政策责任评估与问责探讨

王文苹

(河南工程学院,河南 郑州 451191)



政策责任评估与问责探讨

王文苹

(河南工程学院,河南 郑州 451191)

摘要：政策责任评估是根据政策绩效追踪政策过程中相关政策部门或官员责任履行状况，以责任为中心的政策评估。要对政策责任进行政治、行政、法律、道德的类型学分析，失败的或不合理的政策是评估客体，评估主体和标准的确定要依据政策责任的性质，根据评估流程追踪相关政策主体的责任及其关系。这是一种归责机制，界定和划分相关政策责任主体及其责任，其实际意义在于对相关政策责任主体进行必要的惩戒。因此，政策责任问责机制还应该进一步完善。

关键词：政策责任；政策责任评估；问责制

在具体问题的解决上法律规范政策，用法律的稳定性可以约束政策的相对灵活性。较之于法律，微观政策更细化了政府的相应行为。政策过程更直接地践行了政策责任主体在法律上对公民权利的承诺与义务的规定，调节不同社会群体的利益。政府通常运用政策工具回应民众的需求，其职能主要是输出和执行公共政策，对社会资源进行合理有效的配置。然而，较之固定化的法律，政策制定程序相对松散，政策行为更可能草率与随意。责任行政是现代民主政治发展的必然结果，是对政府行政过程和结果实施监督或控制的一种基本理念。因此，如何进行政策责任评估，追踪和追究政策过程相关责任主体的责任就是一个亟待破解的难题。

当前，我国学者对政策评估研究主要集中在绩效评估，对政策责任评估的研究远远滞后于政策绩效评估。这种情况在理论上表现为我国政策评估理论的缺失，在现实中表现为政策绩效评估结果难以得到应用。政策绩效评估更加重视结果，政策责任评估则是根据政策绩效追究政策执行过程中相关责任部门或责任人(即政策主体)的履行状况，更加重视执行过程中的责任。政策责任评估是一种归责机制，界定和划分相关政策责任主体及其责任。问责是对相关政策责任主体进行必要的惩戒，归责是问责的一个前提条件。政策责任评估只有与我国当前问责制的完善结合起来，才能对相关政策责任主体进行约束和监督。

一、政策责任评估的几个基本问题

政策责任评估就是评估主体在一定的政治经济制度环境下，根据政策绩效评估结果，依据责任评估标准，评估相关政策主体履行责任的状况。首先，要对政策责任进行类型学分析，掌握不同责任类型的特点，为政策责任评估提供理论基础；其次，要解决政策责任评估主体结构问题，保证评估者的客观公正立场；再次，要解决哪些政策作为责任评估对象的问题；复次，要解决责任评估标准问题；最后，关注政策评估的流程和追踪责任主体问题。

1．政策责任的类型分析

在某种程度上，政策过程就是政府行政过程。政策过程和结果不同程度地体现着政府的政治责任、行政责任、法律责任及道德责任，这就是政策责任的内容。

金东日认为，“政治是政治主体通过可影响其他政治主体的行为来将自己所代表的政治基体的利益上升为政策内容并予以实现的活动”[1]。可见，政治追求的是政治基体的根本利益。在我国，政治主体包括执政党和国家公权力机构及其他政治团体。中国共产党要想维护合法的执政地位，就要代表人民群众的根本利益。国家公权力机构作为“权力的代理人”，要责无旁贷地追求公益。其他政治团体在追求自身利益的同时，最起码不能损害公益。政策责任中的政治责任，就可以界定为政策行为(主要是政策制定)必须符合人民的利益、权利和福利。如果政府轻率决策和不良动机造成的政策失败或政策行为有损国家和人民利益，即使不受法律追究，也必然要承担政治责任，接受人民、执政党和政治权力机关的问责。

行政更多追求的是合理性，注重程序和秩序，依靠技术和知识。一方面，官僚制强调自上而下的层级节制；另一方面，“法无授权即禁止”，政府机关及其公职人员应当遵守法定的权限，不越权行事。在行政层级控制体系中，政策部门及其工作人员对上有服从的责任和义务，对下有监管的权力。政策责任中的行政责任，是指各级政府政策部门及其工作人员在政策过程中所承担的责任和义务。行政责任表现为一个垂直的责任链条，上级政府(政策制定机关)有监督下级政策执行的责任，下级政府(政策执行机关)贯彻执行上级政策，向上级提出政策建议，制定、执行本级工作职责内的政策。从传统公共行政学“政治—行政二分法”角度看，行政责任更多地表现为政策执行责任，但是政策执行也是政策再规划和细化的过程，其中决策无时不在。

