大型群众性活动踩踏事件的成因解析及防控策略

欧科良（湖南警察学院，湖南　长沙　410138）



大型群众性活动踩踏事件的成因解析及防控策略

欧科良
（湖南警察学院，湖南长沙410138）

摘要：为了有效预防大型群众性活动发生拥挤踩踏事件，介绍了大型群众性踩踏事件的主要特征和灾难性后果。通过国内外发生的大型群众性活动踩踏事件，分析了其诱因包括人流、场地、管理和安全素质等因素。结果表明，只有立足责任主体、风险评估、场地检查、教育培训、人群管理、行为引导、应急处置等方面，才能有效避免踩踏事件的发生。

关键词：公安机关；大型活动；踩踏事件；防控对策

随着经济社会的快速发展，全球范围内举办大型群众性活动的数量、规模呈急剧增长之势，而且自发聚集的群体性活动也逐步增多，诸如灯会、晚会、展销会、博览会、演唱会、跨年会以及宗教朝拜、祈福活动等。但是这类大型群众性活动发生踩踏事件的风险时刻潜在。比如2014年12月31日，上海市大量群众在黄浦外滩迎接新年的时候发生了严重的踩踏事件，酿成85人伤亡的惨剧。这是一起典型的大型群众性活动踩踏公共安全责任事件。举办大型群众性活动的时候，应该如何有效加强安全管理和安全防范，保护参与群众的生命、财产安全，维护社会治安秩序和公共安全？如何有效防范大型群众性活动中踩踏悲剧发生，确保活动安全有序进行？这是作为举办各类大型群众性活动的安全管理主体，特别是公安机关必须面对的现实课题。

一、大型群众性活动踩踏事件概念及其特点

首先应该对大型群众性活动进行一个界定。由国务院颁布、于2007年10月1日起实施的《大型群众性活动安全管理条例》给出的解释是“法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的活动”。大型群众性活动踩踏事件，是指在各类大型群众性活动中，在整个人流产生拥挤移动时，有人由于各类原因跌倒后，后面不明真相的人群依然前行、对跌倒的人产生踩踏，从而导致人群产生惊慌、加剧的拥挤和新的跌倒人数，并恶性循环的群体伤害的治安灾害事件①http://baike.sogou.com/v55860831.htm.。从世界范围来看，据不完全统计，1950年以来，全球发生造成特大伤亡的拥挤踩踏事件就有27起。从2000年到2006年，全球发生大型活动踩踏事故85起，导致4026人死亡，7513人受伤，平均每起踩踏事故死亡人数约为47人，受伤人数约为88人［1］，平均每起事故都达到了我国规定的特别重大伤亡事故级别。从我国的情况来看，近年来年均举办各类大型群众性活动超过1.4万场，近3亿人次参加。自1960年至2010年共发生各类拥挤踩踏事件66起。分析上述踩踏事件，不难发现其具有的基本规律和基本特征。

从踩踏事件发生的场所来看，宗教场所发生踩踏事件的概率居于首位。例如：2005年，印度马哈拉施特拉邦曼达德维神庙在举行大型宗教集会时发生大规模踩踏事件，造成300多人死亡、数百人受伤。1990年，在穆斯林的圣地麦加发生了有史以来最惨重的踩踏事件，1426名朝觐者被踩死或窒息而死。体育场馆发生踩踏事件的概率居于其次。如2001年5月，在加纳阿克拉足球场，警方在驱散球迷暴乱时引发踩踏事件，导致126人死亡惨剧。2009年3月29日在科特迪瓦城市阿比让举行的世界杯和非洲国家杯预选赛中，因体育场内墙体倒塌引发严重踩踏事件，导致19人死亡，132人受伤。校园踩踏事件数量位居第三。如2009年12月7日发生在湘乡市育才中学的学生踩踏事件，造成8人死亡、26人受伤。2014年9月26日，昆明市盘龙区明通小学发生踩踏事故，造成6名学生遇难，26名学生受伤。公共集会场所发生踩踏事件有上升趋势。如2005年8·31伊拉克巴格达踩踏事件共有至少841人死亡，另有323人受伤。2010 年11月22日，柬埔寨传统送水节举办过程中发生的严重踩踏事件，造成900余人伤亡。在我国，1991年9月24日太原市迎泽公园举办“煤海之光”大型灯展，观灯群众被挤死105人、挤伤108人。2004年2月5日北京密云灯展，共造成37人死亡、15人受伤。

