第三方评估，让司法正义看得见——基于《潍坊法院司法公开外部评估项目》的思考

赵宝华

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

第三方评估，让司法正义看得见
——基于《潍坊法院司法公开外部评估项目》的思考

赵宝华

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

司法公开是国家权力运行过程公开的组成部分，这种公开是民主体制的要求，是主权在民的应有体现，表现在民众知情权的满足，为进一步参政议政，实现当家作主的权利奠定基础。司法公开的实质在于让正义看得见，而借助第三方评估的方式，评测法院的司法公开工作，是实现司法公开的有效途径。

司法公开；正义；第三方评估

本文所述的司法，是指狭义上的司法，即人民法院行使宪法赋予的国家审判权行为；所谓公开，是指向社会公开本国家机构在行使权力过程中所产生的各种信息。

一、国家权力运行过程公开的意义

从终极意义上来看，认为国家权力来自于人民的国家，承认主权在民，执掌国家权力者只不过是接受人民委托、向人民负责的一部分人群；同时，如果认为国家权力来自于上帝、玉皇大帝、如来佛祖或者其他自在神祗的国家，则承认主权在神，执掌国家权力者是上帝等神祗派往人间统治子民的人。因此，前者本质上是民主国家，后者本质上是帝制、是专制国家。前者社会中，人民是主人，后者社会中，人民是臣民、子民、被统治者。

我国自1912年起，便已经向全世界昭示，国家主权在民、废除帝制，建立起了民主政体。但是，最初以及以后的一个时期内，国家的民主并不完善。百年以后，我国主权在民的民主意识已经日益深入人心，不仅仅从国家体制上，而且在具体的国家各种权力的运行上，民主的因素都在日益加深。

根据民主的基本原理，掌握国家权力的人，自己并不是（特别是从工作性质上看）该权力的所有者，他的用权行为只不过是完成人民的嘱托，因此，其工作情况接受人民的监督、检查和评判，从而决定是否继续让其代理自己行使权力，是人民所享有的本源意义上的权利。因此，以宪法将民主体制固定下来行使宪政的国家，受托执行国家权力的各个国家机构及其工作人员，向人民汇报自己的工作，公开权力运行中产生的各种信息，以利于人民——主人的监督，是宪法规定的义务，必须履行。这一点，也为所有宪政国家的宪法所明文规定。

我国八二宪法在总纲中的第2条就明确宣示：“中华人民共和国的一切权力属于人民”；第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须……接受人民的监督，努力为人民服务。”

从宪政原理上看，人民监督权的保障取决于知情权的保障，没有充分的知情，不了解对方，人民和国家机关及其工作人员掌握的信息不对称，就谈不上监督权的落实。而知情权本身，一方面来自于国家机关对自己行使权力过程中产生的信息向人民主动公开；另一方面，或者说更重要的却是，国家机关应人民的申请而公开自己掌握的国家机关权力运行的有关信息。由此可见，信息公开的意义在于宪政使然，或者说，本质上是由国家的民主政体所决定的。

二、司法公开的实质在于让正义看得见

（一）分权放权源于人民主权的便于行使

人类进入文明社会以后，经历了无数次的流血牺牲终于探索到了维护人民主权的有效方式，这就是在法治框架下的共和制度。人民将国家权力交给一个人行使，因为人的本性，因为没有监督必然腐败的铁律（因为是无数次失败的教训让人们总结出了这么一条经验），所以无异于交给自己不能控制的力量，接受权力的人能否全心全意地为主人（即人民）服务，只能听天由命，而无从监督。为实现有效监督，人类摸索出了一种模式，即将国家权力分成若干部分，分别交给不同的人去行使，这样他们之间就会互相制约从而让主人的利益得到保障。孟德斯鸠就是基于以上考虑提出了三权分立学说。他认为立法权是决策权，必须专人行使；行政权负责执行法律；司法权专管法律适用，对一切破坏法制的人追究法律责任，以维护法制的权威和秩序。后来的宪制国家一般都在宪法所确立的政治体制中，将立法权交由国会行使，行政权交由政府，而将司法权交由法院行使；而三权之间的分权制衡的理念也在一切实行宪政的民主国家以不同形式得到落实。

我国宪法明确规定，我国的政治体制是人民代表大会制度。在这个制度下，国务院以及各级地方政府及其组成人员、最高人民法院以及地方各级法院及其法官、最高人民检察院以及地方检察院及其检察官都有同级人民代表大会产生并向其报告自己的工作、接受监督。我国宪法性法律《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第23条明确规定：全国人民代表大会“常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务；如果担任上述职务，必须向常务委员会辞去常务委员会的职务”。由此可见，行使立法权的全国人大及其常委会、行使行政权的国务院与行使司法权的最高法院以及最高检察院，三者之间是不可以两两兼职的，这就是分权原则的体现。有关权力的制衡，在我国的宪法和法律中多体现为“制约”。我国党的十八大以来，习近平总书记提出“把权力关进制度的笼子里”，这种通俗化的表达体现了法治上的分权制衡原则。中共党史研究室原副主任石仲泉指出，不要忌讳“制衡”二字，它并不是西方国家的专有名词。所谓“制衡”者，乃制约平衡集中的权力也。就是习近平总书记所讲的，要把权力关进制度的笼子里。这个笼子是高标号钢筋密扎的，而不是橡皮泥扎的笼子，更不是“牛栏关猫”那样缝隙很大的笼子。这里的权力不是带有选择性的，而是所有一切公权力都统统关进制度的笼子里。如果健全和完善了权力运行的制约和监管体系，让人民以有效形式监督一切公权力，让一切公权力完全在阳光下运行。这就是一种有效“制衡”。

