基于3S技术的土地调查成果在国土资源管理中的应用

毛文鸿

(泉州台商投资区土地收储中心，福建 泉州 362000)



基于3S技术的土地调查成果在国土资源管理中的应用

毛文鸿

(泉州台商投资区土地收储中心，福建 泉州 362000)

基于3S技术的土地调查是一项国情国力的大调查，如何将海量的调查数据成果应用于国土资源管理工作中是一项重大的课题。在全面梳理历年土地调查数据成果的基础上，文章简要阐述了将3S技术及调查数据成果应用于“一张图”工程建设、建设用地审批、土地开发整理、节约集约用地等土地管理工作中的作法，为土地管理工作提供借鉴。

3S技术； 土地调查； 国土资源； 成果应用

第二次全国土地调查于2007年7月全面启动，至今农村土地调查部分已全面完成，并建立了年度更新制度，城镇地籍调查工作也已取得了阶段性成果。第二次全国土地调查作为一项重大的国情国力调查是按照土地调查技术规程，充分利用现有土地调查成果，运用“3S”技术，即航天航空遥感、地理信息系统、全球定位系统和数据库及网络通读等先进技术方法，采用内外业相结合的调查形式，来达到信息获取、处理、存储、传输、分析和应用服务于一体的土地调查，并通过对调查成果实行信息化、网络化管理，以满足经济社会发展及国土资源管理的需要[1]。第二次全国土地调查成果具有数据量大、覆盖面广、现势性强、精确度高、管理水平先进等特点，不仅能为土地利用规划修编、建设用地审批、耕地保护、土地开发整理复垦等提供基础支撑，而且是推进节约集约用地，促进国土资源的科学管理，实行国民经济宏观调控、制定经济社会发展规划的重要决策依据[2]。因此，本文就如何将3S技术及其土地调查成果应用于国土资源管理工作中进行简要的分析。

1 基于3S技术的土地调查数据成果内容及特点

1.1 基于3S技术的土地调查数据成果内容

近年来，3S技术广泛运用于土地调查工作中，并取得丰富的成果数据(见图1)，主要有以下几项成果：一是数据成果：包括各级行政区遥感影像数据、各级行政区土地利用现状数据、级行政区基本农田面积数据、各级行政区各类土地的权属信息数据、不同坡度等级的耕地面积数据等。二是在数据成果的基础上建立的数据库成果，包括：各级土地利用数据库、各级土地权属数据库、各级多源、多分辨率遥感影像数据库、各级基本农田数据库、县级城镇地籍信息系统。三是数据库成果基础上建立的管理系统以及由各类数据成果编制形成的图、表及文字报告。

1.2 基于3S技术的土地调查数据成果特点分析

基于3S技术的土地调查数据成果与以往的土地调查数据成果相比具有以下几方面的特点：

1.2.1 数据成果现势性强。传统的土地利用现状调查方法主要采用航空像片并通过人工野外调绘或测量来获取相关的土地利用变化信息。但由于航空摄影成本很高，许多地区通常要5年甚至10年才能行航拍一次，因而传统方法明显存在工作量大、获取信息速度慢等问题。而基于3S技术的土地调查采用卫星遥感(RS)这种对地观测的高新技术，在短时期内对同一地区的进行重复观测(一般为一年，甚至是一季度或一个月)。然后，通过计算机判读或人工解译在这种图象上快速提取土地利用变化信息，并将这些信息输入到地理信息系统(GIS)中，实现土地利用信息的实时更新。这样不仅可以大量减少野外工作量，而且可以更快捷、更经济地获取土地所需的相关信息，确保土地利用数据的现势性。

