亿元，预计到 2020年，这一数字将达到 80万亿元，加之发行股票、保险资金以及其他形式的资金供给，我国金融市场资金总量非常可观。”[10]要充分利用我国金融市场为我国新型城镇化建设提供的良好金融基础，突破传统的城镇化建设融资机制，发挥政府宏观调控的作用，构建政府财政、银行资金、信托债券、民间资本等多层次的城镇化金融支持体系；完善政府引导、市场运作的多元融资平台，拓宽城镇化建设融资渠道，鼓励民间资本参与我国新型城镇化建设，建立城镇化建设的投融资平台；发挥政策性金融机构的作用，放开市场准入，创新城镇化建设的金融保障机制，争取国家政策性银行、商业性银行、地方性银行等金融组织的贷款，同时发行政府债券，实现城镇化建设投资主体多元化，释放新型城镇化的发展红利；进行投融资制度创新，完善我国新型城镇化建设的投融资渠道，建立政府引导、市场运作和社会资金参与的多元化投融资渠道，为我国新型城镇化建设提供强大资金支持。加大政府的宏观调控，破解政府单纯依靠土地财政的现状，吸引更多资金投入新型城镇化建设的各个领域，如：基础设施、医院、学校、住房等。深化农村金融领域改革，扩大农村金融领域服务，完善农村信用担保机制，搭建农村融资平台，为我国新型城镇化建设提供更多的资金支持。

(五)完善新型城镇化建设的公共服务

以保障和改善民生为重点，推动城市居民服务均等化，增强新型城镇化建设服务城市居民的质量，推动智慧城镇建设。建设新型城镇化门类齐全、功能完善的公共服务体系，不断提高我国新型城镇化的综合承载能力。加强新型城镇化的基础设施建设，不断提高我国新型城镇化建设的综合承载能力；改善城市基础设施条件，提升市容环境、园林绿化水平，满足居民日常休闲娱乐的需求，推动城镇化建设低碳发展、绿色发展，确保新型城镇化建设的生态安全，走环境友好之路。加大新型城镇化基础设施投入力度，完善新型城镇化基础设施建设，提升城镇化发展的公共服务品质，增强新型城镇吸纳人口的能力；消除城乡分割的二元经济体制，提升城市发展的包容性，推进城镇公共服务覆盖全部常住人口，使更多的居民共享新型城镇化建设的成果。增强我国新型城镇化建设的供给能力，加强保障性住房建设，为进城务工人员提供住房保障；建立覆盖城乡的社会保障体系，解除进城务工人员的后顾之忧；改善教育环境，解决进城务工人员子女教育问题。完善新型城镇化建设的管理法规，维护新型城镇化建设的社会秩序，将市政建设、环境卫生、集贸摊点、文化市场、市容市貌等城镇秩序的管理纳入法治化轨道，营造良好的新型城镇化建设环境。推动信息化建设，加强城镇之间以及城镇与农村之间的联系，为新型城镇化建设提供强大技术支持，促进新型城镇化的深度发展。

结语：

城镇化改变了我们的生产方式和生活方式，对国家的发展具有重大的战略意义。新型城镇化建设是一项长期的系统工程，要切实转变城镇化的发展观念，把握好新型城镇化建设的规律，提升新型城镇化建设的内涵，不断提高我国新型城镇化的建设水平，走中国特色新型城镇化发展道路，促进我国新型城镇化建设持续健康稳定发展，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”奠定坚实的物质基础。

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[12]吴小康.垃圾围城：突围，刻不容缓[J].半月谈，2011,(7).

[责任编辑：支建强]

2016-02-20

张立伟(1982—)，黑龙江肇东人，内蒙古社会科学院杂志社副研究员，理学博士，研究方向为新型城镇化发展。

F291.1

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1003-4307(2016)03-0112-06

编者按：新型城镇化是我国国家发展战略的重要组成部分，也是中国经济增长和社会发展的重要动力，更是我国产业转型的重要推手。为此，本刊诚约了张立伟等4位学者的相关文章，他们从促进我国新型城镇化可持续发展的对策研究、新型城镇化进程中农民集中居住的动力机制及其优化路径、科技创新引领新型城镇化发展的路径、新型城镇化建设中投融资的现实困境及对策等方面对新型城镇化建设进行了探讨，提出了一些富有创造性的学术观点，以飨读者。