办税服务厅外聘人员管理问题及改进对策*

□毛丽娟

(贵州省地方税务局纳税服务处，贵州贵阳550001)

办税服务厅外聘人员管理问题及改进对策*

□毛丽娟

(贵州省地方税务局纳税服务处，贵州贵阳550001)

以某省地方税务机关为例，阐述地税基层办税服务厅劳务派遣员工的现状，探索地税基层办税服务厅劳务派遣员工存在的问题与原因。主要研究;劳务派遣用工法律政策，基层办税服务厅劳务派遣员工现状与原因，从办税服务厅、劳动合同法、行政法规等视角进行剖析;探讨地税基层办税服务厅劳务派遣员工存在的执法风险、劳动权益的完善、以及同工不同酬、激励机制等问题，从维护劳务派遣员工的合法权益以及增强人文关怀等方面提出改进用工问题的对策。

办税服务厅;外聘人员;人力资源

国家实行分税制改革之后，税务机关工作量逐年增大，由于税务机关的编制问题，存在工作繁重与工作人员严重不足的矛盾。为了解决这个矛盾，促进税务机关工作的正常开展，各地都引入了劳务派遣工作人员的使用制度。2013年，国家为了规范事业单位劳务派遣人员用工问题，重点对《劳动合同法》中有关劳务派遣工作进行了修订，从实际情况来看，各地《劳动合同法》执行的效果并不明显，比如滥用劳务派遣人员、劳务派遣“三性”问题等，公共部门劳务派遣滥用的情况时有发生，“临时工”问题逐渐成为社会焦点。

一、地税基层办税服务厅劳务派遣现状

近年来，由于各个地方普遍存在征管力量不足的情况，税务干部的年龄结构断档，新录入的公务员因为招考步伐缓慢，基层县局在2011年开始通过各个劳务派遣公司引进新的人员作为地税机关办税服务厅人力资源补充，许多地方纷纷效仿和学习，劳务派遣员工的数量近年来呈快速增长态势。区县地方税务局外聘人员的比例不断提升，以某省为例在2016年对全省53个大厅进行调研中，大厅工作人员数量710人，外聘人员数量就多达523人。

外聘人员培训不够，外聘人员上岗培训未采取脱岗培训方式，多数采取以老带新的方式，且培训时间不超过一个星期。在岗培训以视频培训、晨会、自学方式为主，由于办税服务工作性质的特殊性和多数大厅不能按照AB岗进行人力资源配置，导致工作服务质量不高。

由于各地自行按照工作需要进行临聘人员的招录管理工作，并根据当地的工资水平进行薪酬设计，各地临聘人员的薪资待遇不一，在一个大厅，前台人员分属国地税管理，工资水平不一致，各地为临聘人员缴纳的社会保险金也是不一致的，有的地方是缴纳三险一金，有的地方缴纳五险一金，导致临聘人员工作积极性低。

尽管一些地方对临聘人员的薪酬提高到了接近正式税务干部的工资水平，但由于前台工作的职业倦怠和本身发展的职业瓶颈，外聘人员离职率还是很高，无形中增加大厅管理人员培训工作压力，而且许多管理人员认为基层地税局自行招录的外聘人员与岗位的匹配度不高，所以基层希望省局或者市州局统筹办税服务厅外聘人员招录培训工作的呼声较高。

二、办税服务厅外聘人员增多的原因

(一)充实一线税源管理工作的需要

当前人力资源面临困境，在当前的制度模式下，地税机关通过编外人员的目标是为了缓解人力资源出现的问题，政府通过使用劳务派遣员工主要是为了这个问题得到有效的解决，以某县地税局为例，2016年全县征管户数人数达到了0.9万户，全局在编职工人数共计56人，机关后勤保障人员的人数为24人，开展直接税源管理的人数为32人，人均管理户数为281户，外聘人员充实到办税服务厅前台岗位上，有利于一些编制人员进入到基层的一线税源管理单位工作。