政策必须同宪法的精神相一致，特别是要尊重公民的权利。因此，政策责任理应包括法律责任，整个政策过程中要依据相关法律承担相应的法律责任。有些地方政策本身就具有法律的性质，比如法令、措施、办法、条例等，这些不得同上位法相冲突。一切的政策行为必须框定在宪法和法律范围之内，违者必须承担相应的法律责任，比如复议责任、诉讼责任、赔偿责任等。政策行为通常表现为抽象行政行为，而我国行政复议及行政诉讼针对的是具体行政行为，这样在客观上就减少了对政府政策行为的法律约束。

道德既是一种责任，又是一种导向，政策责任中的道德责任既可以防止政策过程中做错事，又可以鼓励政策过程中正确地做事。政府的公务员由于其所处位置而具有示范效应，应该是社会道德风尚的引领者。儒家思想始终把一个人的道德修养放在首位，如我国古代选拔政府官员十分重视“德性”，用官员高尚的道德表率和感召力实现无为而治。政策责任中的道德责任是指在整个政策过程中，依据社会伦理价值规范相关政策主体的责任。道德责任不同于法律责任，是一种非强制性责任。但是，一旦政策主体有悖社会伦理道德标准，就必将受到舆论的谴责，损害其公信力。

在现实中，政策责任的四种形式并非泾渭分明。政治责任不仅仅体现在政策制定阶段，政策制定阶段也不仅仅包含政治责任。行政责任与政策执行阶段同样如此。当然，不同责任形式之间存在着内涵的交叉和重叠，道德责任、行政责任也可以看作政治责任，政治责任、行政责任也可以表现为法律责任。[2]

2．评估主体多元化

政策责任评估主体多元化符合民主参与的现代行政理念，也是政策公共性、公正性的内在要求。评估主体多元化，特别是来自外部的评估主体，对政府政策行为可以实施良性制约，为政府责任落实提供外在约束。评估主体的多元化与评估结果的客观真实存在着某种正相关的联系，评估结果客观真实有利于促成政府责任的落实。很多情况下，政策责任评估是一项专业性很强的活动，评估主体必须具备一定的政策责任和评估知识。另外，做好政策责任评估工作还要掌握有关政策的足够信息，要选择适合政策责任评估的主体网络。哪些主体对政策进行有效的评估，必须根据政策责任本身的属性来决定，对政策责任评估的主体进行优化组合，构建高效的政策责任评估主体网络。

政治责任要求政府政策行为必须聚焦于人民的根本利益。那么，对政府政策政治责任的评估就应当由社会公众承担或者由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会承担。公众，特别是政策的目标群体，对特定政策的感知更加深刻。因此，必须使公民参与政治责任评估过程。目前，我国公民参与制度包括人民代表大会制度、听证制度、信息公开制度等，但这些制度的建设还不完善，在实施过程中还存在着扭曲变形现象，其潜在功能亟待进一步发掘。在尽快完善这些参与制度的同时，还要完善具有可操作性的法律、法规，探索公民参与的新形式。

行政责任更多地体现为绩效责任，体现为效率。行政责任评估对效率的关注是要评价政策供给在公共物品和公共服务方面的有效程度，以及在尊重民主和参与过程的同时，钱花的是否值得。行政责任评估需要收集计划执行的精确信息，按照一定的定量或定性方法得出标准数据，以对政策成本和结果进行比较。行政责任评估通常在政府内部进行，常见的是由上级政府部门、财政部门或审计部门执行，政府也可有偿雇用专门评估政策的第三方专业机构执行。

法律责任评估就是司法评价，着重关注与政策过程相关的法律问题。政策法律责任自然主要由法院、检察院进行评价，突出关注政策过程中政府的行为是否同宪法及相关法律法规所确立的行为标准、个人基本权利之间存在冲突，并由此判定政策是否以一种主观随意或者缺乏稳定性的方式执行与实施。