1.2.2 数据成果精确度高。传统的土地利用现状调查方法主要以航空像片为底图，采用卷尺量测、目视估算和图解计算为主的调查方法，调绘边界精确度相对较差，且容易出错，很难满足现代土地资源管理的需求。基于3S技术的土地调查是以经过几何纠正、影像配准、影像融合后形成正射影像图为工作底图，外业调查过程中，则采用全球空间定位系统(GPS)技术，全天候、坐标定位的作业模式。RS、GPS等先进技术给第二次全国土地调查带来了革新性技术基础，为权属界址点实地测量、新增图斑和现状地物坐标实测、GIS的数据库管理、网络化成果存储管理以及相关单位部门获取空间信息提供了全新的手段，提高了土地调查数据成果的精度，为今后土地资源管理工作提供了准确、详实的土地利用现状数据(1∶5000比例尺的数据成果误差一般在1m以内，1∶500比例尺的数据成果误差一般在10cm以内)。

1.2.3 数据成果的管理手段先进。传统方法取得的图件和数据成果都是纸质成果，不利于变更修改、计算、查询、分析等应用，无法满足今后每年的土地更新调查和现代化管理的要求。而基于3S技术的土地调查工作过程中，从影像的配准套合到数据成果入库和调用，GIS软件技术都贯穿其中。地理信息系统(GIS)技术的应用为第二次国土地调查数据成果建立一个安全、可靠、高效、实用的管理系统，来实现土地信息的快速查询、检索、修改更新、统计制表、分析预测和辅助决策。GIS管理系统不仅使土地调查数据成果信息更直观、更有价值，还提高数据准确度和精确度；检查功能则避免了人工误操作，提高了数据的正确性；统一规范的数据属性，使数据的调用更便捷、更有效，极大地提高了土地调查数据成果的管理水平。

2 基于3S技术的土地调查成果在土地管理、决策工作中的应用

与以往的土地调查技术和成果相比，基于3S技术的土地调查成果具有数据量大、覆盖面广、现势性强、精确度高、管理手段先进等优势，而这些优势最重要的价值则体现在应用。基于3S技术的土地调查数据成果不仅能为土地利用规划修编、建设用地审批、耕地保护、土地开发整理复垦等提供基础数据支撑，而且土地调查数据成果在 “一张图”工程中的应用将是土地资源管理工作的一次重大的变革[3]。

2.1 开展“一张图”工程，创新土地监管机制

“一张图”工程是通过土地利用现状、基本农田、遥感监测、土地变更调查以及基础地理等多源信息的集合，与国土资源的计划、审批、供应、补充、开发、执法等行政监管系统叠加，共同构建统一的综合监管平台，实现对土地资源利用情况的动态监管和土地利用现状信息的实时更新，是3S技术在土地资源动态监管和土地利用年度变更工作中的具体应用[4]。以3S技术为支撑的土地调查成果为基础的“一张图”工程具有以下几方面的功能。

2.1.1 实现土地利用遥感动态监测。利用3S技术开展土地调查形成的土地利用现状数据库、遥感影像数据库与最新遥感影像叠加，提取新增建设用地图斑，通过土地执法检察，可以发现未批先用、少批多用、越权批地的违法行为，通过对违法者的查处，有效控制和纠正违法批地和非法占地行为，使土地管理在法律约束下有序进行。土地利用遥感动态监测具有现势性强、直观、准确等特点，今后将在监察土地利用总体规划、年度用地计划执行情况以及土地执法检查和土地督察等土地管理业务工作中进一步发挥重要作用。

2.1.2 实现土地调查数据库的实时更新。基于3S技术的土地调查数据库的生命力在于其具有很强的现势性。根据国土部要求，第二次全国土地调查工作结束后，各地应建立持续的日常变更和特定时点变更相结合的数据更新机制，以确保土地调查数据库的实时更新。从2009年起，国土资源部采取将每年全国“一张图”工程建设与年底土地变更调查相结合的方式，对全国各地的土地调查数据成果进行更新。具体工作程序是：每年年底由国家统一购置遥感影像，并将土地调查形成的土地利用现状数据或遥感影像数据与本年度最新遥感影像套合，提取变化图斑，作为本年度变更调查流量数据，监测以新增建设用地为主的地类变化。各地在国家统一下发的遥感影监测数据的基础上，组织专业队伍对每一个变化图斑进行核实，并开展年度土地利用变更调查。各地调查工作完成后，由国家组织专业队伍，对地方调查成果开展核查。以核实后的调查成果为准，逐级更新土地调查数据库，并与国土资源管理相关业务数据库挂接，从而维护各级土地调查数据库的现势性，确保国家实时掌握真实、准确的土地数据。