(二)税收征收管理与社会经济发展的需要

随着社会经济的发展，税收征收管理工作点多面广，在现有用人体制下矛盾日益突出，2015年该省地税系统公开招录公务员145名，分到了110个征收单位，只能保证每县市区增加一名公务员，从根本上解决不了税收征收管理与社会经济发展问题，税收征收管理质量下降成为必然。

(三)办税服务大厅标准化建设迫切的需要

为了提高纳税服务工作质量，开展纳税服务厅的规范化建设，国家税务局发布了《办税服务厅管理办法(试行)》(国税发〔2009〕128号)新的管理措施，纳税人可以享受到更好的服务，让纳税人遵从相关的税法，提供许多新的规范对办税服务厅进行管理，各个地税系统开展了服务大厅的标准化建设工作，但在建设的历程中各个地方出现的主要问题是人手不足的问题，外聘人员可以更好地弥补人手不充足的局面。

(四)纳税服务工作本身的需要

纳税服务工作是税务机关工作的重点，税务机关能不能将优质的服务提供给纳税人是办税服务厅最基本的职责，客观上要求税务人员掌握各种专业的基础知识，如对资料的预审，办税辅导，疑难答疑，分流纳税人等，但由于人员不足，多为一人多岗，服务质量不高，引进临聘人员对纳税服务工作有较好的缓解作用。

三、办税服务厅劳务派遣人员管理面临的问题

(一)存在执法风险

随着征管改革的进程，许多涉税工作事项前移至办税服务厅，并且将涉税工作事项分割为依职权及依申请两大类进行，强调受理与审核职责，实行“谁受理谁审核”的工作标准。随着后台管理环节如纳税人申请的各类审核审批、调查核实、后续管理和前台纳税服务环节的整合归并，纳税服务已成为地税机关进行税收管理的重要方式，办税服务厅承担大量的征收基础工作。但由于大厅正式税务人员太少，基本上都是外聘的人员在处理日常的工作业务，包括一手操作那些不按规定办理税务登记或者逾期申报等的小风险处罚，即便是用岗位税务干部的名义进行操作，仍然存在程序上的纰漏，从而出现执法危险。

(二)同工不同酬，劳动权益不完善

2008年最新修订的《劳动合同法》则规定，“用工单位要按同工同酬原则，对被派遣劳动者与本单位同类岗位的劳动者实行相同的劳动报酬分配方法。”同时相应的公开薪酬标准不论是根据技术等级还是工作业绩等因素计算薪酬。由此可知，相应岗位的外聘工作人员其薪酬待遇应该与同样工作内容的编制内人员一致。但在实际的调查中，以某市为例，在服务大厅内同个岗位的劳务派遣人员的年薪为3.4万，编制内工作人员年薪为9万，比外聘人员的薪酬多了一倍还不止。除此之外，对应的公积金、保险等差异也极大，这种同工不同酬的不公平待遇挫伤了外聘人员的积极性。

在劳动权益保障方面，外聘人员存在以下几个问题:一是在遭受到职业权益损害时无法获得到位的赔偿;二是存在单位不按时缴纳社会保险费的风险;三是参加工会的权益有不被重视的可能;四是临聘人员的工作时间与加班问题无法保障;五是无法切实落实面临解雇的保护机制。近几年来，随着编外人员被雇佣的数量日益增多，相应的劳务投诉也越来越多，主要是涉及合同签订、工资、待遇、福利、参保等问题。因为法律制度和政策的不完善，也无法切实有效地保障以及保护编外人员的权益，影响社会安定。如果人事、劳动纠纷投诉增多，处理不及时，存在群体事件安全隐患。

