我国互联网彩票业重启之路上的法律问题分析

汪千力

(武汉大学　法学院，湖北　武汉　430072)



我国互联网彩票业重启之路上的法律问题分析

汪千力

(武汉大学法学院，湖北武汉430072)

摘要：我国互联网彩票业在开创了火爆销售局面后却突然接到了一纸停业整顿通知，且并未在今年年初如期拉开重启大幕。此次专项审查行动揭露出了佣金分配失衡、公益金去向不明、“坐私庄”现象频发以及未成年人购彩等诸多乱象，同时也显示出了《彩票法》缺位状态下监管工作开展的混乱局面。在重启前夕，有必要将当前暴露出的问题与《彩票法》的制定统一起来，在解决这批问题的同时实现监管体制的重组和工作思路的转变。

关键词：互联网；彩票；彩票法；佣金；公益金；监管

我国互联网彩票业自2015年2月底开始大面积暂停销售业务以来，在经历了一年多的行业整顿后，并未在2016年年初传出坊间普遍猜测的“重启”消息。在这暂停销售的一年多时间内，福利彩票、体育彩票的销售额均遭受了巨大冲击。据资料显示，2015年全国共销售彩票3678.84亿元，相比上一年度减少144.92亿元，下降幅度达5.6%[1]。2016年作为拥有奥运会、欧洲杯等诸多重量级赛事的“体育大年”，自然将掀起体育彩票销售的新一波高潮。互联网彩票业能否适时而有序地重启，将直接影响新一年度的彩票业整体销售额，关乎“互联网+”时代背景下的两大传统产业的融合步伐，同时也将为今后《彩票法》的制定积累实践经验。

一、回顾：火爆市场遭遇突然降温

2014年6月举行的巴西世界杯在给全中国球迷带来又一个足球盛宴的同时，也促进了我国体育彩票业的快速发展。随着智能移动设备的普及、互联网彩票业务的开展以及球迷人数的扩增，互联网彩票业从彩票销售总额中分得的“一杯羹食”已不再是一个小小的数目。据资料显示，2014年全国彩票销售额为3823.78亿元，而互联网彩票销售额就达到了850亿元，仅竞彩足球这一票种在世界杯的首个比赛日便实现了1.5亿元的单日销量，甚至可以用“火爆”来形容[2]。与此同时，互联网彩票业的迅猛发展也吸引了越来越多的博彩网站投资，各类大大小小的彩票经营网站如“雨后春笋”般纷纷涌现。截止2014年年底，我国境内注册的彩票销售网站数量已超过300家，世界杯期间，淘宝、腾讯等几大主要的网络彩票销售商的营业额达到了平时的十倍。世界杯的狂热将互联网体育彩票业推上了更高的平台，以体育彩票为依托，各大彩票销售网站同时也在销售种类中加入了福利彩票的常见彩种，带动了传统彩票类型的发展。互联网彩票业的发展在增加彩票总体销售额的基础上，还实现了电信、网络、体育、慈善等事业的新一轮融合，成为了我国“互联网+”发展战略中的一支新兴力量。

正在社会各界对互联网彩票业的发展前景纷纷叫好时，监管层的整顿行动却在暗中悄悄拉开了序幕。2014年11月，审计署开展了互联网售彩情况全面审计行动，由18个省、自治区、直辖市的特派办分别负责该区域内的售彩资金审计工作。紧接着，2015年年初，财政部、民政部、体育总局先后下发了互联网彩票销售业务审查的有关文件，由行业内部的自查自纠转变为全行业接受上级组织的调查整顿。这次专项治理行动揭露了互联网彩票业在迅猛发展背后所掩盖的诸多违法、违规乱象，自2015年3月起，各大互联网彩票销售商纷纷宣布无限期暂停自身开展的业务。2014年，我国互联网彩票业取得了世界瞩目的销售业绩，却也在经历了昙花一现式的“火爆”后，突然遭遇到了大幅度降温。