“放权”，严格来讲并不是符合人民主权的一种提法，因为国家权力本来就是属于人民的。如果针对以往集权国家来讲，从相对的角度是可以用这个词的。因此，从人民主权的意涵出发，不如讲“还权于民”更合适。还权于民，在我国有着悠久专制集权历史的国度来说，在推动民主往纵深方向发展的情况下，是非常接地气的一种举措。当前，还权于民就是鼓励和培植公民的自治组织，让人民自己组织起来，通过自治的方式实现自我管理，以自律的形式维护公共秩序以及行业秩序，保障民权。

对此，我国宪法是鼓励的。如我国《宪法》第35条就规定了公民的结社自由。第111条还特别规定了基层群众性自治组织—城市里的居民委员会和农村的村民委员会，指出组成两委的主任、副主任以及委员都是由居民或村民直接选举产生的。

（二）司法权的性质以及运行特点

在公正与效率的天平上衡量，立法权偏重于公正，因为立法是对资源的初始分配。一定时期和特定国度内资源假定是有限的，如何在不同人群中进行分配，必须贯彻分配正义。因此，一切歧视某方面人群的法律都是违反公正的，从而是违宪的。如禁止招录女性的招工规定就是违反公正的性别歧视。行政权偏重于效率，执行力是各级政府以及行政部门的看家本事，在处理突发事件、恢复社会稳定等情况下，行政权往往优先考虑效率。当然，只要有一线可能，行政主体也不能罔顾公正，明火执仗地破坏公正而专求效率。

司法权也是在适用法律，通过司法活动将法律的功能充分发挥；但相对行政权而言，司法权更注重以公正的程序，在司法相对人法定权利得以保障的同时，认定事实和适用法律。司法权行使的原则是“以事实为依据，以法律为准绳”、“法律面前人人平等”。当然，迟到的公正并不能让相对人有充分的公正感受。所以，对司法机关来讲，只要有一线可能，司法主体同样不能罔顾效率，故意放弃效率而专求公正。比如对离婚的处理，就不能无限地调解，无限期地加长法院调解结案的程序。

从正义的实现角度来看，行政权的作用在于伸张正义，让违法的行为人及时受到法律制裁。所以强大的执行力使正义得到伸张，这是行政权运行的本质功能，也是行政权在维护人权方面的价值所在。同时，司法权的作用在于补偿正义。正义仅仅得到伸张，往往并不能使受到违法行为侵害的人满足，因为自己的权利损失并不随着正义的伸张而自然得到恢复原状。比如抢劫犯被执行刑罚，并不能使受害者的财物损失得到弥补。因此，补偿正义还需要在正义的完全实现过程中占有一席之地。司法权明断是非，重新确定纠纷当事人的权利义务，是被违法行为侵害的秩序得到恢复，主要的作用还在于补偿正义的实现。

（三）让正义看得见是司法权运行的终极追求

相对来说，行政权力具有威力足以让意欲违法者收手，让违法行为人闻风丧胆而投案自首；而司法权力主要给人以公正化身的印象，实际上通过审理进而行使裁判权，法官秉公断案，确定是非曲直，这些都是群众的现实需要，也是民众对司法权的厚望所在。加上宪法又赋予司法机关以法律监督权，可以通过行政诉讼让法院行使对行政行为的司法审查，因此，在民众来看，司法才成了社会正义的最后一条防线。

但是，这个“社会正义的最后一条防线”——法院的司法权是否真正象自己所标榜的那样，得到了公正的行使；也就是说，民众怎样才能确定在法院行使司法权的各种活动中，充分体现了正义，还需要一些体制机制的建设及运行，让民众看得见其中的正义。因此，“让正义看得见”，从人民主权的根本价值观来看，确确实实就是司法权运行的终极追求。

三、第三方评估司法公开，使司法活动中的正义得以显现

国家权力运行向人民公开的宪政意义已如上述；司法权的公开运行，满足公众知情权的需要也是其题中应有之义。可是，自顾自主动公开信息的方式，与民众通过申请得到自己想要的信息以及通过参与司法过程主动获取司法活动信息而得到的体验或感受这种方式相比，从民众获得感方面来讲，显然后者更大更多。因此，说得好不如做得好，听其言观其行等谚语同样适用于对司法公开的评价。