(三)激励、约束手段匮乏

想要提高工作效率，激励是非常行之有效的管理方式。但是税务部门在派遣临聘工作人员的过程中，激励手段匮乏，导致劳务派遣人员的工作积极性越来越低，积极性之外的各种制度弊端表现越来越明显，主要表现有:第一换岗难度大。税务工作的某些岗位对技能或者身份的要求有比较大的差异，特别是办税服务厅窗口，外聘人员一旦定岗，就很难进行变更换岗;第二培训机会受限，近几年来，主要的业务培训机会是给编内工作人员的，外聘人员的培训机会少之又少，无法在工作的同时享受培训的福利来提高自身工作技能。这些都导致外聘人员发展空间受限。一方面很难从劳务派遣的身份转变成正式编制的工作人员;另外一方面前台人员长期重复冗杂的工作内容，工作疲劳。许多办税服务厅对外聘人员的管理主要在于基本、日常的常规管理，如考核出勤率、考核业务流程规范化、考核工作量或者补缺离职人员等，而缺乏考量岗位适配以及人才培养等。在管理手段上注重约束，以精神鼓励为辅助，但缺乏适当的物质激励。对于外聘员工而言，薪酬与福利是他们最为关心的需求，岗位变动和技能提升是其次的，但许多基层地税局对这两个需求都无法满足，既不能为他们改变现有的薪酬水平，也不能改变雇佣模式，再者也不能提供系统的工作培训，在激励方面，基层单位没有主动作为，只能导致外聘人员高流动性，以及工作效率的降低。

办税服务大厅的工作人员辞职比例较大，人员流动性也比较大。不管是何种原因导致辞职，这对于作为雇佣主体的机关单位来说都算是人力财力损失。因为要让一位不熟悉工作的临聘人员独当一面，必定是要花费不少的人工成本以及时间成本。而这种高频率的辞职现象，也侧面地反映了地税机关对使用外聘人员没有行之有效的约束手段。

(四)官僚主义风气滋生

税务机关人员的身份在外聘人员出现后产生复杂变化。单位原本的身份结构只有两层，一是临时助征员，另外一层是正式人员，由工勤人员、事业编干部以及公务员组成。而新增外聘人员后，自然形成了第三层次。三种不同类别的人员共处，日常的工作会渐渐向第三层次的外聘人员集中，只想着工作分给外聘人员做，层层推，导致官僚主义风气滋生。三种类别的人员彼此之间互不服气，对于工作互相推脱扯皮，导致只要有新的工作任务就会联想再增加外聘人员，由此便导致“税干看一看，助征员可不干，外聘人员还分给几个人干”的不良现象，致使官僚风气日渐盛行。

四、地税机关劳务派遣用工的重新定位

各级地税机关对于办税大厅人员中绝大部分比例为外聘人员的现象应当引起重视，因为随之而来产生的劳务纠纷增多、官僚风气严重、人员流动率大以及执法风险高等隐患是值得思考的大问题。税务机关属于国家机关，性质与普通企业完全不同，外聘人员使用产生的各种问题均是国家赔偿，而实际中追偿也是难题。在人力不足的情况下确切需要外聘人员来辅助时，也务必要审视聘用外聘人员对机关单位的主客观影响。要彻底解决使用劳务派遣人员所产生的问题，最本质的方法是改进现有的编制制度，借助现代管理手段来全方位地提高相关税务机关的管理效能，逐渐减少使用外聘人员，或者缩小使用范围等。

(一)办税服务厅执法本位的回归

根据国家税务总局出台的“十三五规划”，办税服务厅承担了两个方面的工作职责:包括纳税服务与税收征收。根据其工作性质，办税服务厅将更名为“征收服务局”，有征收税收的权限，统筹纳税服务工作，并适当采取提升行政级别等办法实现征收税收的职责;实施改革后，办税服务厅的工作职责增加了提供纳税服务、低风险应对以及前移涉税审批事项等。征税开票作为一种行政行为，这是比较典型的行政执法行为，所以办税服务厅不仅要提供优质的纳税服务更要更好地防范相关的执法风险，以办税服务厅税费征收岗可能出现的执法风险为例，主要表现为:一是不熟悉税收业务而且没有正确地把握税收政策，导致出现提前征收以及征收税款的情况，二是没有及时地申报以及没有缴纳税款导致征收的滞纳金，存在人情税以及出现渎职的情况，三是因为法制意识不强以及存在金钱的诱惑，可能会通过非法的手段填写相关的税收票证;四是没有充分的认识税收票证的收取，存在丢失以及损坏的情况;五是可能会出现票款分离的情况，通过POS刷卡机套用了现金;六是因为大厅人员的服务态度不强，在征纳双方中可能会存在双方的冲突，一些地方办税服务厅大厅为了避免执法风险，不让纳税人缴纳各种现金，笔者在工作检查中就亲历某办税服务厅前台只接受现金缴纳税款的方式，笔者表示没有带卡，工作人员指示去到旁边的银行办理银行卡后再来办理涉税事项。如此啼笑皆非的地方规定相信会让许多纳税人产生困惑，出现各种征纳矛盾。

