拓展网格化：提升城市综合管理效能

王晓芸　宋敬业　张莉华

导读：为了适应城市快速发展和社会多元化需求，提高城市管理水平，上海市徐汇区开展了关于城市网格化综合管理的实践探索，即：构建“1+13+X”网格化城区治理体系，重心下移居民区末端；找准网格化管理职能定位，聚焦各类管理顽症；推进网格化管理区域全覆盖，聚焦重点难点问题；整合优化网格化管理队伍，建立运行机制，运用“互联网思维”解决城市老大难问题等。

关键词：徐汇区；城市管理；网格化管理

为了适应城市快速发展和社会多元化需求，提高城市管理水平，达到“信息化建设，精细化管理，人性化服务”的总体目标，上海市徐汇区积极落实2014年“一号课题”《关于深化拓展网格化管理，提升城市综合管理效能的实施意见》。

本着“以问题为导向、以街镇为重心、以社会化为动力、以法治为保障”的原则，徐汇区构建了“4+X”网格化综合管理信息新平台，拟定区《城市网格化综合管理中心建设实施意见》，在十三个街镇开展城市网格化综合管理中心实体化运作，并建立居民区（园区、轨交等）工作站，提升城市网格化综合管理的规范化、科学化水平。

一、徐汇区网格化管理的主要做法

（一）构建“1+13+X”网格化城区治理体系，重心下移居民区末端，实现城市综合管理与社区自治良性互动

“1+13+X”即“1”个区级城市网格化综合管理中心、“13”个街镇城市网格化综合管理中心、“X”居民区（商圈、园区或轨交）工作站，形成区、街道、居民区三级工作网络。以“天上有云，地上有格，格中有人，人能管事，事皆有序，序后评估”为标准，形成“一个组织体系、一个运行机制、一张统一网格、一个信息平台、一支综合力量”的城市综合管理格局。

其中委办局层面，区房管局将本部门相关职能科室、部门及下属房地办纳入其平台管理，作为一个受派遣整体，优化流程，提高处置效率。区国资委将所属规模企业、动迁公司等与12345热线关联度高、与群众较为密切的下属单位纳入平台；市水务署将其下属的市政养护公司纳入平台，将网格工作延伸到管理末梢。

其中街镇层面，建立居民区（园区）工作站，通过整合力量资源，建立“3”支队伍，即居民区日常巡护队伍、居民区联动处置队伍、居民区事务顾问队伍，通过建立居民区“小联勤零报告”制度，快速、定期检查报告居民区内各类问题，通过市民公约、居（村）规民约等社区自治方式及时劝阻、快速处置，同时上报街镇城市网格化综合管理中心协调派单处置，不仅提升了社区服务管理效率，而且减轻了居委会工作负担，实现了城市网格化管理与居民区自治的有效衔接。

（二）找准网格化管理职能定位，聚焦各类管理顽症，进一步释放城市综合管理效能

整合“4+X”平台功能。“4”即“12345”市民服务热线、网格化管理、联勤联动、应急处置等四大基本功能，“X”即社区综合服务等其他扩展功能和案件信息来源，涉及城市管理、社区综合服务、综合治理领域的19大类、86小类、212项工作，以及各支队伍的工作内容、责任权限、处置时间等。重点聚焦群租、在建的违法建筑、噪音扰民、小区私设地锁等管理顽症，以依法依规、集成创新为核心，简化、优化和标准化处置流程，做到“发现更早、流转更快、处置更实、监管更严”。网格化综合管理平台实现了专业派单、及时发现社区需求、倒逼改进管理服务流程，逐步向社会治理、民生服务领域拓展，创新社会治理体系。

（三）推进网格化管理区域全覆盖，聚焦重点难点问题，守住城区安全有序运行的底线

徐汇区统筹考虑使城市管理、社会治安、规划、社区等各类网格相互叠加，形成全区无缝衔接的责任网格。鼓励各街镇以信息化为支撑，科学设置网格，因地制宜将人流密集、管理形式复杂的重点难点地区设置为管理网格，推动网格化管理进商圈、“地铁”、园区、交通枢纽、开发建设区域等。通过适度扩大网格范围，整合管理边界、管理资源，整合网格员队伍和“上下联动”管理机制，整合人员、岗位、终端、系统、监控考核等机制，保证网格的完整性和力量配备、场所覆盖的协调性，做到兼职网格员（处置队伍）“一岗多责”，深化全方位管控。

