民国新疆保甲制度的推行及其影响

刘旭艳

（新疆师范大学 历史学院，新疆 乌鲁木齐 830017）

民国新疆保甲制度的推行及其影响

刘旭艳

（新疆师范大学 历史学院，新疆 乌鲁木齐 830017）

20世纪40年代新疆推行保甲制度，是基于地方统治者的某种利益考量。这种制度存在着管理过于拘谨、高度监督之下不信任等弊端，但也加强了国民政府对边疆地区的控制，推进了新疆基层社会管理规范化和现代化，是国家力量向基层社会延伸的表现。新疆的乡（镇）保甲户口编查工作共进行三期，对新疆基层治理的现代化进程有着重要影响。

新疆；保甲制度；基层治理

关于民国时期的保甲制度，学界一直有很多的关注。民国时期的研究集中在对中国保甲制度发展脉络的梳理，侧重于对政策服务的方面。[1]新中国成立之后，学界从不同的角度对民国时期的保甲制度进行了研究对民国时期新疆保甲制度的研究，并没有进行区域保甲制度的深入研究，本文拟从政策层面对民国末期新疆保甲制度推行的分析，进而探讨其对新疆基层治理的现代化进程的影响。

一、新疆保甲制度实施的背景

保甲制度是“共同担保共同责任之制度”，从广义上说，是我国实行的一种“地方自治制度”，从狭义的方面来说，就是“农村之保卫政策”。[1]1就保甲的意义来说，不外乎是“守”和“助”两种含义的延伸。闻钧天曾指出，保甲是“人群以图生存为目的之守助方法之组织，吾国古时人民与政府合力维持治安之制度”。[1]12

国民政府在全国推行的保甲制度，大概可以分为两个时期：一是新县制实行之前，从1931年至1939年，一是新县制实施之后，从1939年至1949年。[2]591932年6月，国民政府首先在江西修水等43县“剿匪区”实行保甲制度；1934年12月，行政院命令各省普遍推行保甲。1936年8月，国民党中政会决定，将保甲与自治结合，乡镇编制为保甲。1939年9月起，国民政府先后公布《各县级组织纲要》、《各县保甲整编办法》、《乡（镇）组织条例》等法令，正式实施新县制。“新县制”实施以后，国民政府普遍调整了县以下的各级组织，由原来的“县、区、联保、保、甲五级制”改为了“县、乡镇两级制”，保甲成为“构成乡镇的细胞”。[2]59

盛世才入主新疆后，对新疆的政治、经济进行了改革，其中包括对基层政权的改组。在苏联和中国共产党的帮助下，盛世才以1928年国民政府公布的《县组织法》中的区乡制为基础，并结合新疆的实际，在新疆推行区村制。到1942年盛世才与苏联、中共公开决裂，转而投向国民党中央。他在新疆实行的各项政策也做出了调整，区村制也就为保甲制所替代。1943年7月24日，新疆省政府委员会通过《新疆省编查乡（镇）保甲户口实施办法》（以下简称《办法》）并报南京国民政府内政部备案。该《办法》以国民政府公布的《各县级组织纲要》和《各县保甲整编办法》为蓝本，并结合新疆的实际情况而制定，拟在1944年底，对省会及各区行政督察专员驻地城市、各县县政府及设治局所在地城市、各县局所辖乡村及游牧地区编查完毕。

二、新疆编查乡（镇）保甲户口实施情况

（一）实施过程

新疆的乡（镇）保甲编查工作分为三期,现将每一期的编查工作分析如下：

从1943年11月1日到12月25日，新疆开始实施第一期保甲编查工作。主要是对迪化、伊犁、喀什、阿克苏、塔城、阿山、和阗、焉耆、哈密、莎车等十大城市乡镇进行编查。[3]在进行保甲编查工作的筹备阶段，省政府颁布了《新疆省第一期编查乡（镇）保甲户口施行程序》，对保甲编查工作进行了详细的安排。由省政府选派十名指导人员，到各区进行指导工作，各区见习人员由各县局选派。[4]根据统计，在12 月25日之前，第一期的编查工作顺利完成。