从行政执法的主体上而言一般应当具备相关的法定资格，因为执法权具备强制性，所以法律要外派给他人，临聘人员只是配合行政机关开展工作，所以他们不能够承担执法权，如果根据行政法规定的情况行政机关不能依靠其他人员开展行政处罚工作，在特殊情况下可以配合法定条件实施，要让负责监督的人员积极承担法律责任，从这个层面上来说各地的临聘人员不应该具备执法资格，而且不能够开展行政处罚工作。

2014年以后，长沙地税系统开展了临时人员的清除工作，共清除了225名的临时人员而且建立了干部下一线的制度，有281名年轻业务干部进入到窗口一线，在全市范围内开展各种行动而且暗访工作逐渐成为了常态，2014年安徽省规定行政人员需要持证上岗，不能够出现聘用临时工的情况。

要坚持消除执法队伍中的临时人员，这是提升执法队伍执法水平的必然要求，是管理层必须承担的责任，而且是税务机关依法行政的主要目标，更多地使用正规人员有利于文明素质和执法水平不断的提升，可以减少不文明执法带来的各种影响，有利于执法人员更好地开展执法工作以及做到文明执法，窗口人员作为地税机关的主要工作人员，他(她)的工作作风对地税机关的影响很大，税务干部是通过我国公务员考试，经过多重选拔、专业培训之后才上岗工作的。若公务人员领着纳税人给的薪资而不真正为人民服务，反倒是让临时聘用的工作人员承担公务人员的工作职责，这样违背了建立公务人员队伍的初衷。为此，针对现在办税服务厅临时聘用工作人员比重过多问题，我们必须深深反思，通过实际行动来改变这一现状，按照我国相关规定提高公务人员的工作效率，制定劳务派遣用工上限，让公务人员发挥应用的作用。

(二)尽快构建同工同酬制度

有关劳务派遣我国《劳动合同法》第五章对其进行了具体说明，其中对劳务派遣的法律地位进行了确定，明确了被派遣人员在用工企业和劳务派遣机构中所承担的职责以及要履行的义务，另外对用工单位需要支付薪资给被派遣人员这一点也进行了说明，对被派遣人员的同工同酬权进行了确定。确保工作平等权以及铲除报酬歧视的核心构成内容就是同工同酬权，是工作平等权在劳动报酬权中的核心展现，所有劳动人员都有权获取和自身劳动付出相同的劳动报酬。从而逐渐缩小劳务派遣员工和正式员工之间的收入差异。

办税服务厅外聘人员从事大量的工作，承担着多种职能，但是与正式税务干部的待遇对比来说，存在着很大的差距，正式税务干部和派遣员工之间有着非常明显的收入差异，因此造成了外聘人员心理严重的不平衡，而且在一定程度上削弱了外聘人员工作的积极性。另外对政府部门公平、公正的形象也产生了影响。无法很好地保护外聘人员的合法权益，从而让外聘人员和正式税务干部产生不公平对待的现象，最终产生“弱劳工、强资本、更弱派遣人员”的局面。现阶段，外聘人员已经走上办税服务厅的前线，是整个单位的重要力量，而且扮演着难以取代的角色，他们在工作中非常认真和努力，投入了大量的精力，不过，因为体制因素，无法获得和付出相对等的报酬，所以在很大程度上削弱了外聘人员的工作热情和主动性。所以，要尽快构建同工同酬制度，逐渐缩小办税服务厅前台人员和正式税务干部报酬上的差距;要创造优良的工作环境，从而充分发挥外聘人员的潜能，而且要经常表扬做出重大贡献的外聘人员，让他们可以安心工作，从而快速融入到单位中。