道德标准存在于公众内心。一项政策是否符合社会道德标准和规范，通常由公众评说。如果说政治责任评估主体除了公民外还有政治机构，那么道德责任评估主体主要是公众。道德责任虽然是一种非强制性责任，但是由于政府所处的位置特殊，所以社会对它的要求是全方位的：不仅要严守法律，还要是道德典范。由于道德是一种主观的标准，并且其实现受许多因素的制约，因而道德责任评估很难有完备的体系，在技术上也做不到精确。鉴于政府所处的公益推动、实施与维系者地位，以上理由并不能削弱道德责任评估的必要性。

3．政策责任评估的客体

从责任角度政策概念可以这样界定，公共政策是国家公权力机构——政府及其他政治机构，为承担社会责任、履行社会义务而制定、颁布和执行的一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称。政策责任评估就是通过政策的事实分析和价值判断追踪某项政策过程中相关政策主体的责任。事实分析是指要对社会的事物、事件、关系及其相互作用进行描述、观察、计数、度量与推理。事实分析中最重要的是尊重客观实际，排除一切主观干扰。价值是认识主体对客观事件的意义、重要性所持有的相对稳定的总的评估和观点。价值观表明金钱、友谊、权力、尊严、奉献、工作成就等事物在人们心中的偏好排列次序，那些对人们而言最有意义的事物就被认为是最重要、最有价值的事物。政策责任评估坚持事实与价值的结合。

由于作为政策主体的政府及其他政治机构作为国家公权力机关的角色使然，所以确定责任评估的政策应该坚持必要性原则，而不是有效性和可行性原则。另外，确定责任评估的政策还应该坚持西蒙“令人满意”的原则，因为有限理性的人不可能完全先知先觉。没有完美政策，政策常常与问题相伴。符号性的政策分配的有利条件或不利条件很少对人们产生实际的效果，它们并不交付表面上许诺的东西。另外，符号性政策自身具有情感性与模糊性。因此，唯有那些失败的实质性政策和不合理的政策行为才有责任评估的必要。

失败的政策如何界定？一个是可以用政策的预期结果去衡量，没有达到预期的政策就是失败的政策；另一个是可以用政策是否产生积极的效果来评估，没有显著的积极的效果的政策就是失败的政策。这里界定失败是“结果”导向的。具体地说，我们应从以下方面来选择评估对象：一是效果差的政策。政策结果同预期目标相距甚远。二是负面影响较大的政策。在政策实施阶段或政策结果表现出极大的负面效应。三是社会非议较大的政策。四是应民众要求进行评估的政策。不合理的政策行为主要指整个政策过程中程序上出现错误，属于“过程”导向的范畴，比如该调整而没有调整的政策、该公开而没公开的政策、该听证而没听证的政策等。

4．确立政策责任评估标准

对政策责任进行分析评估时必然要有遵循的准则和尺度，否则就无法对相关政策主体的责任履行情况进行评价和测量，这就需要确立政策责任评估标准。公共政策应该向公众负责，政策责任评估标准首先要体现公众利益的原则。现代社会是多元社会，自然就要兼顾多方利益，政策评估标准就应该体现多元价值协调的原则，如：既促进社会发展，又保护个人权利；既激发社会活力，又体现社会公平；既尊重历史，又立足现实；既考虑当前，又着眼于长远，体现出评估标准的客观性和大众性、协调性和适应性。[3]

政策的政治责任包括回应性与参与性两个标准。所谓回应性，就是政府要对民众的社会诉求及时体察和反应，并切实落实他们的合理诉求。我国实行的代议制民主政体，通过人民代表大会表达人民的诉求，政府对人民代表大会负责并通过政策手段予以回应。可以说，政策反映和满足了社会需求，政策需求评估是政府履行回应性责任的体现。参与性是衡量政策过程是否发扬民主的标准。现代公共行政要求结果与过程并重。作为一个政治过程，政策过程应当注重民主，强调公众参与。参与途径的多样性或广泛性是地方政策过程参与广度的重要表征。在衡量地方政策参与程度时可以以投票率的高低进行测定。除了投票，还得考虑参与度，即与政府官员的个别接触、参加政治组织、利用大众传播媒介对权力进行监督，以及基层群众自治的途径和方式。

