新型城镇化进程中的社会问题及其治理路径

李光钰

(山东警察学院 侦查系， 济南 250014)



新型城镇化进程中的社会问题及其治理路径

李光钰

(山东警察学院 侦查系， 济南 250014)

摘要：改革开放以来，我国城镇化建设发挥的正面效应已日益显现，但同时也出现了土地城镇化超前、市民进程化滞后、“城市病”问题突出、城镇空间分布不合理、城乡建设缺乏特色等突出矛盾和问题。在新型城镇化建设中，对以往出现的社会问题，必须有的放矢妥善应对，以人的城镇化为核心，创新土地管理制度，形成合理的城镇化空间格局。

关键词：新型城镇化；社会问题；治理路径

城镇化是与工业化发展相伴随，非农产业集聚在城镇、农村人口向城镇集中的自然历史过程。改革开放以来，我国城镇化建设发挥的正面效应已日益显现，但同时也出现了土地城镇化超前、市民进程化滞后、“城市病”问题突出、城镇空间分布不合理、城乡建设缺乏特色等突出矛盾和问题。我们应当正视新型城镇化所处的困境，找出其最佳发展模式。

1我国城镇化的现状

改革开放以来，与我国工业化飞速发展相伴随，城镇化在低起点中快速推进。“1978年城镇常住人口是1.7亿人，2013年增加到7.3亿人，城镇化率由17.9%上升到53.7%，年平均提高1.02个百分点；城市数量由193个增加到658个，建制镇数量由2173个增加到20113个。”[1]

城镇化的迅猛发展，一方面表现在城市基础设施的显著改善，诸如水、电、路、气、信息网络等，公共服务水平的明显提高，体现在教育、医疗、文化体育、社会保障等；另一方面表现在吸纳了大量农村剩余劳动力到城镇就业，实现了城乡生产要素的合理配置，有助于国民经济持续快速发展，提高了城乡居民生活水平，社会结构也随之发生了深刻变革；城镇化的迅猛发展，还表现在北京、天津、河北、长江三角洲以及珠江三角洲三个大的城市群，这三大城市群占全国土地面积的2.8%，然而聚集了全国18%的人口，创造的国内生产总值占36%，是带动我国经济快速增长的主要力量[2]，也是参与国际经济合作与竞争的主力军。

总体而言，中国地域广阔，城镇化水平存在着区域差距。长江三角洲地区、珠江三角洲地区已进入到城镇化加速后期阶段，“实际城镇化水平在50～70%之间”[3]，城镇化型态也表现为分散式城镇化，即城乡统筹发展或者是城乡一体化发展型的城镇化。而其他地区的城镇化处于城镇化加速前期阶段，实际城镇化水平在30～50%之间，城镇化型态为集中式城镇化，即资源、基础设施、公共服务设施、人才、资本向高等级城镇集中型的城镇化。

2城镇化进程中的社会问题

城镇化快速发展过程中，带来的多种正面效应正在日益显现，但城镇化导致的负面影响也在逐渐累积， 出现了一些必须着力解决的突出矛盾和问题。

2.1土地城镇化超前

有些地方政府片面地认为城镇化就是城市“摊大饼”式扩张，一味追求新城新区，导致新建城区占地过大而人口密度偏低，造成土地城镇化快于人口城镇化。据国家统计局的资料，1996年～2011年，我国城镇面积由1.3万平方公里扩大到5.3万平方公里，增长了3.1倍[4]；同一时期的城镇人口，从3亿增加到6.9亿，增长了2.3倍。土地城镇化快于人口城镇化的原因是一些地方政府把农村用地直接征用转换为城镇用地，占用大量的耕地、基本农田，使得很多城市土地城镇化的速度非常快。可是由于城镇人口没有同步增长，于是各地出现了没有人气的新城、新区，乃至所谓的空城、“鬼城”。 按照国家统计局的统计，到2014年底，我国的城镇化率达到54.8%，这一数字不仅包括户籍城镇人口，还包括在城市居住、打工超过半年以上的人口。而真正具有城镇户籍、享受城镇基本公共服务的人口只有35.9%。这二者之间18.9%的差额，就是2.6亿左右的农民工[5]。