从1944年1月15日到4月30日，新疆进行了第二期乡（镇）保甲编查工作。这一期的编查工作是在完成第一期工作的基础上，完成博乐、温泉、霍城、河南（后改宁西县）、昭苏、乌恰、蒲犁、镇西、塔城、裕民、哈巴河、吉木乃、乌什、阿瓦奇等14个“沿区重要县份”及其所辖乡村的编查工作。[5]5290在本期的保甲编查过程中，省政府颁布了《警保联系办法》、《乡镇应办主要事项大纲》、《乡镇公所文书处理办法》以及《颁发乡镇保图记规则》等。通过各种制度规定，促使保甲编查中遇到的问题基本上都能够得到制度上的约束。

从1944年5月15日到11月31日，新疆实行了第三期保甲编查工作。主要完成对全省的乡村以及游牧地区的编查。这一期的编查工作用时明显要长于前两期，其主要原因在于，首先第三期工作是整个保甲户口编查工作的尾声，持续的时间相对要长；其次，这一期是针对游牧地区的编查，所以难度更大，耗时更多。为了促进编查工作的顺利进行，省政府颁布了《乡镇造产办法》、《保造产办法》、《乡镇财产保管委员会章程》、《保财产保管委员会章程》和《县合作社章程》，这些规章的颁布，不仅是对保甲编查工作的支持，也是对已经完场保甲编查工作的各地区工作的统筹和安排。从人员安排上来看，这期的编查工作主要是由各县局派见习人员和参加过之前的保甲编查工作的人员进行。[5]5291

无论是从推行的时间，还是从法律颁布，或者是结果来看，民末新疆实施的保甲制度是属于新县制实施之后的保甲制度。较之于内地，新疆有众多的少数民族，且多从事游牧活动，在保甲制度的推行过程中，突出特点就是对游牧民众的编制。按照国民政府规定，“凡流动靡常之户”[6]应编入临时保甲户口。新疆省政府在制定临时户编查条例时充分考虑到游牧民众随季节迁徙的现象，提出了灵活的应对方法——如果整个乡（镇）都是游牧民众，那么它的编组应该“以常驻地之冬窝或夏窝为主，划编为常驻地之乡（镇）……隶属于管辖该地之县”，在迁移的时候，由乡（镇）长呈报县政府或设治局。[5]这些都是与内地不同的地方。

（二）存在的问题

新疆自古以来就是一个多民族聚居的地区，在推行保甲的过程中，也就有很大的特殊性，这些特殊性也就构成了新疆的保甲制度在推行过程中的困难性。主要表现在：一是使用多种语言文字，新疆的少数民族语言都各有不同，这对编查工作就造成了很大的困难，在发布各项政策，制作表格的时候就需要用多种文字进行说明。二是新疆地广人稀，各地区之间距离较远，不便于相互联系。三是新疆从事游牧活动的人比较多，居无定所，不便进行编查。四是新疆传统的基层组织，例如，贝子、伯克、台吉等的影响根深蒂固。最后，新疆的风俗习惯和宗教等方面都与内地有很大的不同，毛拉、伊玛目等在宗教上具有较高的地位，加之同名的人很多，不便于记录。面对上述的一些困难，李溥霖提出，编查保甲工作应采取在全省的各县“普遍推进”的办法，“以编查乡（镇）保甲户口为工作的基点，以训练工作为重心”，用四年的时间，完善新疆的县制建设。[7]到1945年底，新疆全省除三区政府管辖范围以外，基本完成了编查保甲工作。[4]5292截止1946年底，全省共编为646个乡（镇）4,775保51,563甲843,848户，涵盖3,730,051人。[4]5257

三、保甲制度推行对新疆社会的作用

新疆从1942年开始施行保甲制度，到1945年底基本完成。保甲制度的推行对新疆基层群众的民主意识的加强，基层组织管理的规范化，以及国家行政管理等方面起到了一定的积极的意义。然而，保甲制度在实行的过程中也存在一些消极的影响。