从踩踏事件的发生和后果来看，具有以下几个典型特点。一是事发的不确定性。大型群众性活动踩踏事件的发生具有突发性、或然性，从预测和防范的角度上讲，主办单位和警察机关是很难预测事件发生的时间、地点、波及的范围、危害的程度、危及的对象等。因此，发生踩踏事件的风险系数是潜在的，往往在举办方、管理方和现场人群预想不到、没有准备的情况下突然地、猛烈地爆发。二是后果的破坏性。踩踏事件发生之初，置身其中的人群会产生极度的心理恐慌和无助情绪；踩踏事件发生之后，对群众生命、财产造成严重损害的同时，还可能对相关人员及亲属产生巨大精神创伤；踩踏事件是严重的公共管理危机事件，对于活动举办方、承办方的形象会造成难以估量的有形或无形损失。三是管理的应急性。踩踏事件在短时间内爆发，具有很强的急迫性。管理部门必须贯彻“兵贵神速”，要克服由于时间紧迫和形势危急而造成的心理压力，在短暂的时间内迅速作出正确的决策，紧张而有序地实施各种危机管理措施。四是诱因的多元性。与人流、环境、管理、人员素质等多种因素密切相关，踩踏事件的发生往往是多因一果。五是处置的复杂性。通常表现为：形势危机，反应时间紧迫；现场情况不明朗，信息不畅通；预控所准备的人力、物力难以快速到位；实施救援受场地环境限制；参与者不配合；等等。

二、大型群众性活动踩踏事件原因解析

（一）人流聚集拥挤是引发踩踏事件的直接原因

主要表现在大型群众性活动现场人群数量多、密度大、恐慌心理扩散。美国心理学家库尔特·勒温的群体动力学认为，人群行进速度与人群的密度成反比：人群密度越大，群体行进速度就越低；当人群密集到一定程度，就会引发推挤及被动移动［2］。还有学者研究表明，如果有五个人朝一个方向拥挤，就可能导致人的肺部塌陷失去呼吸功能。如果每平方米超过七人，个人就会完全失去自主活动［3］。人们身处险境，受恐慌甚至绝望情绪影响，求生本能驱使自己尽快离开现场，从而导致拥挤踩踏事件。上海外滩踩踏事件发生后，上海市公安局黄浦分局指挥中心副指挥长蔡立新接受媒体采访时表示，警方存在对此次活动人流量预估不足的情况。当年北京密云踩踏事件也同样存在对人流预判出现了严重失误，最初预计3000人参加，政府在制定方案时提高到6000人，但当活动正式举行以后现场来了两三万人。因此，对参与大型群众性活动的人数进行预判预警，采取有效措施控制人家群密度，是预防踩踏事件发生的首要环节。

（二）活动场所设计缺陷是诱发踩踏事件的客观原因

主要表现为活动场所的硬件设施设计不合理，建设不完善，不够牢固等，存在安全隐患。场所、环境本身并不会引发踩踏事件，但由于公共场外部环境的缺陷或问题，一旦发生踩踏事件，必定会加剧损害的后果。从1983-2004年的20年间，国内有近40%的大型群众性活动伤亡事故是由活动场所建筑设计隐患造成的［4］。一般来讲，活动场所的看台、过道、楼梯、出入口等处存在设计安全隐患的可能性更大，尤其是疏散通道狭窄、安全出口封闭堵塞是引发群体性踩踏事件的主要因素。颇为典型的例子就是1994年发生在辽宁省阜新市“艺苑”歌舞厅的一场火灾，消防人员的灭火工作非常迅速，但死亡人数却高达234人，其中有200人死在歌舞厅唯一的出口处。原因就是该歌舞厅从舞池到出口，不仅有三级台阶，还有一段宽仅80厘米的曲折走道。同时，在拥挤的人群中，周围建筑物如墙、门倒塌或栏杆损毁，也极有可能诱发踩踏事件。因此，在设计公共场所时，要特别加强对这样些重点区域的规划，切实确保安全设施的完善、科学和坚固。

