程序之治:现代国家治理的基本特质与行为样式

苏曦凌(广西师范大学 政治与公共管理学院,广西 桂林 541004)

程序之治:现代国家治理的基本特质与行为样式

苏曦凌
(广西师范大学 政治与公共管理学院,广西 桂林 541004)

摘要:就微观行为层面而言,现代国家治理是一种程序化治理样式,是依据程序对各治理主体的行为程式和贯序予以严格规范。历史地来看,现代国家治理之所以成其为程序化治理、从而区别于传统国家治理,就在于它以控制权力为核心价值,以程序本位为存在样态,以明确稳定为形式特征。在现代国家治理中,治理程序具有控权、调和、商谈三个方面的功能,为国家治理行为的规范运行构筑了控制轨道。要实现程序之治,治理程序本身必须具有正当性,必须具有合规律性、合规范性、合人道性。具备形式正当与实体正当统一性的治理程序,通过信息引导机制、价值理解机制、理性选择机制发挥其功能,从而在行为层面塑造了国家治理的现代品质。

关键词:国家治理；治理程序；现代品质

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“推进国家治理体系和国家治理能力的现代化”这一伟大战略构想。习近平同志指出:“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[1]依据这一表述,现代国家治理,就是以各种“制度体系”、“一整套紧密相连、相互协调的国家制度”为准绳,使得国家治理行为具有遵循规则、合乎规范、照章办事的特征。从动态的国家治理行为过程来看,规范和约束国家治理行为的各种法律、制度、伦理,又必然转换为对这一行为的程式和贯序的设定。所以,现代国家治理,是一种依据“各领域体制机制、法律法规安排”来对国家治理行为严格地实施程序设定,是一种程序之治。在治理程序的规范下,现代国家的治理行为开始于程序要件的具备,终止于程序任务的完结。本文拟从传统国家治理与现代国家治理的历史比较出发,彰显现代国家治理的程序化特征,揭示程序之治的的丰富内涵,进而分析程序之治的现实意义和实现条件,为推进国家治理现代化提供理论参考。

一、何为现代——历史比较视野中程序之治的现代品格

要把握什么是程序之治,首先必须通古今之变,在现代国家治理与传统国家治理的历史比较中,明确程序之治的现代意涵。历史地来看,一切国家治理,其权力运作、行为实施都要通过一定规范、流程、手续来进行。然而,传统国家治理是将规范作为治理对象单方遵守的行为守则,是其推行政令、运作权力、实施控制的工具,是一种驭民之术、牧民之技。程序之治,以控制权力为核心价值,以程序本位为存在样态,以明确稳定为形式特征,从而与传统社会的守则之治有着本质区别。

(一)价值期许——强化权力还是控制权力。

传统国家治理所运用的治理守则,是从属于、服务于专断权力的。权力运行的现实需要是设定治理守则的原初动机,权力强制构成了治理守则得以畅通运行的强力后盾。所以,强化专断权力,推行专断权力拥有者之政令,实现其所期许的国家秩序,是传统国家治理守则的根本价值所在。首先,从这一守则的生成依据来看,它是专断权力的衍生品。谁拥有专断权力,谁就能以推行政令为名订立、适用守则,并可依据个人意志对守则的条款予以解释。其次,从这一守则的目标定位来看,传统国家治理中设定各种守则的目的,是为了通过规范的形式强化治理主体的权威,使主体的权威性成为人们在治理过程中予以因循遵守的规矩。最后,从这一守则的基本内容来看,它通过设定国家治理系统的等级次序、利益格局、权力位阶,以建立、维护、强化传统国家治理活动的秩序性。

在现代国家治理中,治理程序的核心价值在于制约和防范权力的专横,是为了实现“坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行”[2]35。这样,治理程序便不再仅仅是作为强化权力的手段而存在,而是重要的控权手段。治理程序所贯彻的不再是治理主体的单方意志,而是试图通过程序设定和运行,来保障公民的合法权益。从治理主体方面来看,治理程序是其行为规范和准则,主体的事实认知、规则适用、作出决定等行为环节都必须合乎正当的程序要求。从治理的相对一方来看,由于具有各项程序性权益,他对于治理主体的各项决定并不是完全作为客体被动接受,而是具有独立人格、明确自身权益,可以自由运用理性积极主动地参与治理决定的制作过程。所以,与传统治理的守则之治相区别,现代治理的程序之治具有制约权力的意蕴,是保证国家治理行为过程公正、维护公民合法权益、制约权力滥用的重要保障。