（一）积极意义

1．有利于加强基层民主，维护地方稳定

保甲作为一种全民组织在健全全民政治方面具有很重要的作用，一方面表现在“由官府任命的保甲长上”，另一方面表现在“编制民众，以实现其治安、赋税的职能上”。[4]5260

首先，保甲制度的推行有利于加强基层民主，提高基层民众参与自治的意识。就国家而言，保甲制度是国家为了加强基层管理的基层组织，就国民而言，又是参与地方事务的基础，如在《新疆省各县乡（镇）保甲长任免暂行办法》中规定，“乡（镇）长及副乡（镇）长一人，由县政府派员召集本乡（镇）各保长副保长加倍推选后，呈县政府圈定并委任”，“甲长由保长召集本甲各户户长选任，报乡（镇）公所转报县政府备查”。[4]国家通过对保长或者甲长的委任从而达到了对地方政权的控制，促使地方与中央的联系进一步加深，同时，在其任命中增加了选举环节，体现了国民党的“三民主义”政策，也是对基层社会人群实行自治的一种实践，能够调动人民的积极性，使其参与到保甲制度里面来。

其次，充分发挥基层民众在维护地方稳定，发展地方经济文化方面的作用。《新疆省各县乡（镇）公所组织规程》中，明确了乡（镇）公所的职权范围，设置了“民政警卫股”和“经济文化股”，[8]从法规上确立了编制乡（镇）保甲之后，各乡（镇）工作的重心，既要加强地方警卫，又要促进地方经济文化的发展。又在《新疆省各县乡（镇）公所办事通则》中对这两个方面的工作做了详细的规定，以“民政警卫股”为例，其工作的范围包括“保甲编组”、“户口清查”、“户口异动登记”、“户籍及人事登记”、“保办公室之监督”、“选举”、“人民团体及民众组织登记”、“礼俗及社会福利”、“禁烟禁毒”、“名胜古迹之调查及保管”等十四项内容，[4]5273可见其对于新疆基层的稳定和发展还是具有一定的推动作用。

2.有利于新疆基层管理从传统向现代的转变

保甲制度的推行，将新疆的基层社会管理纳入了国家统一的管辖之下，促进了新疆基层管理从传统向现代的转变，同时，这种统一的管理，也体现了国家政权对边疆地区管理的强化。

英国社会学家吉登斯在对传统社会与现代社会的论述中，提出了“国家与社会关系史理论”。[9]按照这一理论的论述，我们可以认为“中国的现代民族—国家时代大约起源于民国保甲制度的实行”。[4]就新疆的实施情况来看，首先，在《新疆省编查乡（镇）保甲户口实施办法》中对于保甲户口的编查给出了明确的标准，例如户口的类型，编查的标准等，户籍登记作为社会信息的存储方式，其主要是用来对人口的控制和对地方活动的控制加强。其次，在各类法规中对各乡（镇）保甲长的选任办法以及职权范围都有详细的规定，如《新疆省各县乡（镇）保甲长任免暂行办法》规定，保长甲长均由民主选举产生，但其“圈定”则是由“县长召集警察局长、民政科长、教育科长并会商县党部书记”共同商讨决定，这样就促使民国政府加强了对基层工作人员的管理；《新疆省各县乡（镇）公所组织规程》中亦规定，“乡（镇）公所设乡（镇）长一人，综理本乡（镇）事务”，即乡（镇）长负责所辖地方的经济、文化、税收、警卫等各项事务。《新疆省各县保办公处组织规程》中对保办公处也有同样的规定，[4]5273这使得保甲长充分发挥其职责，并对上级负责。最后，《新疆省办理联保连坐实施办法》明确了在保甲制度之下的相互监督机制，“保长督率各甲甲长，率同各户户长”[4]5282进行联保连坐活动，这种互相监督机制，就加强了基层群众和国家行政力量对基层社会的监督作用。