2.1.3 实现土地监管机制的创新。建设用地批后监管是目前土地资源管理工作中的薄弱环节。采用3S技术开展“一张图”工程建设，以“一张图”和土地管理各项业务信息为依据，以3S技术为支撑，构建土地监管新机制，将全面地推进建设用地批后监管工作。在审批监管方面，将地方上报申请审批建设用地的图形信息与“一张图”以及土地利用规划成果图件参叠加，审核地方申请建设用地是否符合规划，核对申请建设用地占用耕地项目范围及地类情况，并及时发现未经审批使用土地等违法违规用地行为。在供应和使用监管方面，将建设用地审批图形信息与“一张图”叠加对比分析，判断建设项目是否按批准的位置、面积和用途供地，已供应土地是否按照供地要求进行建设，是否存在闲置未用情况。在补充耕地管理方面，将补充耕地的图形信息叠加到“一张图上，判断建设用地补充耕地是否属实、到位，从而实现对土地“批、供、用、补、查”等环节的全程监管。

2.2 为制定土地政策，节约集约用地提供科学依据。当前，土地管理成为参与宏观调控的重要手段之一。掌握土地利用状况，是严格土地管理、加强土地调控的现实需要。基于3S技术的土地调查成果能及时全面地掌握城乡各地类，特别是建设用地、基础农田及耕地后备资源的数据，面积及分布特点，新增建设用地占用耕地情况等，掌握城镇、村庄以及独立工矿区内部工业用地、基础设施用地、住宅用地以及农村宅基地等各行业用地的结构、数量和分布，为制定新一轮土地利用规划修编、落实耕地保护目标、确保耕地占补平衡、顺利开展农村集体土地登记发证、推进节约集约用地、促进国民经济可持续协调发展提供科学依据。

2.2.1 为大力推进节约集约用地提供决策依据。掌握土地利用状况，是合理使用土地、优化空间布局的基本前提。基于3S技术的土地调查查清了城市、建制镇、农村居民点内部的空闲地和批而未供地、供而未用地和用而未尽地的数量和分布，为科学合理安排用地总量、结构和布局打下基础。

2.2.2 为开展土地利用总体规划修编提供基础数据。土地利用总体规划是否合理、是否科学，是节约集约用地的重要保障，将直接影响国民经济发展的大局和全面协调可持续发展目标的实现。国土部明确规定，县(市)级土地利用总体规划修编，要以经国家确定的土地调查成果及政策为依据，校核规划修编基数；乡(镇)级土地利用总体规划修编以经国家确定的最新土地调查成果开展修编工作。通过3S技术开展土地调查数据成果的更新，将为土地利用总体规划修编提供了实时、详实、准确的基础数据，确保了土地利用总体规划修编的时效性、合理性、科学性。

2.2.3 为落实耕地保护基本国策提供重要保障。我国人多地少，人均耕地1.37亩，泉州市人均耕地不到0.3亩，远远低于世界人均耕地2.88亩的平均水平，经济社会发展与土地资源制约的矛盾越来越突出。保护和利用好有限的土地资源，统筹考虑吃饭和建设、生存和发展问题，始终是我们面临的重大课题。基于3S技术的全国土地调查不但能查清耕地的数量、分布、面积和保护状况的基础上，还依据有关资料经实地核实，在基本比例尺的土地利用现状图上准确标注了基本农田的位置、数量，并登记、造册，为落实最严格的耕地保护制度，监督、考核各地耕地和基本农田保护任务目标完成情况，保障国家粮食生产能力提供了真实、可靠基础数据。