如徐家汇街道依托轨交综治工作站，集中轨交派出所、城管、申通公司力量，设立徐家汇商圈地下空间管理网格，推动网格由道路向居民区、由地上向轨交地下空间、由商圈内向商圈外延伸，形成“4+29+（-1）”网格管理系统。斜土街道设置居民区工作站。虹梅街道在漕开发科创中心、华鑫科技园等科技园区设立工作站，实现城市综合管理和园区自治管理的有效互动。漕河泾街道会同南站管委办共同设立“上海南站区域网格”。龙华街道设立滨江地区管理网格，将建筑工地纳入网格化管理，对各类扬尘污染、渣土车“跑冒滴漏”等问题及时发现和处置。枫林街道在辖区大院大所设立单位工作站，对中山医院急诊部门口设摊多等情况加强网格公安力量等。凌云街道与中国电信梅陇电信局合作，居民区监控探头接入街道网格平台，延伸网格中心工作视线，加强网格中心平台与居民区工作站互动。

（四）整合优化网格化管理队伍，建立运行机制，运用“互联网思维”解决城市老大难问题

徐汇区城市网格化综合管理以城管执法为骨干、公安民警为保障，将市场监管所、房管办事处，以及市容管理力量等5支队伍纳入联勤联动范围，全面整合网格监督员、城管协管员、社区保安队员、劳动保障监察协管员和市容保洁员等城市管理的5支辅助队伍，由街镇统一管理和考核。为保障网格化管理中心科学有序运行，徐汇区根据四定原则，即定责任单位、定处置流程、定处置时限、定反馈时限的原则，建立了七大运行机制，即多渠道、全领域发现机制、分级分层派单机制、分类处置机制、网格化进社区的多元参与机制、源头治理机制、督办考核奖惩机制、分析评价机制。其中“1+4”的督察考核办法，指网格职责履职督查、网格员量化考核、执法人员量化考核、居民区网格化管理考核、机关干部网格责任考核等办法，将每个网格员的运动轨迹以及从发现到处置的各环节责任落实到平台上。“5个率”的评估机制，即结果满意率、责任到位率、处置及时率、流程准确率、纪律作风良好率，将处置的痕迹留存于网格系统，将各职能部门的作为与问题留存于“云端”，成为实时通报（日报、周报、月报）的量化依据、监督评议以及发挥考核导向性的数据分析依据。

二、徐汇区网格化管理的主要成效

（一）转变管理服务理念，强化责任意识

网格化平台建设让各支管理队伍以及各职能部门工作人员深刻体会到“守土有责”的含义，社区管理服务理念发生转变。各街镇统筹区域特点、人口数量、管理幅度、内容、资源等因素，科学设置管理网格，梳理任务清单，整合网格管理执法力量，把“人、地、物、事”放入格中，把处置痕迹晒在网上，把老百姓的事做在实处。城市问题由“被动发现”向“主动发现、主动管理”转变，每一个管理网格不仅成为发现、处置问题的管理单元，而且成为尽其所能提供公共服务的基本单元，强化了网格管理团队和街镇职能部门的管理服务理念，提升了回应群众需求的责任意识。各居委也逐步转变观念，从“凡事找政府”到“易事自己处”，从“有事找人”变为“有事找网”，产生了社会效应。如斜土街道的“12345”市民热线，投诉下降了29.9%，城市管理信访下降了29.3%以上。

（二）初步形成管理体系，畅通居民诉求渠道

各街镇以信息化为支撑，基本上实现了街面网格与居民区（园区、轨交）工作站的全覆盖，形成了城市管理、社区综合服务、社区综合管理等多领域的事项任务清单若干项。如斜土街道探索“零报告”制度，“有事报事，无事报平安”，初步形成了社区服务管理体系。这一体系的触角延伸到居民区，依托“12345”市民热线、网格化平台等信息手段、网格管理员和志愿者的走访联系、职能部门工作人员的主动上门服务等，使一些小问题、易处理问题在最短的时间内实现街道、居民区内的“自循环”，既降低了成本，又明确了责任，提升了效率。一些历史遗留的老大难问题，即使一时难以解决，但由于及时回应、沟通交流，群众的怨气也消解不少，促进了社区关系的融洽。