2.2市民化进程滞后

市民化进程滞后，多数农业转移到城镇的人口难以有效融入所在城市社会。城镇化过程中，农民融入城市并不是农村人到城里人简单的标签置换，也不是村民到市民肤浅的名称更迭，而是一项复杂的社会系统工程。征地拆迁后，被安置在高楼里的农民成为融入城市生活，真正成为“城里人”，需要职业培训、社会保障、身份认同等多方面配套工程的推进，而不仅仅是给他们一栋楼房[6]。另一方面，农民工在一些地区已然成为产业工人的主体，我国历史上形成的城乡分割户籍制度，成为2.6亿农民工及其随迁家属融入城市的壁垒和屏障，虽然被统计为城镇人口，却不能享受城镇居民的基本公共服务，诸如教育、就业、医疗、养老、保障性住房等，产业聚集与人口聚集步调不一致、工业化领先于城镇化，人口城镇化滞后于土地城镇化，城镇内部出现新的二元矛盾，农村留守儿童、夫妻两地分居、老人无人赡养等社会问题日益凸显，给社会稳定发展带来诸多风险隐患。

2.3“城市病”问题突出

我国城镇化正处于快速发展阶段，城市基础设施建设、公共服务水平的提高与城市规模和发展速度相比略微滞后，社会资源的供给不能满足城市人口的需求，导致了人口拥挤、就业困难、住房紧张、交通堵塞、环境污染、公共卫生恶化、生态环境破坏、贫富差距过大等城市快速发展过程中的种种不良症状。[7]近年来，随着我国城镇化进程的加快、社会经济的快速转型，城市病呈高发之势。一些城市空间无序开发、人口过度集聚。房价居高不下，还有超过1亿人居住在棚户区和危旧房之中。迅速推进的城镇化以及大城市人口的急剧膨胀，使得交通极其拥堵以及由此带来环境污染、安全等一系列问题。城镇化的发展速度与城市污水和垃圾处理能力不相匹配，外来人口聚集的城中村、城乡接合部等地区居住生活环境较差。城镇化进程中出现重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务的不良现象。

2.4城镇空间分布不合理

我国东部地区城镇密集，中西部地区城镇稀疏。区域间城镇化水平存在梯度差，自东向西逐渐降低。据2010年的统计资料，城镇化率排名前10位的省份中东部地区有6个。表明东部地区城镇化率较高，已超过60%[8]；中部地区城镇化率超过45%；西部地区城镇化水平普遍不高，不到45%；西藏低于30%。这种城镇空间分布与环境资源承载能力不相啮合。东部城镇密集地区环境资源承载力超负荷，中西部城镇稀疏区域城镇化的潜能还有待开发。城市群的布局不够合理，有些特大城市中心城区人口压力较大，城市不堪重负；中小城市集聚产业和人口欠缺，不能充分发挥潜能；小城镇数目多，基础配套设施不足，凡此种种增加了生态环境和经济社会的负荷成本。

2.5城乡建设缺乏特色

部分城市的建构与所在区域的自然地理特征风格不够协调统一。有些城市丢掉自身特点，脱离实际建设国际大都市，照搬照抄国外建筑式样；另有些城市则大拆大建，人文历史建筑被不可逆转地破坏，城市的自然和文化个性消失殆尽，“建设性”破坏让人扼腕；一些农村地区盲目照搬城市小区模式建设新农村，传统民居和田园风光不在，乡土特色和民俗文化流失，自然历史文化遗产遭到破坏，其后果是不伦不类。

3城镇化社会问题的治理路径

城镇化对我国经济社会的发展有着重大意义，必须准确研判城镇化进程中的问题，妥善应对城镇化面临的风险挑战，针对问题找准解决路径，着力提高城镇化的质量。

3.1创新土地管理制度

遵照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，创新土地管理制度，既提高土地利用效率，又满足城镇化的用地需求。严格的耕地保护制度和节约用地制度是城镇化健康发展的前提和保障。创新土地管理制度，对土地进行科学管理和综合治理，才能够解决城镇化进程中的土地管理问题。要高效节约用地，杜绝城市“摊大饼”式扩张；地方政府要摆脱对“土地财政”的依赖，创新财税体制；要加大保障房的建设，抑制房地产泡沫化趋势。要确保耕地保有量18.18亿亩的“红线”，完善土地利用管控体系。[9]

