高等教育治理“应是”和“怎是”的历史转型——《分权与合作：中介组织介入高等教育管理研究》一书的实践价值

傅松涛

(河北大学　教育学院，河北　保定　071002)



高等教育治理“应是”和“怎是”的历史转型
——《分权与合作：中介组织介入高等教育管理研究》一书的实践价值

傅松涛

(河北大学教育学院，河北保定071002)

摘 要：高等教育管理“政府主导而失效”和“市场失范也失灵”的严峻现实呼唤并促使我们从传统的政府包揽性管控向政府、市场和高校多元主体互制共治的高等教育治理模式进行历史性转型。有效实现这种转型的科学依据、理论前提和实践途径是对高等教育治理模式“应是”形态的合理建构和“怎是”路径的科学设计及其指导下的能动实践。《分权与合作：中介组织介入高等教育管理研究》一书比较完整地体现了这一合理建构和科学设计的过程与成果，对科学地理解、把握、建构、设计和实践高等教育治理模式的历史性转型具有重要的理论参考和实践参照价值。

关键词：高等教育治理； 实现路径；实践价值

改革开放以来，我国高等教育管理经历了深刻的市场化冲击、应对与转型，在取得世人瞩目的发展和成就的同时，也日益暴露出令人忧虑深思的问题。高等教育管理“过度行政化”与“政府失灵”并存，“极端逐利行为泛滥”与“市场失灵”同现，是其突出的症状样态和深层的症结所在。从根本上转换和走出高等教育管理的“双失”窘境乱型，促进和实现政府与市场的融合共建与协作双赢，探索和实践高等教育管理的治理创新理念、形态和模式，“实现高等教育治理体系和治理能力现代化”，就成为高等教育管理顶层设计者、行政人员、从业者和学者日益关注、争相创新的课题。河北大学杨凤英教授新著《分权与合作：中介组织介入高等教育管理研究》(以下简称《分权与合作》)一书，在高等教育治理“应是”形态和“怎是”路径的历史性转型上，进行具有启发意义和参考价值的梳理、探索与创新。

一、高等教育治理的“应是”范型

20世纪80年代，美国乃至西方高等教育在经历20多年“政府主导”下的高歌猛进之后，骤然陷入“效率低下”和“公平问题突出”的“政府失效瓶颈低谷期”。“新公共管理”应运而生，极力倡导高等教育的“市场化”和“私有化”，但很快带来的却是“质量滑坡”和“学费激增”的“市场失范”。面对高等教育管理“政府市场双失灵”的窘境断崖，20世纪90年代末，包括美国在内的西方高等教育界乃至整个社会科学领域兴起对高等教育管理的反思和治理转型的理论探讨，取得众多的创新成果。

此时，我国高等教育引入市场机制的改革也开始出现类似的倾向和问题。俞可平等学者敏锐地把握住这一国内外高等教育新动向和契机，把西方治理理论译介到国内，逐渐引起不同学科的研究者和一线管理者的关注，开始提出并探索我国高等教育管理在治理理念、体制和模式转型上的新思路。《分权与合作》一书在对高等教育管理与治理深入分析比较的基础上，对高等教育治理“应是”形态的科学内涵及其演变过程进行比较完整的梳理概括与明确的构想界定。

(一)“治理”的“应是”演变与内涵

“高等教育治理”中的“治理”(Governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来，“治理”与“统治”(Government)几乎是交叉混用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中，甚至与“统治”含义无别，只是词性、词类存在差异而已，强调的是国家统治者对国家高等教育事务的强制性管理。

《分权与合作》一书是对传统的高等教育管理理念和话语向现代治理“应是”理念自然嬗变和演化与人为转型的梳理和概括，有助于对高等教育现代治理“应是”理念的清晰区分、深入认识、完整把握和科学建构，赋予高等教育现代治理“应是”理念以历史必然性、合理性和权威性。

该书指出，1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，针对非洲国家政府在国家管理中出现的日益严重的“失序”、“失范”和“失灵”的缺席滥权现象和恶果，首次使用“治理危机”(Crisis in governance)一词，凸显危机所蕴含的上述负面现象和作用对“治理中的”的正面含义的歪曲和否定，反向地暗喻“治理”所蕴含的以往“统治”、“管理”话语中所没有的新内涵。此后，“治理”就被西方政治学家和经济学家赋予新的含义，不仅涵盖的范围远远超出传统意义，而且涵义也与government相去甚远。它不再只局限于政治学领域，也被广泛运用于包括经济、教育在内的社会领域。