保甲制度在新疆的实行，使国家的行政力量自上而下延伸到了新疆的基层社会。改变了新疆原有的乡约制度，以及传统封建社会“因俗而治”政策遗留下来的基层管理模式。乡（镇）保甲由政府任命，对上级负责，促成了新疆基层社会管理由习惯法管理向由规范化管理的逐步转变。

（二）消极影响

“民国以来的保甲,实际上是中国封建时代保甲制度的继续延长”，[10]32这就促使民国时期的保甲制度成为一种“带有浓厚的封建气味的等级系统”，而”户—甲—保”这种层层节制，逐级监督的管理模式，最后达到了“少数人统治大多数人”的目的。[10]32

1.“联保连坐”制度中连带负责的精神，扩大了人民之间的距离

保甲的“连带负责精神”最具体的体现就是“联保连坐”。“联保连坐”是古代封建专制制度下，统治者钳制人民的重要手段，近代以来，民主思想逐渐深入人心，人人崇尚自由，追求民主，这种“株连九族”的办法显然不能被大多数人所接受。《新疆省办理联保连坐实施办法》中，对实施“联保连坐”的具体情况有明确的规定，如“由保长督率各甲甲长，率同各户户长”签订“联保连坐”保证书，这些保证书最后交于乡（镇）公所备查，另外存根由保办公处存管。国民政府通过这样的方式，让人民之间的关系成为规定性，一定程度上拉开了民众之间的距离，增加了不信任感。特别是，对于秘密检举的提倡，更是将不信任感进一步加深，如果发现乡（镇）长有什么异常行为，户长“应迅速秘密径向县政府或设治局检举”，如果户长没有检举，则会受到连坐处分。[4]5284

“联保连坐”是封建社会对基层民众进行管理和监督的重要手段，而国民政府对这一制度的提倡，虽然在当时的时代背景之下是一个有效地将人民团结起来的方法，但是也从另一个层面增加了人民之间的不信任。可以说既拉缩短又扩大了人民之间的距离。

2.保甲制度一定程度上限制了民众的自由

“保甲为组织民众，推行庶政制唯一工具……”，[10]国民政府利用保甲制度“构建了一套较完整的军事化的地方社会控制系统”，[4]“采取强迫的方法，使当地居民无一例外地组织于保甲之内而失去人格的自由，使他们不得不屈服于保甲组织统治之下”，[10]42这种强迫的军事化管理之下，压抑了民众的“自动”精神。如《新疆省各县乡（镇）务会议规则》规定，“本会议之会议记录，应呈报县政府备案，其重要决议案件，须呈报县政府核准后方得执行”，[11]还有我们在上文说到的，保长甲长均由民主选举产生，但其“圈定”则是由“县长召集警察局长、民政科长、教育科长并会商县党部书记”共同商讨决定等等，这些都是将人民的民主权利收归国民政府的表现，在一定程度上，也是削减了人民参政议政的积极性。

20世纪40年代新疆的保甲制度，其推行是基于地方统治者的某种利益考量。虽然也存在着诸如管理过于拘谨、高度监督之下的不信任等方面的弊端。但是它加强了国民政府对边疆地区的控制，推进了新疆基层社会管理规范化和现代化，也是国家力量向基层社会延伸的表现。

（责任编辑 远 扬）

[1]闻钧天.中国保甲制度[M].上海:商务印书馆，1935.

[2]冉慧绵.民国时期保甲制度研究[M].北京:社会科学文献出版社，2005.

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[4]张大军.新疆风暴七十年:第9册[M].台北:兰溪出版社，1980.

[5]李宗黄.现行保甲制度[M].上海:中华书局，1943:192.

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K29

A

1671-5454（2016）04-0067-04

10.16261/j.cnki.cn43-1370/z.2016.04.020

2016-05-27

刘旭艳（1992-），女，陕西延安人，新疆师范大学历史学院2014级中国史专业硕士研究生。研究方向：新疆近现代民族史。