（三）现场管理缺失是导致踩踏事件的关键原因

管理问题主要指管理上的缺失、混乱和失误。英国的RMC公司研究表明，阻止大型群众性活动灾难发生必须依靠好的管理系统和经验［5］。分析上海新年踩踏事件发生的原因，不难发现，作为治理主体的政府，对这一事件理应承担管理缺失的主要责任。这种管理缺失主要体现在三个方面：第一是人群管理缺失。2014年上海跨年夜有大约30万人到场。但是政府对新年夜黄浦外滩可能聚集的人数，人流如何引导、分流、疏散，风险如何防范把控等，都没有制定切实可行的工作预案。第二是应急管理缺失。由于官方没有组织活动，政府层面错估了形势，导致警力安排严重不足，在上海外滩风景区和南京路沿线只布置了558名安保人员（其中民警350名、城市管理及辅助人员108名、武警100名）。往年举办活动外滩布置有6000名现场警力，这一次仅有1200名警力。往年举办活动警方惯常采取的一些行之有效的人流疏导措施，比如道路限行改道、公交地铁甩站、不可上堤岸、分路段分割人流等都没有采取，在现场秩序维护、应急预警、应急指挥处置这一块也基本无所作为，最终只有徒然看着惨剧发生却束手无策。第三是信息管理缺失。虽然官方没有组织上海外滩的跨年活动，但政府作为履行公共管理的主体，在活动信息管理方面却严重缺位，没有及时、充分地将活动推迟、取消、时间、场地变更等信息借助手机短信、微信、微博等大众传播手段告知公众。活动现场也缺少广场广播等设施设备，不能有效地进行现场警示警告及播放官方信息。事后来看，正是因为信息传播的不到位和各方预判的反差，共同构成了这起悲剧的深层背景。

（四）群众安全素质不高是导致踩踏事件的根本原因

安全素质主要指公众安全意识差、自我防护能力弱。公众的安全素质包括两个方面的内容：一是安全意识。包括对潜在危险的警觉心理、面临危险的心理承受能力、应急知识的储备和自救互救技能等①http://news.gmw.cn/newspaper/2015-01/04/content_103448550.htm.。必要的安全意识可以在很多时候挽救自己和他人的生命，而自救的能力很大程度上取决于公民公共安全意识和安全教育的培养程度。二是安全知识和技能，指人们化解危险、自救救人所必备的知识、心理素质和基本技能。面对各类突发事件，很多人不具备基本的安全常识，不懂得在危机状态下如何自救和正确地实施疏散和救援，通常靠的是本能的逃生反应［6］。在上海新年踩踏事件发生以后，人们痛定思痛，在互联网上发布了大量关于踩踏事件中的自救策略，比如建议人们在拥挤时保持冷静，不要无谓叫喊或推搡他人；抱住牢固物体，等待时机脱险；巧用臂力，为自己撑开胸前的空间；不捡掉落的钱包、不穿被踩掉的鞋；等等。这些措施，都是公众应该具备的基本安全知识和技能。

三、大型群众性活动拥挤踩踏事件防控对策

（一）要立足责任主体抓防控

责任清、职权明，管理才能严、措施才能实。目前，欧美发达国家普遍实行大型活动安全保卫工作有偿服务模式，保安服务机构、各类社会组织成为主力军，警察主要承担监管、指导和管理的职能。《大型群众性活动安全管理条例》以法规的形式明确了公安机关和政府其他有关主管部门是大型群众性活动的安全责任主体，坚持“承办者负责、政府监管”的原则。但从实际情况来看，一般由政府出面主办的大型群众性活动，活动的安保任务最后都落实在公安机关肩上。同时，营业性演出活动层出不穷，主办方认为由公安机关负责安保工作比较放心，想尽一切办法找政府或部门挂主办方的名，将安保任务向公安机关身上推，造成公安机关不堪重负，难以腾出手脚抓监督、检查和指导。因此，严格遵守法律规定的“谁主办，谁负责”的原则，将“主办与安保”责任捆绑，严格实行责任主体共同责任制，是大型群众性活动安全管理的必由之路。

（二）要立足风险评估抓防控

《大型群众性活动安全管理条例》规定对大型活动的安全许可审批由公安机关负责。国内外经验表明，公共安全管理部门提前了解、掌握本地准备进行的各类大型活动，包括会展庆典、宗教祈福、商家促销活动的规模、时间、地点等基本情况，并事先进行风险评估，能够为履行大型活动审批许可职责提供科学的参考依据。法国为何300多年没发生恶性踩踏事件？做法之一就是在大型集会活动前，由警察机关牵头开展调查研究和情报分析，找出潜在的安全隐患，预判可能发生的各种情况并制定有针对性的处置方案［3］。公安机关应借鉴国外同行的经验和好的做法，加快推动成立由政府分管领导牵头，公安、消防、安监、交管、宣传、文化、卫生等部门参与的大型活动安全风险评估专家组，并建立固定的工作模式和机制，对辖区内大型活动举办时间、地点、外部环境、参与人员和各种不确定因素进行现场安全风险勘验，形成全面客观的评估报告、确定安全风险等级。对不符合安全要求、存在重大安全风险且无法有效排除的，必须坚持原则，坚决不予行政许可。在当前群众自发性活动越来越多的情况下，公安机关应主动介入，对活动开展风险评估，对活动进行全面的风险排查，及时排查各方面的安全隐患，最大限度降低安全风险。