在诸多关于“治理”的表述中，全球治理委员会于1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》研究报告中的定义被认为最具有代表性和权威性。该委员会认为，“治理”是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是相互冲突或者不同利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或者认为符合其利益的非正式的制度安排。[1]

我国研究治理理论的权威学者俞可平在列举和比较各种有关“治理”的定义后指出，“治理”是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。[2]也就是说，在一个活动范围内，秩序的维持凭借的不是单一力量，而是活动的各利益相关者，包括公共的、非公共的部门和私人共同参与，通过沟通和协调来维持秩序，实现活动收益的最大化。公私力量通过沟通和协调，合力实现活动目标的过程就是治理。

《分权与合作》一书对“治理”与“统治”、“新公共管理”的内涵异同进行了较为详细的比较说明。认为“治理”与“统治”实质上都是管理的模式，其目的都是维护一定的秩序和利益，都需要一定的权力和权威，但是二者在权力的主体(权力或权威的行动者)及公私关系、权力运行的向度、维护秩序的方式和手段上都存在差别。

第一，管理主体及公私关系不同。“治理”的主体是多元的，甚至是全员的，可以是政府部门，也可以是私人机构，还可以是政府部门与私人机构的合作。即管理公共事务的权力是分散的。而“统治”的主体是政府部门，管理公共事务的权力主体是单一的，权力是垄断的。因此，管理主体的公私地位和关系不同。在治理模式下，公私部门是平等的、相互依赖、互相合作的关系。“任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题所需的所有知识和信息；没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需的工具；没有一个行动者有充分的行动潜力，单独地主导一个特定的政府管理模式”。[3]参与治理的各主体必须通过协商、合作和交易形成合力，在共同行动的过程中实现共同目标的同时实现各自的目标。而在统治模式下，公共部门和私人部门是不对等的管理与被管理的关系，甚至是对立的关系。

第二，管理权力运行向度不同。“治理”的权力结构是平行的，运行的走向和目标是多向度和多元的，既有上情下达，也有下情上达，更多的则是横向传递，是一个上下左右立体互动的过程，从而指向共同多元的利益目标。“统治”的权力运行是单向度的，政府自上而下地发号施令、制定和实施政策，更多的是在维护既定的权力利益格局。

第三，管理手段不同。“治理”主要以法律制度为行动根据和标准，依靠行动主体之间的协商和合作，通过公开、公平和公正的互动和博弈，实现共同分享的利益目标。“统治”则主要依靠国家机器权威，运用命令、控制、制裁甚至武力手段来行使强制性管理职能，实现管理目标。

“治理”与20世纪80年代以来在英美兴起的“新公共管理”也存在异同。“治理”与“新公共管理”的共同之处是都意识到政府在管理公共事务中的局限性，都主张对政府职能进行调整、限制和改进，提高政府的管理能力。但是，“新公共管理”实质上还是政府本位的，着眼点是重塑政府的形象来捍卫政府权威，扩大市场机制的适用范围，即把市场和私人部门的管理方式引入政府部门，主张用市场管理的方式和手段提高政府部门的效率。“治理”则是公民社会本位的，既意识到政府的局限也意识到市场的局限，主张政府权能改变，但出路是改变政府的控制地位，分散政府权力，还权于社会。

(二)高等教育治理“应是”内涵的完整界定

在完整清晰地梳理和界定治理理念“应是”内涵的基础上，《分权与合作》一书对高等教育治理的“应是”内涵做了具体的分析和界定。认为高等教育治理是治理理念和模式在高等教育管理中的具体化应用，指的是一种基于高等教育活动利益相关者的整合利益目标，多个参与主体依托国家法律和相互契约，通过协商、博弈和合作行动，实现共同整合利益和绩效最大化或更大化的高等教育管理理念与模式。

高等教育最重要的利益相关者“第一是政府，第二是社会(或现在叫市场)，第三是学校”。[4]高等教育治理是指政府、市场和高校多元主体的共同治理，其特征如下：一是高等教育管理的权力主体是多元的、平等的，不同权力主体间相对独立又相互依存；二是权力运行的向度不是单向的；三是不同权力主体间互动的主要方式是协商和谈判；四是建立在共识基础上的集体行动。[5]