全国人大财经委报告提出了合理化建议，“要进一步深化改革，创新体制机制，更多依靠市场手段，充分发挥市场作用，破解城镇化制约因素。”具体到城镇化进程中的土地管理实践，则是要建立符合市场规律的征地补偿机制，做好农村土地的确权、登记、颁证工作，保护农民的土地财产权利，确保土地增值收益主要归农民所有。

3.2以人的城镇化为核心

以人的城镇化为核心的实质，是让所有人享受均等的社会保障与福利。城镇化是变农民为市民的过程，没有实现市民化的城镇化是不完全的城镇化。

首先要逐步推进落实各项权益，核心是享受诸如医疗、养老、生育、工伤、失业等基本社会保险的权利，以及城镇最低生活保障、一般性社会救助、社会福利等。可先从稳定就业的群体开始，直至实现城镇常住人口的全覆盖。

其次是逐步推进在城市稳定就业的农民变市民，把农民工纳入城镇居民的服务范畴，消除政府公共服务对农民工的歧视。在城市稳定就业的农民工，进城务工、经商时间较长，就业和收入相对稳定，思想观念、生活方式等已经融入城市社会，转变为市民的条件业已成熟，在其自愿的基础上，可以转变为城镇户籍。

最后是失地农民的市民化，逐步将失地农民纳入城镇社会保障体系，可以采取个人缴费、集体补助和政府统筹的方式，让失地农民在医疗、养老、就业、教育、住房等方面享受城镇居民同等待遇。

3.3城市病的治理

城市病不是我国所特有，它在各国不同程度地存在着，是世界性难题。我国在治理城市病的过程中，可以借鉴他国的良好举措，再结合我国的实践经验，根治城市病，建设绿色宜居城市。英国通过“新城运动”遏制了城市膨胀，美国的城市规划与管理则采用了“新城市主义”和“精明增长”的理念。结合我国的实际情况，可以从三方面着手。

一是合理规划布局明确功能定位。目前，我国大中城市老城区就业、消费、公共服务等高度集中，新城则一片空白，居民职住分离两头奔波，造成交通拥堵。借鉴英国伦敦“新城运动”的经验，在老城区外规划建设新城区，每座新城都有配套的产业和生活服务设施，缓解老城区的人口和交通压力。

二是改善管理方式增加城市的承载力。管理优化会带来全局性变化，技术进步使楼房越来越高，交通工具和设施愈加完善，有效缓解住房和交通拥挤，新的管理理念和技术，对城市管理尤为重要。

三是完善生态环境保护制度。据人民网的一项调查资料显示，有31.16%的网民认为“环境恶化”是中国目前最为突出的城市病。《国家新型城镇化规划(2014～2020年)》也指出，要“节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。”城镇化过程中必须建立健全生态环境保护制度，完善生态环境保护的法律法规，做到有法可依，提高基层环境管理人员的监管能力，做到有法必依、违法必究，同时在全社会开展生态环境保护教育，增强人们的环保意识。

3.4形成合理的城镇化空间格局

一是要制定科学的城市与区域发展战略规划，优化城市群、核心城市、中小城市和中心村的空间布局，综合安排生产力布局，协调环境保护和基础设施建设，制定区域协同发展的政策，建构分工明确、职能互补、布局合理的城镇村落体系。

二是要提高西部地区的城镇化水平，缩小东西部发展差距。作为城镇化后发地区，中西部的发展空间更大，这种发展的不平衡给我国经济运行提供了动力。中西部地区的城镇化应当以人为本，引导人口向中西部流动，构建城市群，打造城市经济圈，并充分发挥城市圈的空间集聚效应，形成增长极，辐射带动其他地区的发展。

三是中西部地区城镇化一定要有产业的支撑，中西部地区必须在特色上下功夫，充分挖掘自身资源丰富的优势，打造重点产业，给新增城镇人口提供就业机会。同时要提升公共服务水平，增强对人口的吸引力。