各地地税机关对于当前所存在的同工不同酬、劳动权益保护不到位的现象进行积极的改善，逐步提升外聘人员的待遇和福利。其工资及福利待遇要以相似岗位的待遇作为参照进行确定;用人单位要为劳务派遣员工缴纳五险一金;制定出更加全面详细的薪酬待遇标准，让劳务派遣员工的加班费以及绩效奖金能够得到充分的保障;保证连续使用外聘人员正常工资的调整以及落实新修订《劳动合同法》有关维护派遣员工权益的其他规定。

(三)增强人文关怀

因为外聘人员所从事的工作都带有强烈的替代色彩，因此外聘人员很难产生对用工单位的依赖或者忠诚感，也无法树立效率以及责任思想。在这种情况下，税务部门应实施相应的方法，经过各种各样的人文关怀，体现社会公正，从而让他们产生职业归属感。如对外聘人员展开相应的职业培训，不断加强其职业生涯自我发展能力。开展职业能力培养必须完成好下面各项工作:

首先，招聘时尽可能防止对专业没有要求的招聘，机构部门不一样，其具体要求也存在很大差异，并不是每个人都能加强自身的专业水平，所以在办税服务厅对外聘人员进行招聘时，要尽可能选择专业背景贴近于工作内容，有目的性地开展招聘，而且要尽可能安排其在符合专业的岗位，这样能够保证这些人员自身专业能力的发挥和体现，另外还要尽量提供能够加强派遣员工自身专业能力的培训机会，不断加强他们的专业知识，完善技能，这样才能保持自身的竞争优势。外聘人员很难找到工作的一个核心原因就是失去了自身的专业知识，所以加强他们自身的职业能力，有利于他们今后的发展。

其次，不断加强外聘人员的工作能力，在正式工作后，如果劳务派遣人员的自身专业不符合岗位需要，那么就应让自己学习和掌握新的工作能力，从而满足现阶段岗位的需要，而且可以确保他们今后的竞争优势。新的工作能力，可以是自身掌握了更多的知识，也可以是通过培训获得了新的技能。经过能力的加强，他们今后就会有更多的职业选择。

再次，在对外聘人员的工作能力进行加强时，同样要让他们有一个正确的心态，为外聘人员铲除自身的负面情绪提供帮助，从而顺利实现角色转型。了解自己，树立正确的心态，有一个积极的工作思想。一方面要加强员工的工作能力，另一方面还要培养他们的工作思想，从而加强他们的竞争优势。派遣员工面临的问题，不单单是没有特长而丧失和外部竞争的果断性，而且由于长时间在机关工作而没有了市场择业能力，不敢冒险。在选择工作单位方面，有着强烈的求稳心理。大部分都想去事业单位或机关部门工作。不难看出，长时间在机关中工作的被派遣人员，要想加强他们的竞争优势，在选择岗位上一定要符合自身的专业背景，这样其自身能力才能不断加强，才能在激烈的竞争中站稳脚跟，引导他们的思想，让他们有勇气面对择业。

在发生工作纷争、利益冲突时，办税服务厅的管理人员要公平、公正、公开地处理。要在人文关怀的作用下加强他们的岗位忠诚感，为他们形成热爱岗位的良好风气提供帮助，从而完成好自己的各项工作。

(四)盘活办税服务厅人力资源

1.引进优秀人才进大厅。由于涉税事项前移，相对应的办税服务厅的相关职能也出现了许多改变，最明显的变化是，业务办理人数更多，各项服务功能出现集中性，要提高办税服务厅的工作效率和能力，这就对办税服务厅的人力资源配置提出了更高的要求，首先要从人力资源上给予充分的保障。要做到“保证窗口有序运转”为基本条件，及时发现服务人员需求，能够做到人才补给和配备及时高效，保证办税服务工作能够有序进行。要积极引进新人才，尤其是年轻人才的引进方面;培养优秀人才，为办税厅服务培养专家人才、业务人才等多方面的人才类型;真正做到大厅服务人员为正式税务干部，外聘人员只承担辅助工作，选拔工作认真负责，精通各项政策，业务能力突出扎实的税务干部到大厅工作，让各项服务工作做到更加贴近服务需求。