《分权与合作》一书在系统深入考察比较的基础上，尖锐地揭示出传统高等教育管理的一元性、单向性和强制性特征及其“失序”、“失范”和“失灵”的负面效应，综合提炼升华出高等教育治理的多元性、全向性、平权性和协商性等“应是”规定性内涵。比较完整地勾勒出高等教育治理的“应是”内涵，无疑为高等教育治理的历史性转型提供了完备的理论参照形态，体现和发挥出高等教育理论研究的引领性功能和价值。

二、高等教育治理“应是”实现的“怎是”路径

高等教育治理完备的理论形态建构，为高等教育管理的历史性治理转型提供了可靠的理论参照和科学依据。而要把这种完备的理论参照形态建构付诸现实，还需要扎实可行的“怎是”路径设计。《分权与合作》一书在对美国高等教育治理中介组织进行浓墨重彩的考察、比较、分析的基础上，做出极具借鉴价值的科学回应。

(一)内在驱动力：对高等教育治理的自觉认同

高等教育管理者对“多元主体合作共治”模式的自觉认同，是高等教育管理从传统的“政府一元管控”向“多元主体合作共治”治理转型的内在驱动力。认识、激活和强化高等教育管理者的这种自觉认同，是推动高等教育管理历史性治理转型的原动力。《分权与合作》一书明确地指出，这种自觉认同来源于对高等教育治理内在合理性的清晰认知，并运用美国高等教育中介组织积极介入高等教育管理的丰富实践，说明和论证了美国高等教育管理多元主体对共治模式内在合理性的自觉认同及其重要的推动作用。

《分权与合作》一书从多元分权共治的必然性入手，对政府、市场和高校三个高等教育管理主体在高等教育权力场域中平等存在、权力分享认同的动力性能进行深入剖析，明确地把承认和涵养这种权力分享认同作为高等教育管理治理转型的首要路径和举措。

高等教育是对国家经济繁荣、政治昌明和文化发展发挥重要引领、操控职能的领域和部门机构，政府作为社会代理者和国家管理者，有义务也有权利和责任承担高等教育的建设管控职责并享有其优化发展的效益。政府在高等教育中不可置身其外，不仅要对高等教育进行经济支持，也需要对高等教育活动进行必要的干预和调控，保证国家高等教育发展职能和目标的实现。正如褚宏启教授在《审视现代学校教育制度》一文中指出，“政府对学校的管制是现实存在的，具有现实性，也具有必要性甚至永恒性。政府不可能也不应该放弃管制，关键是如何管制。”[6]当然，政府和高校的性质存在差异，而且现代高等教育系统复杂性增加、变革加快，最主要的还是现实的政府人员也都是具有自身特定利益的族群，国家职能实现的责任与动力和个人族群利益兑现的责任与动力共同交织，决定了政府在高等教育管理中扮演干预角色的动力两面性和局限性。因此，认识、看重和强化国家职责动力与承认、尊重和实现个人族群利益动力，就成为高等教育治理动力的合理性源泉与有限性前提。

市场的全员性、个体性、自主性和平等性，为高等教育治理提供了巨大的活力和动力，有利于优化高等教育资源配置，提高使用效益。但是，也不可避免地造成市场的盲目性和扰动性，消耗、抵消甚至阻碍整个市场的活力生成和动力作用，造成对高等教育公益性的侵蚀。更为根本的是，物质商品的生产、交换和消费活动与高等教育产品的生产、交换和消费活动在本质上有着明显的不同，市场动力机制在高等教育领域的适用性也就具有更大的局限性。

高校是人才培养和科研活动的直接基地和高度专业化的组织，其结构、运行和功能有其内在逻辑和自身的特点，需要有自身独立的生存空间和较高的自主权，这样才能保证其按照人才成长和培养的独特要求有效地自主运转。但是，高等教育活动又是社会活动的一部分，不仅为满足社会需要而存在，还承担着相应的社会责任，消耗着大量社会资源，而且自身也是一个拥有相对独立利益的社会族群，为自身的利益实现而行动。因此，高等教育活动也需要外部的引导和监督，以避免高校族群的恣意任性和高等教育资源的滥用流失，提高其使用效益，以更好地承担社会责任，满足社会职能要求。

政府、市场和高校相互依存的社会共性和自身相对独立存在的特性，决定了它们在高等教育实践中的普遍社会功能价值定位和相对利益主体的局限性。只有社会全员充分地认识到这些规律性事实，形成基本共识并致力于实践，科学设计并努力实现政府的有效引导和监管而不是绝对控制或放任，市场完全开放和激励而不是封闭或放纵，高校专业自主而不是逐利任性，政府、市场和高校合作共治的各自优势才能得以充分呈现，多元力量才能得以有效释放，凝聚成推动高等教育发展的最大合力。