基于以上考量，潍坊市中级人民法院创新性地贯彻最高人民法院关于司法公开的司法政策。其做法就是引入第三方机制，让法学院教师以专家的身份对法院司法公开工作在社会各个人群中的调查问卷进行调研统计，不仅对目标法院形成量化的分数，而且针对目标法院在调研问卷统计的基础上形成司法公开工作外部调研分析报告。

（一）评估方案

在充分了解司法公开工作评估总体要求的基础上，课题组针对潍坊市十四家法院又分成若干小组，通过发放测评打分表、调查问卷、实地查验、查看门户网站等形式，着重从社情民意、网络舆情和社会效果等方面来评估两级法院的司法公开状况。对实地调研中收集上来的对三类人群（社会公众、人大代表政协委员、律师以及诉讼当事人）的测评分数和调查问卷，以及三项媒体调查（主流媒体观测、主要搜索引擎观测和对法院官方网站、微博以及微信的观测）形成的调研报告和得出的测评分数，一方面，课题组按照实地调研占40%，其他三项媒体调查各占20%的权重，计算出各家法院的最后得分，形成目标法院司法公开外部评估得分；另一方面，课题组根据上述调研材料结合司法公开的各项政策形成对目标法院的司法公开外部评估报告。最后，在总结各法院司法公开外部评估调研报告的基础上，对各方面的数据进行分类汇总，结合最新的国家有关司法公开改革的政策，形成本年度潍坊两级法院总的司法公开外部评估报告，与潍坊市中级人民法院对法院系统内部司法公开工作自评报告一起，形成潍坊法院系统司法公开评估报告，成为完整的交给潍坊人民的一份司法公开工作答卷。

（二）评估取得的成绩

从评估情况看，2015年全市法院司法公开工作呈现出审判流程公开深入推进、裁判文书公开形成常态、执行信息公开实现共建共享、审务公开成为一种自觉行动四个特点。有鉴于此，2015年司法公开评估工作中，外部评估所占分量，由2014年的40%提 升为50%，凸显了外部评估的中立性和客观性，也有利于增强整个评估工作的说服力，增强了人民群众在接触到年度司法评估工作报告时的获得感。

这种评估机制自2014年至今运行两年以来，得到了社会的广泛关注。潍坊法院的司法公开工作逐步赢得了社会各界和人民群众的广泛认可，社会满意率明显提升，确保公正廉洁司法的社会氛围进一步形成，法官的司法能力和水平得到了锻炼和提高。特别是形成了对潍坊各级法院司法公开工作的正向激励作用，客观上也增强了法院的社会公信力。

回顾整个评估工作开展的全过程，可以看出各法院的司法公开工作获得了社会更加普遍的认同。具体说来，2015年潍坊两级法院司法公开工作呈现出司法公开工作建立了常态化的机制，利用媒体进行司法公开得到了各家法院的普遍重视，司法公开外部评估工作在法院整体司法公开评估中的分量得到加强等多个亮点。通过这两年司法公开工作评估的开展，主动引进第三方机制，以评估方的中立地位，用数据说话，客观评测司法公开工作开展情况，不断推动全市法院的司法公开工作，努力打造“阳光法院”，已经成为潍坊两级法院的广泛共识和自觉行动。

（三）存在的问题以及改革

司法公开评估是对全市法院司法公开工作的一次全面“体检”，通过评估也发现了一些问题与短板，在实体上主要表现在信息化建设与司法公开工作的融合不够；司法公开的方式还不够灵活；司法公开配套机制还不健全；司法公开与社会公众的需求还有差距。精准到司法公开工作的外部评估，在评估实施程序上还要做到：一方面需要进一步扩大调研的范围，扩大覆盖面，提高公众特别是有司法活动经历群众的参与度，以提高调研数据可靠性；另一方面，科学设计测评打分表和调查问卷，动态的反映新常态下人民群众对司法公开工作的新要求和新期待。

“开弓没有回头箭”，既然人民群众对司法公开的关注度日升，既然该工作承载着“让正义看得见”司法理念，我们就应当继续努力，为潍坊各级法院下一步改进和提升司法公开工作尽绵薄之力。

[1]石仲泉.“治党不要忌讳‘制衡’两字”[N].北京日报，2015-11-23.

[2][英]丹宁.法律的正当程序[M].李克强，等，译.北京：法律出版社，1999.

[3]蔡定剑.中国人民代表大会制度[M].北京：法律出版社，1998.

[4]赵宝华.程序控权与社会和谐[M].北京：人民出版社，2011.

责任编辑：王玲玲

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A

1671-4288(2016)03-0046-03

2016-04-22

潍坊学院与潍坊市中级人民法院横向合作课题“潍坊法院司法公开工作外部评估（2015）”

赵宝华（1965-），男，山东临清人，潍坊学院法学院副院长，教授。研究方向：宪法、行政法学。