大都市区少数民族占道经营治理策略

刘运红

导读：少数民族占道经营是城市管理中非常棘手的问题，是城市中难以根治的顽疾。成都市地处西部要地，人流物流活跃，商业集聚效应显著，由此引发的少数民族占道经营问题十分突出。外来少数民族不适应现代化城市管理，与城市管理部门之间的矛盾冲突时有发生，若处理不好，有可能演变成群体性事件，造成不良的社会影响。为此，对少数民族占道经营的规范管理成为了一项十分必要和迫切的工作。

关键词：城市中心区；少数民族；占道经营

一、成都市少数民族占道经营摊点的基本情况

（一）数量与从业类型

成都市中心城区各街道办事处辖区内，大多存在不同程度的少数民族摊点占道经营问题，中心城区少数民族商家违法占道经营场所计有480余处，且数量呈现日渐增多的趋势。少数民族商贩涉及首饰、刀具摊点，烧烤摊点，哈密瓜及日用百货摊点等类型。

（二）主要从业区域

少数民族摊点经营场所选择具有明显指向性。长期占道经营的少数民族摊点主要选择繁华商业街区、特色文化街区、风景名胜区、城市公园、各类市政道路、车站、市场的周边从事经营，少数民族寺庙（如清真寺）、少数民族临时租住地、居住地周边的摊点更是长期存在。

（三）存在的主要问题

少数民族主要从事民族特色经营，名目繁多，管理困难、危险大。一是部分少数民族流动人口贩卖煎饼、羊肉串、切糕、药酒、杂货膏药、葡萄干等，经营活动不规范，没有固定摊点和场所，尤其是流动经营摊点容易与当地居民和城市管理人员产生矛盾和纠纷。二是经营的食品没有相关部门检验检疫，食品安全存在隐患。三是由于民族间语言交流存在障碍，其法制意识淡薄，不遵守城市管理法律法规，时常与管理人员发生冲突。

二、当前少数民族占道经营治理的难点

由于少数民族人员所具有的特点，决定了城市管理日常综合执法必然存在着与其他行政执法不同的难处，一方面执法本身要求文明执法、违法必究、执法必严，另一方面在执法中又要充分考虑和谐社会的原则和少数民族特有的民族政策、民族团结等问题。实际工作中存在以下具体困难：

（一）基于少数民族身份的不配合

一是语言沟通不畅，存在交流障碍。城市管理执法人员在进行劝导、执法过程中，少数民族摊主往往以语言不通为理由拒绝接受文明劝导和管理。

二是明确身份存在一定难度。城市管理部门开展行政执法，因不具有强制行政相对人表明身份的权力，少数民族身份很难予以确定，造成基本的执法文书都无法书写完整，缺少对价当事人，行政执法工作根本无法展开。

三是少数民族法律意识淡薄。即使执法人员多次宣传相关法律法规，少数民族摊主仍然置若罔闻继续占道经营；即便实施了治理，少数民族摊主也以暴力相抗衡，且不断反复。

四是自恃身份特殊，动辄煽动暴力抗法。少数民族人员由于其特殊的身份和国家对于民族问题的相关政策，使得一些少数民族人员在遇到城管执法时往往采取暴力抗法，并且经常将执法与被执法的矛盾引向民族矛盾，以此煽动其他少数民族人员共同暴力对抗执法，以达到逃避处罚的目的。

（二）出于维护民族团结大局的顾虑

一是因涉及民族团结问题，很难在治理时采取强硬措施，很难在舆论上取得优势。在市容秩序整治以及城管行政执法过程中，在当前“重稳定”的大背景下，执法人员对执法行动的强度控制比较谨慎，对少数民族摊主执法时多会有所顾虑。

二是一线执法人员要面对“可能”和“直接”的人身伤害，相关食药监、质监、维稳、民宗等部门介入及公安部门保障援助的程度和强度不够，执法行动始终得不到有力保障，在城市管理执法人员与少数民族摊主冲突时公安部门处于居间调解的位置，执法人员仅是一方当事人。

三是善后处置工作难度大。对少数民族摊点的查处，即便是按程序执法并扣押、收缴摆卖物品，但事后处置中当事人都不采用正常渠道反映诉求，而是采取聚集人员围堵政府机关、威胁执法人员、上访闹事等极端方式。

（三）规范执法与反执法处于两难境地

规范执法与反执法处于两难境地：有部分摊贩对执法人员产生明显的抵触情绪，当事人拒不配合；如果依法采取强制措施，容易引起暴力抗法事件，引发民族矛盾，执法人员的管控处于两难境地。