(二)存在样态——手段工具还是程序本位。

在传统国家中,治理守则只是一种工具性存在,仅仅被视为实现一定功利目标的手段,其本身并不具有任何的目的和价值意义。而且,由于传统国家治理的功利目标往往是由专断权力拥有者所设定,并以实现其利益诉求为目的,因而治理守则实质上沦为统治者追逐自我利益的工具。一方面,这一守则是统治者控制民众,强化自身政治统治的工具。另一方面,这一守则是君主驾驭官员,上级统御下级,规范官僚体系运行的工具。由于这一治理守则的存在,传统社会的治理活动并未完全失序、全面紊乱,而是在一定范围内维系了一种差别化秩序。因为,这样的守则并不是一项普适性的规则系统,而是针对臣民、下属的一种单向度规定,臣民和下属是必须循规蹈矩、奉为圭臬的,否则必将面临暴力的惩罚。

与之形成鲜明对比的是,现代国家的治理程序不仅仅是实现某种目标的功利手段,而且其本身是为保障一些独立于结果的内在价值而设计的,因而是作为自主和独立的实体而存在。对于现代国家治理的程序而言,其价值包括工具性价值和目的性价值两个方面:就工具性价值而言,通过程序的运行能够获得合乎人们意愿的治理结果,如裁决的公正、决策的科学、社会的进步等等；就目的性价值而言,程序能够为国家治理行为的展开提供一个合乎理性原则、合乎公平正义诉求的方式、步骤和顺序,因而设计运用一个合乎理性标准的国家治理程序,本身就是国家治理活动的目的。所以,现代国家治理的程序之治,是将国家治理程序作为一种本位的存在,强调其本身具有独立于结果的内在价值,强调违背正当的国家治理程序必然会导致不合意的国家治理产出。当然,这里所说的“合意”,是指合乎公共意愿、合乎公共意志之“意”,绝非出于一己之偏私的狭隘私意。

(三)形式特征——专横任性还是明确稳定。

传统国家治理所运用的治理守则,是专断权力所有者的工具,其设定和运行最终取决于专制集权者个人的意志。专制集权者不仅能够依据一己之需来设定行为守则,而且能够有选择性、非普遍性地适用守则。当守则与自身意志相违背时,专制集权者往往以伦理道德、国家利益等实体正义为借口,肆意地变更、废止守则。所以,传统国家治理的治理守则在形式上具有明显的任性和专横倾向。

现代国家治理中的治理程序具有明确稳定的形式特征:首先,治理程序具有明确性特征。它运用明晰的语言、文字,对其所规的治理行为的方式、步骤、时间、顺序等程序要求均作出了语义清楚、含义明确的规定。其次,治理程序具有先在性特征。它的设定,不是临时起意,是在国家治理活动参与各方对国家治理活动之规律性、正当性的深思熟虑的基础上,作出的理性规划。它不是针对个别的人和事所进行的规范,而是针对具有一定条件共性的、一类人和事所制定的规则。最后,治理程序具有稳定性特征。它一经订立就具有在较长时间内的稳定性,不能轻易废改。由此,国家治理程序不再是朝令夕改频繁变动,不再是翻云覆雨、反复无常的权力手腕,而是所有国家治理活动参与各方必须予以因循的结构化的行为模式。

二、何以必要——程序之治的现实意义

就语义而言,“必要”(need)不同于“想要”(want),它不是可有可无的锦上添花,不是不尽人意的聊胜于无,更不是繁冗多余的虚文缛节。“必要”意味着不可或缺、非此不能。运用程序来实施国家治理之所以必要,就在于如果没有程序的功能发挥就不可能有国家治理行为的正常运作。程序为国家治理行为的规范运行构筑了控制轨道,它是实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威的必要条件。

首先,程序具有控权功能。以程序来规范国家治理行为,是防止权力滥用的必要条件。“一切有权力的人都容易滥用权力”[3]154。所以,在赋予治理主体以一定的权力的同时,还必须运用一定的规范对其运用权力的范围、形式、步骤予以约束。治理程序就是这样一个行之有效的规约途径。它对国家治理行为的方式、权限、时间、方向等内容都予以了明确的界定。这一界定是对于国家治理主体程序性权利义务的申明,同时也为对其行为程序的肯定或否定、奖励或制裁提供了明确标准,有利于实现对正确行为的强化和错误行为的矫治,促使主体遏制自身的各种冲动、偏执、夸张的非理性情绪冲动。而且,它明确地规定了国家治理主体不能够做什么,能够做什么,不应该怎么做,应该怎么做。这些程序性信息,既有利于主体降低自身活动的不确定性,同时又为主体提供了事实认知、标准适用、作出决定的程序性操作标准,为规范主体的治理行为提供信息引导和操作指南。