3.5保留农村特色的城镇化

国家新型城镇化规划(2014～2020年)指出：“科学编制县域村镇体系规划和镇、乡、村庄规划，建设各具特色的美丽乡村。”城镇化不是城乡一样化，在农村大建楼房，向城市建筑看齐，丢掉乡村的味道和特色，丢掉优良的民俗文化。而是要消除城乡二元结构，让农民享受到与城镇居民同等的公共服务，比如公共财政要涵盖农村，加强农村水电路气等基础设施建设，提高农村的公共服务水平，推进城乡基本公共服务均等化。与此同时，保持乡村原有风貌，保护少数民族特色村寨和民居，保护有历史有艺术价值的传统村落，保护民族文化和地域特色。通俗来讲，就是农民们不用为进城劳苦奔波，不离乡土，就能过上和城里人一样的生活。

农村特色的城镇化建设可借鉴国外经验，德国小镇的供电、供水、通讯等基础设施与城市无甚差别，医疗、购物、教育等配套建设一应俱全，而且环境优美，有着城市不可替代的风情。法国的乡村既有古朴人文情怀，也具备先进的农业装备、交通基础设施以及连贯的产业链。政府利用国家担保为农户提供长期低息贷款，农民购买农业机械可以享受价格补贴。

我国可以采取新型农村社区模式的发展路径，既保留农村的自然人文特色，又走上城镇化发展之路。新型农村社区建设的形式多种多样，重点在于把城镇化与当地资源环境特点结合起来，可以是城镇带动型、园区联动型、合村并镇型、综合开发型、整体迁建型或者是旧村整治型等，以合村并镇型为例，在群众自愿的基础上，打破原有行政村的界限，把多个行政村整合，统一建设新的居民住房和配套服务设施，统一规划产业布局，形成新农村居住模式、服务管理模式和产业格局[10]。新农村社区模式既推动了城镇化发展，又保留了美丽乡村特色，是农村城镇化的理想路径。

参考文献：

[1][3][4] 中共中央国务院.国家新型城镇化规划(2014～2020年)[M].北京:人民出版社,2014.

[2] 刘奇洪.当前中国城镇化整体判断[EB/OL].[2014-03-17]http://news.xinhuanet.com/fortune/c_126277989.htm.

[5] 焦晓云.城镇化进程“城市病”问题研究:涵义、类型及治理机制[J].经济问题,2015(7)：12-14.

[6] 张车伟,蔡翼飞.中国城镇化格局变动与人口合理分布[J].中国人口科学,2012(6)：25-27.

[7] 沈和.提高城镇化质量需要五大突破[J].经济研究参考,2013(42)：35-37.

[8] 隋欣,刘彤.城镇化进程中农民分类市民化的困境与出路[J].税务与经济,2015(1)：36-39.

[9] 王慧军.新兴小城镇文化建设与人的城镇化问题探究[J].中共天津市委党校学报,2015(4):15-18.

[10] 辜胜阻,刘江日.城镇化要从“要素驱动”走向“创新驱动”[J].人口研究,2012(6):36-39.

(责任编辑:蒋华)

Social Problems in the Process of Urbanization and the Corresponding Solutions

LI Guang-yu

(Department of Detestion, Shandong Police College, Jinan 250014，China)

Abstract:Since the reform and opening, the construction of urbanization in our country has got outstanding achievements. However, some contradiction and problems follow, such as excessive use in land urbanization, the lag of civil advancement, "urban disease", inappropriate spatial layout of cities and towns, lack of distinguishing features etc.. In the construction of new urbanization, we must cope with the problems purposefully, centering on the urbanization of citizens, innovating land-managing system, forming proper urban spatial structure.

Key words:urbanization; social problems; corresponding solutions

中图分类号:C915

文献标识码:A

文章编号:1009-7961(2016)02-0070-04

作者简介：李光钰(1971-)，女，山东青州人，讲师，硕士，主要从事社会学研究。

基金项目：山东省高等学校人文社会科学研究项目(J14WB03)

收稿日期：2015-11-25