（三）构建信息数据平台，规范网格业务流程

街镇网格化管理中心构建综合化信息数据平台，整合数据采集、受理监督、指挥处置、综合评价、综合展示、应用维护、基础数据管理、数据交换等子系统，构建了涵盖街镇层面综合管理各领域、各层级的综合性信息数据平台。横向整合了“12345”市民服务热线、联动联勤系统、视频监控系统，以及地理、人口、设施设备、建筑、其他公共服务等信息库资源；纵向整合了网格化综合管理信息系统街镇平台和居民区工作站终端，使原本孤立的、无序的信息资源整合为有序的、系统的信息资源。信息数据平台不仅涵盖了网格辖区内的基本情况、居民的利益诉求等基础信息资料，而且强化了区级网格中心与街镇网格中心，以及政府相关服务管理系统的互联互通，处置问题由随意性向规范化、专业化转变。网格化管理的地理信息系统快速准确定位、任务清单的分类、处置流程受理以及对相关职能部门的限时处置和限时反馈等信息化技术，进一步规范了网格化管理的业务流程，确保了居民诉求的问题做到“易事快处置，难事有回应”。

（四）整合社区治理资源，提高“条块”协同能力

网格化管理平台有效整合了社区治理资源，将原先分散的“条块”资源有机整合起来。一是整合队伍，增强力量配备。全面整合街镇层面的网格监督员、城管协管员、社区保安队员、劳动保障监察协管员等城市综合管理辅助力量，按照属地化管理，由街镇管理，解决了过去协管员之间忙闲不均的问题，增加了城市社区管理服务力量。其中居民区工作站社区志愿者和社区社会组织的加入，营造了人人参与社区治理的良好氛围，使法治、自治、共治观念逐步深入人心。二是执法力量下沉，建立联动执法机制，提高“条块协同”。各街镇建立了由街镇网格化管理中心牵头，以城管为骨干，以公安为保障，市场监管、房管与城市综合管理密切相关的职能部门派出机构。与执法单位共同参与的联动执法工作机制，打破了过去“块”对“条”的派出机构指挥、协调困难的体制限制，解决了基层执法缝隙过大、人员配备不足等痼疾，在街镇实现了执法力量的整合，提高了“条块”协同能力。

（五）转变政府职能，密切党群干群关系

网格化管理不仅是城市管理领域的概念，而且在不断向居民区拓展，向社会治理和社会服务拓展。不仅是网格化管理内涵和外延的拓展，而且是政府执政思维的转变。政府通过网格化管理加大了以问题为导向的城市管理自我监督力度，加大了以发现和解决问题为核心的依法履职力度，切实提升了社会治理和服务的能力，加快了向服务型政府的转变。基层干部和工作人员则通过经常性的巡查走访、与群众面对面的交流沟通，消除了隔阂，拉近了距离，而城市管理问题的及时解决也提升了政府的公信力。

三、徐汇区网格化管理的经验启示

（一）“以人为本”是网格化管理的核心思想

首先，在管理中要尊重人的基本权益，包括人的隐私和自由，不是简单地将之置于“监视”之下。其次，网格化管理以数字化管理为手段，但不局限于此。运用信息技术明确信息收集、派单、处置、反馈等环节的处置时限，倡导在第一时间回应群众的需求，解决城市问题，其最终目的是通过对城市部件的管理、事件的处理，为群众提供便利、快捷、优质的人性化服务，关注民情、民生，提升居民的满意度，处理好人与人之间的关系，构建和谐有序的社会秩序。另外，网格化管理的长效性主要取决于网格中人的文明素养和居民的自治意识，因此要大力开展文明创建活动，广泛开展文明单位、文明社区、文明家庭等创建活动，引导企事业单位、社区、个人自觉自愿地参与城市的综合管理，积极维护社会的公共利益和社会秩序。