2.营造环境宽松的留人机制。在人才管理方面，要从待遇方面给予办税服务厅人员较好的满足，保证大厅工作对税务干部的吸引力，待遇可以解决基本生存问题，感情上能够得到尊重和满足。具体来说，表现为四个方面内容:一是处理好工作与调休的关系，表现为:以轮流值岗的形式推动工作的安排，让大厅工作人员能够劳逸结合，做好工作安排和调休安排;二是处理好工作与奖金的关系，通过设置专项奖金的形式，以绩效考核为依据，让大厅人员能够在待遇上体现出差别，激发工作的积极性和创造性，能够在保证基本待遇的基础上，适时奖励那些能力突出、专业贡献大的业务能手和专业人才;三是处理好工作与学习的关系。在办税服务厅内树立学习的氛围，让员工能够拥有学习型的工作环境，在工作中能够学到更多的技能和知识，办税服务厅在制度上和环境上给予充分的保证，以职工学习需求为基本出发点，制定出学习激励计划，包括有职、，薪酬以及岗位晋升、专业培训和个性化假期等方面内容;四是处理好工作与使用之间的关系。在选拔任用干部方面，要注重基层办税服务经历，对于那些表现突出的人才要优先录用。同时，在管理方面，对于那些工作无失误，工作年限达到相应条件的员工要及时给予非领导职位任职，从而为大厅人员创造良好的工作环境，让大厅工作人员处于工作有目标、积极性高、责任心重的良好工作状态。让税务员工能够对于本职工作有更好的认知，热爱工作，有科学合理的个人发展计划，同时也可以做到服从上级领导安排。

3.坚持定期组织轮岗，实现人尽其才。由于税收工作的特殊性，需要税务人员的对于各项工作都能够有较好的了解，这就需要对税务干部进行轮岗安排，以便于税务干部对于岗位职能和工作安排有更加深入全面的认识，轮岗同时也可以促进人才能力的提升，让职工之间能够对于彼此间的工作有更好的了解;轮岗还有助于前台人员缓解工作压力，这是由于长期从事单一性工作，职工容易产生倦怠情绪，工作陷入发展的瓶颈期，轮岗则能够有助于增强员工工作的积极性，让员工能够及时接触新知识，学习新技能，从而保持较好的进取心。对于办税服务厅的员工来说，长期从事单一工作，隐藏着职业病的隐患，对于职工的身心健康造成了极大的威胁，如果进行轮岗安排，能够一定程度上让窗口人员摆脱单一性工作的桎梏，从思想上和工作上有一定的放松和调整的过程，从而在工作中保持较好的身心状态。对于新入职的员工来说，要求是35岁以下的能够在办税服务厅工作3－4年，这样做的目的是为了他们能够对于办税服务有更好的认知，积累基层工作经验，从而在工作中有更好的服务理念和工作态度。

五、结语

办税服务厅长时间、大规模使用劳务派遣不符合劳务派遣的临时性特点。使用外聘人员只是一种辅助性的用工模式，而且在长远的发展过程中可能会出现各种问题和错误，这些问题的错误最终都会由政府进行承担。税务机关按照《公务员法》、《劳动合同法》等规定提高公务人员的工作效率，制定劳务派遣用工上限，让公务人员发挥应用的作用，让外聘人员也能够安心工作。

关于办税服务厅缺少足够人员的问题，应采取全员轮岗进大厅的方式。严格按照“新人先进、人人要进、提拔必进”的准则，各地地税机关要确保人事工作的公平、公正和公开，采取岗位轮换机制的实施避免税务人员对工作岗位的挑三拣四;保证所有税务人员都能学到更多知识，办税厅工作经验超过两年的同时顺利通过考核的能去其他岗位工作，从而让整个系统岗位的流动性越来越明显，以加强干部团队活力，加强干部工作效能。

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F810.423

A

1008－4614－(2016)06－0008－06

2016－11－16

毛丽娟(1981—)，女，重庆酉阳人，贵州省地方税务局纳税服务处主任科员。