三、对中心城区少数民族占道经营治理的建议

（一）建立健全少数民族管理机构

少数民族占道经营是一项综合性很强的社会管理工作，横向涉及民族、宗教、经济、公安、司法、工商、民政、文化、新闻出版等诸多政府部门，纵向延伸至街道、社区。要将少数民族占道经营治理好，工作要有抓手，各级必须建立相应的管理机构，定人定职，形成一支专门的少数民族商贩管理队伍。各区城管局应设2名专职少数民族占道经营的人员，相应的各街道办事处城管科应设2名工作人员专职负责少数名族占道经营工作，各社区应有2名工作人员长期稳定地从事少数民族占道经营管理工作，各个层级对口衔接，落实责任，平时要有专人收集少数民族商贩动向，建立少数民族商贩台账，一遇情况立即上报。

（二）强化街道和社区管理，发挥基层治理优势

街道作为基层政府，应注重基础排摸，开展需求调研。街道可通过提供健全的服务来满足少数民族的需求，减低其社会的不适应性，从而减少违法事件的发生。社区作为城市最基本的单元，往往可以及时掌握动态，避免事件升级。加强少数民族商贩与社区的联系。通过社区为商贩提供迫切需求的服务和保障，以及促使他们参与所居住社区的服务和管理，增强其社区意识，培养其认同感和归属感，促进其心理的适应和与社区的协调。

（三）以民生为重点，优化社会管理服务机制

改善和保障民生问题不仅是政府履行社会管理职能的必然要求，而且是政府依法行政必须优先实现的基本职能。解决少数民族谋取生计的根本需求，必须建立和完善以政府为主导，劳动、就业部门具体担当，以“充分就业”为核心，社会各方共同参与的社会服务机制。要推进流动人口管理服务创新，延伸服务，公平对待少数民族流动人口，保障其合法权益，从就业、居住、就医、子女教育等基本民生入手，不断创新社会管理服务机制，从根本上解决少数民族不稳定和不和谐的问题。

（四）以责任为导向，建立综合执法工作机制

根据少数民族占道经营摊点的不同情况，依托不同部门的主责，实事求是、分门别类组织开展综合执法，改变公安部门行政执法个案保障的情况，代之以源于制度设计的全面保障，为各类综合执法提供支撑。立足部门自身职能职责，探索建立综合执法联系会议制度，探索建立定期、不定期部门间联动执法制度。从条条上，建议由食药监、质监、环保、工商、公安等相关职能部门牵头，从维护食品安全、打击假冒伪劣商品、油烟污染治理、维护公共安全等不同的角度，开展少数民族占道经营摊点治理，从而形成多方位、多重治理的工作氛围。从块块上，突出属地管理，落实属地责任。

（五）划定合理区域，发展特色经济，帮扶少数民族发展商业

对于少数民族占道经营问题，应坚持疏堵结合的工作原则，一方面维护城市的整洁，一方面也要给少数民族商贩留有生存余地。在充分尊重市场法则和广泛征求少数民族从业人员意见的基础上，认真选址、合理布局，各区可在特定的街道选择特定的地点，命名为“少数民族特色商品销售点”，邀请他们进入指定地点经商。进入商贩实行实名登记，与工商部门协商，减免他们的税费。通过提供经营场所，避免了少数民族商贩违法占道、沿街售卖的现象。此举既能带动区域经济发展，又能实现对少数民族同胞的有效管理。

（六）引入少数民族人员参与管理，降低执法难度

一是在信誉较好、威望较高的少数民族商贩中选择一批有一定影响和活动能力的代表人物，担任联络员，积极协助城管人员做好少数民族成员的规劝和法律法规的宣传解释工作，降低执法难度。二是在少数民族院校如民族大学的在校大学生中招募志愿者，加入城管队伍，充当翻译，减少少数民族商贩和城管人员之间的语言障碍。三是城管系统从少数民族地区大专院校如民族警校中选取优秀毕业生加入城管队伍，参与到当地城市管理的各项工作中。他们的整体素质较高，同时也熟悉本族的语言、文化和宗教信仰，能对少数民族商贩的管理起到积极的促进作用。

（七）建立少数民族管理应急机制，维护城市稳定

为及时、妥善处理好辖区少数民族商贩因占道经营而出现的突发事件，各街道、各社区应建立应对少数民族的应急机制。应急机制应坚持预防为主、统一指挥、分级负责、反应灵敏、运转高效的原则，有明确的组织领导体系，完善的职责分工，完善的处置方式和程序，切实提高处置民族突发事件的能力，避免事态恶化，避免出现对于城市管理当局不实的言传，把事件的影响降低到最低，维护辖区的稳定。

责任编辑：王缙