(二)关键要素：建立有效的分权操作机制

要实现高等教育管理的治理转型和治理能力现代化，必须在上述共识的基础上建立有效的分权操作机制。其一，完善高等教育外部治理，核心是政府职能的调整和外放，纠正政府在高等教育管理中的“越位”或“缺位”偏向，把高度集中于政府一身的高等教育管理权力向社会和高校进行合理分转，政府集中精力发挥全局引领和有效监控职能。其二，加强社会市场性高等教育组织的建设，培育和支持高等教育中介组织的生成和发展，赋予和承认其由政府与高校分转出来的部分管理职能。其三，遵循科学原则，完善高校内部治理。“在科学精神、科学理念、科学方法的指导下，利用科学的技术和工具，解决高等教育办学和管学中存在的各种问题”。[7]把高校真正变革成自我负责、自我发展、自我管理的办学实体，实现高等教育治理体系和治理能力现代化。

高等教育社会中介组织的培育和壮大，是高等教育管理治理机制转型的基础和重要内容，《分权与合作》一书对此寄予重望，进行了考察和分析。该书以社会组织参与高等教育管理的典型国家——美国为例，详细考察了美国社会组织参与高等教育管理的领域及具体方式。美国是世界上较早出现政府、市场和高校多元权力主体共存共治高等教育的国家。在美国高等教育中，数量众多的社会组织在政策制定、区域合作、质量评估、从业者职业规范和权益维护等多个领域承担着重要的管理职能，它们以专业性、客观性、透明性和有效性赢得了社会以及高等教育界的认同，成为美国高等教育管理不可或缺的力量，也对我国社会组织参与高等教育管理具有重要的借鉴价值。

目前，我国高等教育治理体系建设面临着巨大挑战。第一，虽然从20世纪80年代以来，政府职能调整是高等教育管理改革的重要内容，但时至今日，政府职能边界不清，对高校干预过多，政府权能过大的问题依然没有解决。已有的“政府放权”的高等教育改革是政府行政体制内的分权改革，是在中央政府与地方政府之间进行管理高等教育权力的分割。这种政府体系内的高等教育管理权力改革是管理权力从“中央”到“省”的纵向转移过程，是管理高等教育的机构由一个政府机构换为另一个政府机构，而政府管理高等教育的方式没有发生根本变化。

第二，我国社会组织数量不足，类型单一，并且力量单薄，独立性差，不参与高等教育管理活动，尚不具备承担某些高等教育管理职能所具有的组织能力。《分权与合作》一书就我国高等教育社团组织现状进行考察，分析了其存在的主要问题。

第三，高校作为高等教育活动的主体是政府政策的执行者，其自主管理能力有待完善。“受长期高等教育计划行政体制影响，高校自身主体意识、能动性和发展动力不够强。高校内部运作机制也不健全，学术权力长期受制于行政权力，二级学院权力弱化，缺乏民主有效、基层参与的管理、决策、监督与约束机制，制约了其学术发展空间，同时也造成其在承接政府转移职能的过程中公信度不高”。[7]可见，要实现高等教育治理体系和治理能力现代化，不只是政府的简单放权，而是必须要加强社会组织和高校自身建设，使高等教育社会组织和高校有能力承接好从政府分化出的权力。

(三)必要保障：自律与他律结合的监管系统

在高等教育治理模式中，维护高等教育系统运行秩序的权力主体是多元的，政府、非政府组织、高校等多元主体共同治理高等教育。政府单一力量管控高等教育有诸多弊端，需要政府转变职能，改变权力过于集中的问题，政府管理高等教育的权力需要恰当分化，但同时也要意识到任何权力都有滥用的可能。当把政府现在掌握的某些高等教育管理权力转移给社会组织或还权于高校时，需要建立有效的权力监管系统，对权力转移后的滥用风险进行有效防范。如果仅仅是管理权力的空间转移，没有建立相应的权力监管体系，社会组织存在演变为权力寻租机构的风险，高校也存在权力滥用的可能。现实中，经济活动领域某些中介组织无视法律和规范，滥用权力，某些高校在自主招生中暴露出的腐败，已经给我们敲响了警钟。