政策的行政责任包括效率、效益、充分性和服从性。效率是指最有效地使用社会资源以满足人类的愿望和需要。在这里效率是指政策投入与政策效益间的关系，通常以每单位成本所产生的价值最大化或每单位产品所需成本的最小化为评估基础，反映为得到这个有价值的结果付出了多大代价。效益标准主要用来衡量政策资源投入后所取得的成果，即政策结果是否有价值。充分性是这个有价值的结果的完成在多大程度上解决了目标问题。服从性是地方服从中央，下级服从上级，保证地方或下级执行中央或上级政策的积极性和忠实性。

政策法律责任的评估标准包括是否符合法的精神，是否符合宪法和成文的法律规范，是否符合各项先例等。政府政策行为违法包括两方面，一个是程序违法，一个是实体违法。这都是针对成文法而言，而成文法在现实中不可能做到对所有的政策行为情形都详加规范，对于例外的情况就要用法的精神和先例去判定政策行为的合法性，这就为约束行政自由裁量行为提供了标杆。

政策道德责任可以用人本、公正、平等、服务来衡量。道德是典型的主流社会价值规范。人本价值观就是一切以人为中心，本质上追求人性的自由发展。具体来说就是要以人民群众的利益(更多是长远利益)为出发点和归宿考虑与处理问题，它是公益精神的体现。公正就是正直，无偏私。政府在通过政策工具配置公共资源的时候，除了要考虑资源配置的效率外，还要注重对相关利益主体的平衡与协调，体现公平公正的价值导向。相比社会及其民众，政府及公务员由于权力的强制性而处于强势地位，高高在上。要想真正实现二者的平等，只有切实加强社会和民众对行政权力的监督和制约。另外，只有权力和权利的平等，才能为保障政策的公益服务性提供必要条件。

5．追踪责任主体

以政策责任为中心，政策评估基本流程轮廓可表述为“政策失败→政策部门→部门领导”。对于一项纳入责任评估的政策，首先要区分决策责任或执行责任，抑或二者兼有。决策责任通常是政策本身存在问题。政策过程理论告诉我们，影响政策结果的变量如此之多。另外，这些变量有些是可控的，有些是不可控的。因此，从政策结果回溯政策责任，并非总能找到责任主体。查找一些政策的失败原因首先要排除不可抗因素的影响，其次才能划分决策责任或执行的责任。政策过程阶段的划分是理论上的，实务中整个政策过程是紧密联系在一起的，因此，阶段分析法遭到一些学者的诟病。政策失败在政策出台时已可能注定。在我国，决策责任和执行责任的划分，要关注党委和政府的关系问题。

在转型期的中国，政府几乎是所有公共政策的核心主体，在政策过程的各环节都具有超强的控制力。[4]300从权责对等理论看，公共政策失灵的责任主要还是由政府这一核心主体来承担。从实践上看，所谓人大、政协、党政等责任的“共同承担”几乎不可能实现。在政府组织内部，政策失败的责任还需要进一步细分到不同的部门、机构乃至个人。追踪政策责任主体要注意以下几点：首先，要区分政策制定和政策执行过程中的责任主体，要合理界定部门间、部门人员间的政策分工，防止责任的交叉、错位。其次，在政策主体多元化特征下，要防止政策评估中决策责任向政策执行责任的转嫁，要防止决策责任主体间及执行责任主体间责任的转嫁。另外，随着我国政府职能转变和社会管理的创新，私人部门和第三部门参与公共政策制定和执行过程的情况逐渐增多，不能将政策责任随之转嫁到私人部门和第三部门，政府部门应负最终责任。

在转型中国，公共政策失灵的责任归属环节的确十分薄弱，没有引起理论界和实务界的应有重视，既缺乏系统的理论探讨，又没有一套规范、完整、透明的问责程序，[4]301致使政策责任混乱不清，也无从追究。因此，仅仅有政策责任评估是不够的，还要建立和完善政策责任问责制。

二、政策责任问责制的建立和完善

责任控制的失效不仅使得我国腐败问题积重难返，而且使中国的政策执行难以到位。评估主体对政策责任评估后，发现某些政策主体存在着一定的政策责任，这就需要有相应的问责机制实行问责，如果缺乏科学的问责机制和制度保障，就无法对政策责任主体进行追究。从责任的角度看，政策责任评估就有流于形式之嫌。