（二）权责统一是网格化管理的根本前提

基层是网格化管理的基础和源头，只有将管理重心下移，才能做好社会治理的源头治理，才能巩固社会的根基。管理重心下移首先必须细化网格化管理责任，梳理各职能部门的责任清单和涉及执法内容的权力清单，包含职权编码、职权名称、执法依据、处罚依据，将之公布于政务平台，增加城市综合管理的透明度，强调规范、严格执法，才能全面落实执法管理的“条管块督”和公共服务的“块办条助”。

管理重心下移也意味着与之配套的管理权限和资源配置权下沉，而街镇相应的事权、财权和用人权也应得到落实，指挥权、考核权、监督权等也应赋予街镇，实现权责利的统一。尤其是建立健全效率、效果、效益等评价指标体系，科学衡量网格化管理主体的工作效率，衡量网格化管理产生的社会、经济、环境等效益；增加街镇对职能部门派出机构年度考核分值的权重，制定具体的量化考核标准，健全考核机制，强化网格管理主体的责任落实。

（三）力量配置是网格化管理的人力保障

网格化管理实现了管理主体从单一被动向多元联动的转变。各支协管员队伍的整合、属地化管理，进一步理顺了关系，夯实了街镇网格化管理的基础。相关职能部门派出机构、执法单位共同参与的联动工作机制和相对稳定的联勤队伍，增强了对城市管理顽症的快速发现和处置能力。在区域化党建引领下，社会组织、社区党员、社区志愿者、企事业单位等社区治理“多元主体”的参与更是有助于实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动，形成“官民共治”格局。

（四）机制建设是网格化管理的运作保障

网格化管理是一个化整为零的精细化管理模式，一系列资源整合、有序参与、共建共享的管理机制是网格化管理的运作保障。多渠道全领域的发现机制、分级分层派单机制、分类处置机制保障了问题得到及时反映和回应。社区的多元化参与机制、源头治理机制激发了社区居民和社区社会组织等多元主体参与社区治理的积极性，形成了“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的局面。督办考核奖惩机制、分析评价机制的落实使网格化管理动态化，在职能部门和街道之间形成相互推动、相互督促的关系，可以使辖区内的一些老大难问题从发现、协调、解决到反馈、监督、评估，一连串步骤借助大数据信息平台和新媒体手段高效完成，解放更多人力，为进一步提升服务水平储能，不仅有助于提高工作效率，也有助于提高群众的满意度。

（五）信息平台是网格化管理的技术保障

网格化管理的区、街镇、居民区三级信息平台，不仅使管理服务的触角“纵向到底”，延伸到居民区这一最底层，而且“横向到边”，整合各职能部门的信息平台，使各部门问的资源有效对接，便于部门职能重心下移，使专业处置团队直接到基层服务，提高了网格化管理的工作效率。

利用区、街镇网格中心的信息平台收集、分析、整合功能，建立关于顽症管理的案例库，及时记录突发的、新的涉及居民切身利益的城市管理顽症，借助流程再造，梳理城市管理顽症的工作步骤和程序，规范管理行为，则有助于提高城市服务管理效能；建立城市服务数据库，利用街镇网格中心信息平台的信息收集功能，及时分析、整合辖区内居民的服务需求信息，建立公共服务供给的决策数据库，真正将“寓管理于服务”落到实处。

（六）法治建设是网格化管理的有效保障

“跨门营业”、“私装地锁”等城市管理顽症的管理结果是否有效，是否能够长期得到保持，很大程度上取决于法治化水平，法治建设是网格化管理的有效性保障。一是梳理现有法律法规、规范性文件，通过相关管理顽症案例，做好宣传解释工作，增强相关问题处置流程科学化、法治化。二是强化网格员、执法人员等依法办事的理念，对无证经营、跨门营业、违章搭建等城市管理顽症，细化执法主体，明确管理职责，提高快速发现能力、处置能力和基层执法能力。三是通过居民公约、业主公约、行业守则等自治公约，营造执法、信法、守法、用法的社会氛围，强化居民的规则意识、契约精神，提高依法依规自我管理能力。

责任编辑：王缙