《分权与合作》一书详细介绍了美国高等教育社会组织的监管体制。在美国，对参与高等教育管理的社会组织的监管是全方位、多层面的，既包括社会组织的行业自律，也包括来自政府机构、社会媒体以及社会其他组织的他律。在我国，政府机构、同行组织、社会媒体需从多个渠道对社会组织、高校进行必要的外部监管。在社会组织和高校内部，建立有效的分权共治的机制，防止“一言堂”、“一把手”的权力垄断。防范拥有管理权力后的社会组织和高校异化，是高等教育从“应是”到“实是”不可忽视的问题。建立自律和他律结合的监督机制，保障政府分化出的权力不被滥用，是高等教育治理得以达成的必要保障。

三、高等教育治理“应是”和“怎是”转型的系统渐变性

高等教育管理模式从传统政府管制到多元主体合作共治模式的转型，是一个多因素协同改革的过程。在改革的推进过程中，虽然在某一特定时期，可以集中解决某一个问题，但是在某一个领域、某一个问题层面上的突破，是以全局性的改革部署为背景的。其实，不只整个高等教育治理体系的构建是一个系统、渐进的过程，单单政府、市场、高校某一个要素的改革，也需要内外多因素协同推进。

《分权与合作》一书分析美国社会组织有效参与高等教育治理原因时认为，美国高等教育领域社会组织能够承担多样化的管理职能，根于其有利的社会外部环境和高等教育系统特性，即崇尚自治的社会文化传统、社会与国家相对分离的社会权力配置体系、政府有限干预和高校自治的高等教育系统，同时也仰仗于社会组织自身的建设，包括组织工作人员的专业性、组织制度的规范性以及工作机制的完善性。来自于社会、高等教育系统、社会组织的多因素聚合作用促成了美国社会组织有效参与高等教育管理的现实。进而《分权与合作》一书提出需要社会、政府和高校进行多方面改革，我国高等教育社会组织才能有效承担高等教育管理职能。该书对社会组织参与高等教育管理这一领域的分析，已经让我们体会到实现高等教育治理的艰巨。由此，高等教育治理不是简单的政府管理权力的分化、转移，而是一个多因素协同改革的过程，系统渐进性是高等教育治理“应是”形态和“怎是”路径根本转型的基本特征。

参考文献：

[1]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[A].俞可平.治理与善治[C].北京：社会科学文献出版社，2000：5.

[2]俞可平.引论：治理和善治[A]. 俞可平.治理与善治[C].北京：社会科学文献出版社，2000：4.

[3]Kooiman.Social-Political governance[A].俞可平.治理与善治[C] 北京：社会科学文献出版社,2000:93.

[4]潘懋元.高等教育治理体系和治理能力现代化的解读与思考[J].现代教育论丛，2015(6)：2-4.[5]杨凤英.分权与合作：中介组织介入高等教育管理研究[M].北京：人民出版社，2015:38.

[6]褚宏启.审视现代学校教育制度[A].褚宏启.中国教育管理评论[C].北京：教育科学出版社,2004:90.

[7]别敦荣,韦莉娜,唐汉琦.高等教育治理体系和治理能力现代化的基本原则[J].复旦教育论坛，2013(3):5-10.

[8]李恒,胡小梅,王小绪.公共治理视角下高等教育政府管理职能转移与承接路径研究[J].江苏师范大学学报(哲学社会科学版),2015(6):128-132.

(责任编辑：王释云)

Historical Transformation of Higher Educational Governance: “should be”and “what is”——Practical Value ofDecentralizationandCooperation:IntermediaryOrganizationinHigherEducationalManagement

Fu Song-tao

Abstract：There is a grim reality in higher education management that exits “government-oriented failure” and “market failure”.It promotes us to achieve historic transformation about higher education management model from the traditional government control to the multiple subjects governance ,including government,market and universities.The scientific basis of achieving transformation effectively is reasonable construction about theoretical premise and practical way of higher education management model in the form of “should be ”and “what is”under the guidance of scientific design and active practice.Decentralization and Cooperation:Intermediary Organization in Higher Educational Management Research that fully reflected the reasonable construction,scientific design process and results has important theoretical and practical reference value to understand,grasp,construct ,design and practice the historic transformation of the higher education management mode.

Key words:the higher education management; acheivement path; practical value

中图分类号：G647

文献标识码：A

文章编号：1008-6471 (2016) 02-0103-06

doi:10.13983/j.cnki.jaechu.2016.02.021

收稿日期：2016-04-11

作者简介：傅松涛(1957-)，男，河北威县人，河北大学教育学院教授，博士生导师，主要从事比较教育学和美国高等教育研究。