2.2.4 为开展土地整理复垦开发立项提供科学依据。土地整理复垦开发是实现耕地总量动态平衡和占补平衡、守住18亿亩耕地红线的重要手段，是保障国家粮食安全的重要抓手，是保障建设用地需求，促进经济社会可持续发展的重要抓手。以土地调查成果为基础，采用3S技术开展耕地后备资源调查，开展耕地后备资源数据库，可以为各级国土资源管理部门和其他相关行政管理部门提供了辖区内具有开发整理前景的土地资源的数量、面积、质量、权属、分布、变化趋势及其有关社会经济状况，这些数据成果可作为今后土地开发、整理、复垦立项的科学依据，为确保耕地占补平衡奠定坚实基础。

2.2.5 明确土地权属，提高土地资源的配置效率。土地作为重要的资源和资产，是人类赖以生存的基础，是国家财富的源泉，也是土地所有者和使用者最基本、最重要的不动产。明确土地权属是我国市场经济发展的迫切要求。基于3S技术的土地调查全面查清集体土地所有权、集体土地使用权、国有土地使用权状况，全面完成农村集体土地登记发证工作，明确土地所有者和使用者的合法权益，实现全国农村城市土地全覆盖，使得每块土地都有自己合法的身份证，有利于维护社会的和谐稳定，统筹城乡发展，保障土地资源的合理利用，保障土地交易安全与有效，规范和发展现代土地市场，提高土地资源的配置效率。

2.2.6 为土地信息共享及社会化服务提供数据基础。以地理信息系统为基础，构建国家-省-市-县四级的土地利用现状数据库，借助现有的国土资源信息网络框架，实现各级互联、内外交换的信息服务与数据交换，为日常管理、信息发布和社会化服务提供统一的土地资源信息共享平台，实现土地信息传输、交换、共享及社会化服务一体化，为土地管理、政府决策和各类社会经济活动提供准确快捷的信息服务。

3 结语

基于3S技术的土地调查是一项基础性、公益性、战略性的宏伟工程，最终目的是土地调查成果在经济社会发展和国土资源管理中得到广泛应用。我们应及时将通过审核验收的调查成果，应用到土地利用总体规划修编、耕地保护目标责任考核、建设用地审批、节约集约用地等各项土地管理业务中去，为提高土地利用效率、调处土地权属争议、实施土地用途管制和土地利用动态监测等提供准确数据和技术支持。同时，现势性强的土地调查成果，也将为国家资产管理、农业管理、银行信贷管理、市政交通管理、城市规划、灾害管理等相关行业和部门，提供权威、基础的信息支持。

[1] 赵京黔,王海顺,张亮,魏苹,贾云生. 3S技术在第二次农村土地调查中的应用[J]. 中国高新技术企业， 2009，(19).

[2] 贾洪武,王兆强. 第二次土地调查成果应用设想[J]. 中国高新技术企业， 2008，(20).

[3] 罗建平. 浅谈第二次全国土地调查成果与“一张图”工程[J]. 南方国土资源， 2009，(12).

[4] 调查的成果在于应用——《第二次全国土地调查总体方案》系列解读之十[J]. 资源与人居环境， 2007，(19).

The Land Survey Results Based on 3S Technology Applied to the Land and Resources Management

MAO Wen-hong

(Quanzhou Taiwanese Investment Zone Land Purchase and Storage Center, Quanzhou Fujian 362000, China)

The land survey results based on 3S technology is a general survey of national situation and national capabilities. How to apply mass survey data results in land and resources management is a major issue. On the basis of comprehensive carding land survey data, this paper briefly expounds the methods of 3S technology and investigation data results that applied to land management work such as “a map” project construction, the construction land examination and approval, land development and consolidation, economical and intensive land use, etc,. to provide reference for land management work.

3s technology; land survey; land and resources; application result

2016-06-15

毛文鸿(1976-)，男，测绘工程师，研究方向为测绘和国土资源管理。

P21

A

1674-344X(2016)08-0075-04