二、分析：灰色地带缺乏有效监管

我国的互联网彩票业具有诞生晚、发展迅速、专业技术性强等几大特点，对现行有关法规及执法部门工作机制提出了新的挑战。一方面，在法规制定的层面上，《彩票管理条例》以及《彩票管理条例实施细则》未对彩票发行费用在省级彩票中心和网络销售商之间的分配比例，以及公益金跨行政区域的流动性问题做出限定；另一方面，在技术操作的层面上，现行的监管工作难以对网络销售过程中出现的“坐私庄”及未成年人购彩现象做出积极应对。可以说，互联网彩票业的诞生和成长历程一直以来处于一个较为尴尬的灰色地带。

1.佣金分配失衡

在互联网彩票的销售模式上，各大运营商基本上实行的是一种“移动终端购票，省级彩票中心出票”的“代购”型合作经营模式，购票、出票程序同时进行，并以电子交易凭证代替传统的纸质票据。在这种合作式的经营模式下，彩票销售佣金的分配比例成为了各销售平台最为关心的问题。按照现行的行业规定，彩票销售额的50%用于支付奖金，35%作为公益金上缴国家，剩下的15%作为彩票发行费用(也即俗称的“佣金”)，在彩票发行机构和代销点之间进行分配。一般而言，实体代销点所分得的佣金比例在7%左右，而新型互联网销售者所分得的佣金通常会高于这一数字，甚至最高达到了12%。在展现出巨大的销售潜力后，互联网彩票销售商在与省级彩票中心佣金分配的博弈上已开始占据优势地位，一些省份的彩票中心已将互联网彩票销售商视为提升销售业绩的新“法宝”，在佣金分配协商中持让步态度[3]。在《彩票法》尚未制定的情况下，佣金分配方案呈现出了“市场化”的特点，方案协商制定的过程中很容易形成彩票中心工作人员与彩票经营商串通牟利的局面，造成彩票监管部门的腐败。

2.公益金去向不明

在互联网彩票销售额呈跨越式增长的情形下，从中按照35%比例提取的公益金的数额已相当可观。除部分上缴国家统筹外，公益金的剩余部分则留在地方，一些省份的彩票中心为更好地完成销售目标，纷纷与一些大型互联网彩票销售商签订优厚的佣金协议，而本省彩民的公益金，则通过网络渠道流入其他省份[4]。公益金跨区域流失的现象与我国现行的按行政区域划分的彩票管理体制相关。一方面，不受行政区划限制的网络销售商为追求更优的佣金分配比“待价而沽”；另一方面，各省彩票中心也在为提升销售额而不惜一位做出让步，这样的局面显然将违背彩票公益金设立的初衷。此外，因管理主体繁多(通常是民政、体育以及财政部门)、使用规则不明确以及上位监管机制的缺位，留存于地方的彩票公益金极容易遭到挪用。在此次专项审计行动中，山东省就揭露出了济南市超出福彩公益金规定使用范围，支付市民政局下属4家福利企业在职人员“五险”的违规操作行径[5]。

3.“坐私庄”现象频现

“坐私庄”(也被称作“吃票”)是全世界博彩界所难以禁止的一种违规操作现象，通俗而言，即是代销者收受了彩民的投注资金，却并未在彩票中心端口完成出票，一旦彩票未中奖，该投注资金就被代销者侵吞。按照概率计算逻辑，中奖毕竟属于小概率事件，而中奖金额与中奖概率的乘积远小于投注总金额，成为“庄家”的代销者可以对小额中奖彩票自行支付奖金，也可以在巨奖产生时通过关闭网站跑路以逃避支付。以足彩赔率玩法为例，其具有投注大、开奖快、赔率小、返奖金额与投注金额挂钩等特点，彩民不可能仅凭单注彩票赢得大额奖金，彩票销售商还可以与域外博彩网站取得联系，获取最新的赔率信息，对胜负把握较大的比赛有选择地“不出票”。因此，赛事竞猜类彩票成为了“坐私庄”现象的高发地带，在我国大大小小300余家彩票销售网站中，难免会有漏网之鱼出现。