其次,程序具有调和功能。以程序来规范国家治理行为,有利于调和人们之间的利益分歧,防止这一分歧激化为激烈的利益争斗和社会矛盾。在一个利益多元化的现代社会,不仅社会分化为多元化的利益群体,而且同一利益群体内部的不同个体之间往往存在着不同的利益诉求。这样,在治理社会公共事务和公共问题过程中,人们往往很难就同一问题达成一致性的利益取向,人们之间的利益分歧是无法避免的。尽管人们之间很难就某一公共问题形成根本一致的价值标准,但是,人们对于治理这些问题之程序的正当标准、对于正当治理程序的设计往往很容易达成一致。而且,一旦治理程序的正当性为参与各方所认可,并且现实的国家治理活动确实是依据这一正当程序而进行的,那么无论参与结果如何,人们必然会对这一结果具有较强的可接受性。从这个意义上来说,程序发挥了矛盾冲突的调和功能,增强了国家治理行为的合意性、双方意志性甚至是多方意志性,避免人们之间的分歧和矛盾激化为对抗和争斗。

最后,程序具有商谈功能。以程序来规范国家治理行为,为人们就公共问题的协商提供了途径和渠道。它有利于防止人们之间观点的分歧演化为永无休止的议而不决,使得参与各方在有限的参与时间内获得协商讨论的具体成果。因为,国家治理中的商谈,不是漫无目的的街长里短,不是以明星八卦作为茶余饭后的谈资,不是关于鸡毛蒜皮的烦言碎辞,它是公开的、具有中心议题的、以达成共识为目的的民主协商。决定这一商谈能否取得合意效果的因素主要有三个方面:商谈各方具有关于商谈主题的信息和知识,商谈各方能够就这一主题清晰地表达自己的意思,商谈各方能够了解其他人对于这一主题的意见及其理据。程序的商谈功能就在于,它为商谈各方提供开放的信息渠道、提供平等的沟通空间,既防止商谈为某一方所操控,又避免商谈的去中心化、敷衍塞责、流于形式。通过程序规范,使得在有限的参与时间内,人们能够获得关于某一议题的信息和知识,能够有机会清楚地表达自己的意见,能够明白了解他人的主张。通过程序规范,使得商谈各方不仅能了解他人的意见,而且经由理性反思,实现话语立场的相互转换,从而进一步理解他人意见的理据,使得商谈各方在理性、平等的对话中获得“重叠共识”。

三、何以可能——程序之治的实现条件

程序之治的实现需要一定的社会条件。其中,至关重要的一个条件,就是治理程序本身必须具有正当性。应当看到,不具有正当性的治理程序不仅不可能维护维护公义,而且在一个较长的时期内,它所具有的维护不正当利益的、工具层面的效率功能也是难以发挥的。因为,倘若一个治理程序只是具有合法律性而不具有正当性的时候,该程序只是具有哈贝马斯所谓的“系统性整合”功能,而没有产生“社会性整合”功能,只具有“事实性”而不具有“有效性”。[4]1-3人们对这一程序规则的遵守仅仅是出于功利性的趋利避害,而不是建立在意义理解、价值认同基础之上的自觉行动。所以,只有正当的治理程序,才能够发挥控权功能、调和功能、商谈功能,才能够成为最广大人民所共同接受、认同的行动准则,才能够成为现代国家治理的基石和轨道。

(一)何为正当——正当治理程序的规定性。

治理程序的正当性是实体正当性与形式正当性的统一。也就是说,治理程序不仅要服从诸如自由、平等、正义等具体道德命令的要求,而且还要服从一般性、稳定性、权威性、可预测性之类的形式要求。显然,不具有实体正当属性的治理程序,由于没有成为人们约束、协调自己行动的义务自觉,必然会需要通过外在的强制力量予以推行,因而这样的程序的执行效率是偏低的。所以,即使在工具意义上来讲,内在于治理程序的各种实体性道德要求具有保障该程序运作顺畅的效率功能。在这里,强调治理程序正当标准是实体正当性与形式正当性的统一,并不是以实质理性来否定治理程序所必须具有的形式理性要求。而是认为,形式理性必须建基于实质理性之上,只有将伦理道德的实体性要求注入到治理程序的设计之中,它才能发挥出社会整合的效能。具体而言,治理程序的实质正当性和形式正当性的统一,主要包括如下几个方面的内容:

1.合规律性。所谓“合规律性”,是指治理程序应建立在对治理活动规律性认识的基础之上。确切地说,是指规范国家治理行为过程的程序设计,应建立在对相应行为与其后果之间的因果联系及其蕴涵的客观规律的把握的基础之上。在论及法律的合规律性时,马克思指出,法律“是人的行为本身必备的规律,是人的生活的自觉反映”[5]72。同样地,治理程序也必须符合国家治理行为的特殊规律,必须建立在对其生态环境、静态结构、动态过程,甚至是心态意识的契合之上,才具备必要的可执行性、可操作性。“立法者应该把自己看作是一个自然科学家。他不是在制造法律,不是在发明法律,而仅仅在表述法律,他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律中。”[5]183从这个意义上说,治理程序并不是由人们“建构”、“设计”出来的,它源自于国家治理行为自身所具有的规律性。治理程序的合规律性是构成正当治理程序的基础条件。因为,正当的治理程序起码是具有可执行性的程序,它必须是关于国家治理行为过程中如何施为的行动指南,它必须是能够为人们确定行动方向、选择行动手段、协调行动时间提供引导,它必须具有按图索骥、按部就班、萧规曹随式的简便、易行的知识功能。否则,治理程序将会不可行、无效果,甚至会产生反效果。

2.合规范性。所谓“合规范性”,是指治理程序作为国家治理活动的规则系统,不仅必须接受法律规范的约束、符合法律体系的规定,而且必须具有形式上的规范性要求。美国法学家富勒曾经将程序自然法的基本原则概括为八个方面,以此作为法律规则所必须具备的形式规范要件。这八项原则包括:制定的法律要有普遍性；要有明确性,不能含混不清；法律要公布,使人人知晓；不得制定溯及既往的法律；要避免法律中的矛盾,否则造成执法难和当事人损害；立法不能强迫人们做不可能实现的事；法律要有稳定性,不能朝令夕改；法律要有同一性。[6]79以此为参照,治理程序同样需要具有类似的形式规范条件,具有普遍性、明确性、统一性、稳定性、先在性、公开性等方面的规范性特质。因为,治理程序只有具备这些方面的形式规范条件,才可能使得由治理程序所规约的国家治理行为具有一致性、连续性、确定性、可预测性等方面的特征,也才能够使得国家治理活动有据可依,建立一种有秩序的国家治理行为模式。

3.合人道性。所谓“合人道性”,是指治理程序必须体现对于人的自由、人的价值、人的尊严的维护和保障,必须有利于实现理想的、正义的、向善的社会生活状态。在论及法律与自由的关系时,马克思曾经明确指出:“法律是自由的存在,在法律上自由的存在具有普遍的、肯定的、合乎人的本性的性质,哪里的法律真正实现了人的自由,哪里的法律就成为真正的法律,因此,法律不是与自由相悖的东西,更不是压制自由的手段,法典是人民自由的圣经。”[5]183在这里,马克思实际上将维护、保障和促进人的自由视为规则正当性的基础。同样地,治理程序也不能与自由等人性诉求相悖离,它对于程序性权利和义务的规定必须以维护和保障人的自由、平等、安全作为基本价值取向。一方面,治理程序对于程序参与各方权利与义务的规定应当是公平的。不仅治理程序对所有程序参与人一视同仁,而且治理程序对于治理主体与治理对象之间的程序性的权利义务的设定也必须具有公平性。另一方面,治理程序对于程序参与各方权利与义务的规定应当是适当的。治理程序的设定必须符合以公平、正义、人权为核心的伦理道德,治理程序对于程序性权利义务的规定必须以确有必要为依据。

(二)如何正当——正当治理程序的作用机制。

如果说“何以正当”,是对程序正当原则的规范界定,是对治理程序之功能得以发挥的内在条件和素质要求的分析。那么,关于“如何正当”问题的探讨,则是对具备形式正当与实体正当统一性的治理程序,在释放其功能过程中所依据的路径和机制的探讨。具体来说,正当治理程序主要是通过如下机制来发挥其作用的:

1.信息引导机制。所谓“信息引导机制”,是指治理程序是关于国家治理活动如何施为、施为后果的信息集合,为人们提供结构化、模式化的治理行为标准,使人们在行为之前就知道自己的程序性权利和义务,以实现对人们行为的引导。确切地说,国家治理程序所提供的信息,并不是关于某一国家治理行为的系统全面的信息,而是一种相对简化的信息。它以实用、适用作为信息负载的数量标准,将复杂的事实认知问题转化明晰、具体的程序标准和参数,为人们提供具有较强可操作性的行动指南。治理程序是关于国家治理行为过程的操作性规则。它使人们明确在行政活动中可以怎么做、不可以怎么做,必须怎么做、必须不怎么做,从而指引人们利用自己的理性去处理、协调与其他程序参与者的关系,使国家治理行为变得有序。在治理程序所提供的相对简化信息的引导下,人们在实施或者参与某一国家治理行为时,能够富有认知效率地、去繁就简地将某些多余的信息予以过滤,明确该行为过程中必须遵循的方式、时间、步骤、顺序标准等程序性信息,并基于这一信息来调整自身的行为。所以,在事实认知方面,治理程序为人们提供了一种便捷的信息引导和行动指令。

2.价值理解机制。所谓“价值理解机制”,是指治理程序有效化解了人们之间复杂多元的价值分歧,为人们实施国家治理行为评价提供了一个明确的价值标准和有效的价值反思平台。在一个价值多元的时代,多元的利益诉求之间、不同的利益群体之间的矛盾张力是客观存在的。为了弥合这一分歧、实现社会整合,必须借助于正当治理程序所具有的价值理解机制。“与程序性法律范式相联系的是这样一种自我期待:不仅要形成作为专家同法律打交道的精英们的自我理解,也要形成所有参与者的自我理解。”[4]547以此而论,治理程序的价值理解机制,就是试图为所有的程序参与者营造一个具有正当性价值标准、契合公共理性精神的交往平台和对话场所。一方面,正当治理程序本身就为人们的价值理解提供一个相对明确的价值标准。显然,在国家治理活动中,那些违反正当治理程序的行为是不具有正当性的。另一方面,正当治理程序具有平等性、开放性、协商性的品质,具有信息披露、听取意见、告知权利等程序环节,为人们提供一个陈述意见、了解对方、反思自我的平台。正当的治理程序不偏不倚、合情合理。它不仅具有可接受性从而成为价值评价的尺度,而且为人们通过平等的交往协商而产生价值反思提供平台,构成了国家治理行为的价值理解机制,为人们在行政活动中寻找共识、凝聚共识、达成共识创造了条件。

3.理性选择机制。所谓“理性选择机制”,是指具有确定性的治理程序性有效地降低了治理活动的不确定性,为人们营造了一个相对稳定的理性公共空间。在这一空间中,人们可以自由运用理性来选择自我的行为方向、方式,提升行为的理性化水平。一方面,正当的治理程序不仅在抽象的规范与具体的行为之间建立了明确、稳定、普适的联系,使得国家治理行为的有据可依变得更为具体、更具有可操作性。另一方面,它在国家治理行为的方式与后果之间建立了“种瓜得瓜、种豆得豆”的因果式链条。因而,人们可以运用对于治理程序要求的理性认知,在理性预见行为后果的基础上,基于自身需求完成理性选择。就个体理性而言,治理程序明确了每一个体在国家治理活动中的程序性权利和义务以及违背程序所要面临的后果,大大地降低了个体肆意妄为的可能性,为个体理性地预测行为后果、选择行为方式提供了必要的选择空间。就公共理性而言,治理程序不仅为人们之间的价值理解构建了渠道,而且也为预测治理活动中的其他个体的行为提供了依据,因而可以引导人们理性地去处理、协调与他人之间的关系,减少交往行动之间的盲目性、冲突性。

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[6] 强世功.法律的现代性剧场:哈特与富勒论战[M].北京:法律出版社, 2006.

责任编辑:王升平

中图分类号:D63

文献标识码:A

文章编号:1008—4533 (2016) 01—0014—06

DOI:10. 13975/j. cnki. gdxz. 2016. 01. 002

收稿日期:2015—10—08

基金项目:国家社科基金一般项目《行政管理方式创新与激发社会组织活力的互动机制研究》(编号: 14BZZ043),广西哲学社会科学规划2013年度研究课题《广西社会管理政社协同机制的实证分析与优化对策》(编号: 13BGL003),广西高等教育教学改革工程项目《基于知行合一的复合型管理专业人才培养的教学方法创新与实践研究》(编号: 2014JGA115)。

作者简介:苏曦凌(1978—),男,湖南湘潭人,广西师范大学政治与公共管理学院副教授,管理学博士,硕士生导师,中国社会科学院政治学研究所博士后流动站研究人员,主要研究方向为行政哲学与社会治理。