当前我国问责制存在着问责立法相对滞后、异体问责几乎空白、问责对象不够全面和问责内容过于狭窄等问题。现有针对行政问责的文件只是中央政策而不是法律，专门规定问责办法的只有一些部门规章和地方规章，而且更多的是在行政机关内部进行行政问责，很少涉及权力机关和社会公众的问责，更多的是对行政主要负责人进行问责，很少涉及一般的行政人员。我们现行的问责制基本上都是针对公共管理中因过失或过错导致突发事件发生的官员的领导责任，还没有将政策制定、选择或执行纳入问责制范畴。以上问题的存在，大大影响了问责制实施的动力和效果，这也会在我们借助政策责任评估结果追究相关政策主体的政策责任时缺乏制度保障。

研究我国问责制无法回避的问题是其体制框架，即党政双重体系。从政策过程的角度看，党的系统主要承担决策功能及执行上的动员功能，而政府(即行政)系统主要承担政策执行。但由于中国长期实行党政一体化体制，形成了政治行政化和行政政治化的格局。这种格局对当今中国政府的责任及问责制，乃至相关实践产生何种影响，这是在研究中国地方政府的责任和问责制时必须解决的前提性问题。完善问责制要明确在行政系统中纵向和横向上严格的责任划分，以解决当前突出的几个问题：一是常委会研究、书记“拍板”的决策因党政不分出了问题而追究行政首长责任的问题；二是首长负责制过程中因正副职责划分不明确而造成副职负责制的问题，或因不同层级之间责任界限的模糊而造成的下级负责制问题；三是集体领导与分工负责过程中因个人责任界定不清造成的无人负责制问题。[5]

要建立政府信息公开制度，将政府官员尤其是各级领导类官员行使公共权力的过程及后果等基本内容依法公开，满足民众的知情权，实现民众参与问责的基本权利，强化社会监督，提高政治透明度，促进政务公开。

当然，在推进民众参与问责的过程中，还要重视健全被问责官员权利救济机制，保证官员权利与责任的平衡，保障“权责一致”的原则在问责制度的运行中得以实现。

三、结语

政策责任具有极强的隐蔽性。政策责任评估包括对政策过程评估和对政策结果评估。法律和道德标准主要针对政策过程，行政标准主要针对结果，政治标准针对过程和结果。奥图尔通过对一百多年来政策执行研究的回顾，发现这些研究涉及三百多个关键变量。由于影响政策的变量居多，因而对于政策责任评估往往会陷入雾里看花的窘境。再加上参与政策过程的主体众多，因此，要追踪政策责任，划分责任主体，难度很大，但这并不能作为忽视政策责任评估的理由。

公共政策包含了关键的但不是唯一的公共机构的作用。[6]虽然政府的政策行为具有普遍性，但它并不能涵盖政府的所有行为。虽然它能体现所有的责任形式，但不可能涵盖政府的所有职责。对于政府的问责关键在于要找到责任的载体(政策即是责任载体之一)，这是确定责任的第一步。责任政府建设就是用责任规范权力，核心在于如何把行政权力限制在合理范围内，实现真正意义上的责权对等。我们应探讨多种途径去追踪政府责任，政策责任评估正是这些途径中的一种。

[参 考 文 献]

[1]金东日．中国政府过程的体制症结探析：以政策过程为中心[J]．学海，2008(2)：73-79．

[2]张超．论政策责任[J]．理论探讨，2004(4)：96-97．

[3]周建国．公共政策评估多元模式的困境及其解决的哲学思考[J]．中国行政管理，2012(2)：41-44．

[4]汤敏轩．转型中国公共政策失灵研究：基于组织整合理论的系统分析[M]．北京：西苑出版社，2010．

[5]闫建．行政问责制存在的问题与对策：基于六省市问责办法的比较分析[J]．领导科学，2010(8)：26-28．

[6]〔英〕迈克·希尔，等．执行公共政策[M]．黄健荣，等，译．北京：商务印书馆，2011：6.

中图分类号：D63-31

文献标志码：A

文章编号：1674-3318(2016)01-0012-05

作者简介：王文苹(1966-)，女，河南郑州人，河南工程学院讲师，研究方向为公共政策。

基金项目：河南省软科学计划研究项目(142400411236)，河南省教育厅人文社科项目(2015-ZD-220)

收稿日期：2015-11-16