4.未成年人购彩难以限制

现阶段我国互联网彩票销售过程中体现出的另一大问题便是未成年人购彩现象难以得到有效管控。随着电脑、手机在低年龄层的日益普及，未成年人只需将其他成年亲朋好友的银行账户绑定在注册账号上，便可以很轻松地完成购彩流程。体育赛事所带来的激情狂热不分年龄，但体育彩票销售的对象中决不允许有未成年人的身影。一方面，未成年人购彩现象的频发与各经营者为追求销售额而不加区分的广告投放有密切联系；另一方面，互联网彩票销售中个人真实身份信息的审核机制的缺失也为未成年人购彩现象的发生提供了便利。在《彩票法》尚未制定的情况下，对于向未成年人售卖彩票的现象缺乏严厉有效的监督、制裁机制，那些秉承着“追求利润最大化”经营理念的互联网彩票销商便有可能会在销售过程中忽视这一方面的监管。与此同时，因法制宣传的不到位，一些家庭对家中未成年子女的购彩现象也会秉持放任姿态，“孩子喜欢看球，暑假花点零花钱买几注彩票就当娱乐一下。”

三、建议：《彩票法》的立法展望

迄今为止，我国彩票发行、监管工作所依据的高层级规范性文件仅有国务院颁布的《彩票管理条例》，以及财政部、民政部、体育总局联合制定的《彩票管理条例实施细则》等部门规章，整个规则体系的效力层次相对较低，在实际操作中还常常出现同效力层级的部门规章之间发生冲突的现象[6]。按照前文的分析思路，在技术水平一定的前提下，不同的制度安排仍可以带来不同的经济效益与社会效果。在互联网彩票业拉开重启大幕的前夕，有必要结合新时期彩票销售中暴露出的问题，对今后《彩票法》立法工作中互联网彩票业部分从法律规则和法律原则两个层面提出几点建议。

1.出台准入机制

目前我国300多家互联网彩票销售商所开展的大多都是一种具有“代购”性质的营销活动，仅有“500彩票网”和“中国竞彩网”等几家网站获得了有关部门颁发的营业许可，真正具备完整意义上彩票销售资格。在全行业停业整顿的这一年多时间内，仍然有一些小型彩票销售网站通过与实体代销点建立联系，实现了由网络中心出票到实体代销点出票的模式转变，可以说互联网彩票销售这一领域依然是暗流涌动。因此，《彩票法》的制定应当重新考虑发放互联网彩票销售牌照的问题，可以对拥有良好销售记录，并且没有违法违规操作行为的网站有限制地发放运营牌照，以改变传统的“代购”格局。这样一种严格的市场准入机制，一方面可以在运营资质上实行严格把控，以减少“坐私庄”及未成年人购彩现象的发生频率；另一方面还有助于形成良好的市场竞争局面，增加佣金分配和公益金使用的透明度。

2.制定分成细则

现阶段互联网彩票销售商在与省级彩票中心的对话中处于强势地位，对于按彩票销售额15%留存的佣金分配享有更加主动的话语权，一定程度上助长了区域间佣金分配失衡、公益金流失他省等乱象。现行的《彩票管理条例》和《彩票管理条例实施细则》对于佣金的分配仅做了原则上的规定，对互联网销售商与彩票中心的分配比例没有进行明文限制，彩票佣金分配格局呈现出“市场化”的发展特点。因此，在进行相关立法工作时，应当确立佣金分配比例的上、下限，以略高于实体销售点7%的分配比例，至高不超过10%为宜，并允许各省网络中心结合当前本省范围内互联网彩票销售的总体情况，在每一年度浮动制定具体的分配方案，呈上级监管部门批准备案。

3.统一监管体制

经过多年的发展，我国已形成了福利彩票与体育彩票销售并行的格局，并分别由民政部与国家体育总局分别负责福利彩票和体育彩票的发行、销售和监管工作。在这样一种“各自为营”的运行体系中，彩票销售管理工作的具有极大的封闭性，包括广大彩民在内的外部监督力量难以有效介入，监管者对内部信息的披露常常是讳莫如深。各部门对销售工作中暴露出的问题实行的是一种内部自我监管的工作模式，在公益金遭到挪用等问题发生时，成为了“自己案件的法官”。因此，在进行《彩票法》立法创设时，应当对彩票的经营、监管两条线作必要区分，赋予独立于民政、体育的专门部门以监管职权，将福彩、体彩、实体售彩以及互联网售彩的监管机制纳入统一渠道，并严格按照《政府信息公开条例》增加彩票销售、分成、公益金适用等重要数据信息的透明度，接受社会监督。

4.保护产业发展

随着“互联网+”时代的到来，以网络平台为依托而实现的传统行业快捷叠加将有助于进一步开发经济增长的内生动力，快速崛起的互联网彩票业正是顺应了国家新一轮发展战略的时代产物。在该行业诞生初期，各类违规操作现象的出现是商家创新探索的超前性与监管体制的滞后性发生冲击的结果，部分网络销售商在进行营销活动时难免会在无意中触及到法律的“红线”。法律制定的目的始终在于保护经济的发展，在对全行业进行严格整顿的同时，不能因力度把握不当而打消了商家提升销售业绩的积极性。因此，《彩票法》制定应当秉承“保护先行、打击为辅”的立法原则。允许各省市彩票监管部门结合本地区实际工作情况，制定具体工作细则，对重大违法、违规经营者予以严格惩戒，对轻微违规者予以督促整改，对优秀运营商的营销模式加以表彰，在行业内部予以推广，并将考核结果定期公布于众，从而有序引导整个互联网彩票业的健康发展。

互联网彩票业的发展就像一条大河，河的左岸是资本流通，右岸是法律监督，上游是国家对促进国民经济增长的孜孜追求，下游是彩票行业市场运作的严格监管。自2001年我国第一次开展互联网彩票销售的实践以来，互联网彩票业已经历了大大小小一共5次的停业整改行动。每一次整改工作貌似已经解决了眼下所有的问题，却似乎又始终跟不上彩票市场发展的时代步伐。针对目前互联网彩票业所呈现出的巨大发展潜力，有必要出台一部高效力层级的《彩票法》，为当前的运营、监管工作提供指导，此次重启之路上的工作重点便放在了“出台准入机制”、“制定分成细则”以及“统一监管体制”三个方面，同时也必须以法律原则的形式将传统的“惩戒为主”的工作思路转变为“保护先行、打击为辅”，力争为今后我国互联网彩票业的蓬勃发展开创新的局面。可以预见，经过长时间休整的我国互联网彩票业会在不久的将来迎来更加规范的发展空间。

参考文献：

[1]新华网.2015年全国彩票共销售3678.84亿元，同比下降3.8%[DB/OL].(2016-01-22)[2016-03-17].http：//news.xinhuanet.com/lottery/2016-01/22/c_1117864120.htm.

[2]人民网.“变异”世界杯：首场比赛日单日销量超过1.5亿[DB/OL].(2014-07-01)[2016-03-17].http：//caipiao.people.com.cn/n/2014/0701/c373276-25222974.html.

[3]姜华山.互联网彩票叫停幕后[J].发现，2015(4)：75-77.

[4]武威.网彩为何被叫停[N].广州日报，2015-03-05(10).

[5]财新网.彩票审计6月中旬公布，剑指公益金挪用[DB/OL].(2015-06-12)[2016-03-17].http：//economy.caixin.com/2015-06-12/100818771.html.

[6]李怡.中外体育彩票业政策法规比较[J].武汉体育学院学报，2008(2)：39-43.

(责任编辑：陈道斌)

Analysis of Legal Problems in the Restart Way to China’s Internet Lottery

WANG Qianli

(School of Law， Wuhan University， Wuhan 430072， China)

Abstract：China’s Internet lottery industry had created a booming market in 2014， however， it suddenly received a notice of stopping the business for a internal reflection， which is still in function at the beginning of this year. This special review action has revealed some chaotic phenomenons like the unbalance of commission distribution， the uncounted public welfare fund， the existence of private banker， selling lottery to juveniles and many other problems that happened because of the absence of Lottery Law. Before the restart， these problems should be bounded with the Lottery Law’s legislation. The lottery supervision system should be reconstructed， and the work ideas should be switched as well.

Key words：Internet； Lottery； Lottery Law； Commission； Public welfare fund； Supervision

收稿日期：2016-03-19；

修订日期：2016-04-12

作者简介：汪千力(1992— )，男，湖北武汉人，武汉大学法学院硕士研究生。

中图分类号：D912.29

文献标志码：A

文章编号：2095-4476(2016)04-0045-04