（三）要立足场地检查抓防控

《大型群众性活动安全管理条例》第八条明确规定了大型群众性活动的场所管理者具体负责场地安全四个方面的事项。场地管理主要是通过改进人群聚集场所的硬件设施得以实现［5］。举办大型群众性活动的场地，一般考虑选择在体育馆或者展会场馆，主办方在进行场地检查时，要重点把握以下几个方面：一是人群聚集场地要平坦，尽量减少和避免台阶、陡坡、瓶颈点；二是要确保安全出口的数量、宽度符合要求，安全出口和安全通道标识显眼醒目、畅通无阻；三是人群行进、疏散路线设计要合理，要因地制宜，尽量避免出现路线交叉、异向人群聚集的情况，特别是在室外场地有上下楼梯通道的，一定要安装上下分行的隔离防护设施。纽约政府的做法就非常值得借鉴，每年迎新活动时，将时报广场及附近街道分割为不同方块，分片控制人流，并且预留紧急通道，以防人群拥挤。公安机关应当充分履行对活动场所组织安全检查的法定职权，通过事前对场地的严格把关，推动活动主办的责任主体和场地责任单位严格落实安全设施标准。

（四）要立足教育培训抓防控

提高公众的安全素质必须依靠安全教育的普及。安全教育包括安全意识教育和安全知识技能教育。首先是安全意识教育，彼得·圣吉（Peter Senge，1955）在《第五项修炼——学习型组织的艺术与实务》一书中，讲了一则“温水煮蛙”的寓言。“温水煮蛙”体现的就是平时麻痹大意，认识不足，缺乏危机意识。所以，开展安全意识教育，要重点培养公众的危机意识、风险意识、忧患意识，做到居安思危，未雨绸缪。其次是安全知识技能教育，即通过演示和训练，使公众学会和掌握正确处置危险的常识和技能。在危机时如何自救的宣传教育方面，日本经验值得借鉴。为培养民众良好的安全知识和技能，日本不仅针对地震等重大自然灾害，也针对火灾等突发情况在学校组织学生、在社区组织居民开展应急培训演练。再比如，2013年，澳大利亚悉尼市共有150多万民众参加跨年庆典烟花燃放活动，为确保安全，活动举办前两周，澳大利亚警方就通过各种渠道向公众普及安全知识，并告知届时警方的有关要求和安排。《大型群众性活动安全管理条例》第九条对活动参与人员禁止性行为作了明确规定。这些禁止性规定，实际上就是安全防护知识的重要内容。通过安全防护的宣传教育，可以防患于未然，将不安全因素隔离在活动之外。同时，通过安全教育，提高了公众的安全素质，他们在参加大型活动时会有相对理智和克制的心态，对怎样应对各类突发事件和危险有一定的思想和行动准备，从而避免踩踏事件的发生。

（五）要立足人群管理抓防控

《大型群众性活动安全管理条例》第七条规定，承办者按照核准的活动场所容纳人员数量、划定的区域发放或者出售门票。组织者对人群能否有效控制直接影响人群聚集场所拥挤踩踏事件发生的概率。所以，做好人群管理对于预防踩踏事件显得尤为重要。大型群众性活动的人群管理可以从以下几个环节入手：一是事前做好人群预测；二是事中做好人流引导；三是建立预警系统；四是做好应急疏散。这四个环节紧密联系，环环相扣，首先应评估活动参与人数，一旦发现现场参与人数超过设计容量，就必须考虑后续人群如何分流、出现紧急情况时如何有效疏散人群。在法国，警方把集会人群密度安全极限设定为每平方米四个人。而国际研究一般都将人群密度临界点定位1平方米超过7人，一旦到了这个状态，就应该启动人流管控措施。在国外有许多成功的管控经验。比如，德国柏林地标勃兰登堡门举办了多年的迎新活动，这个活动现场共7个出入口，德国政府采取了较为严格的管理措施，一旦人数超过设定上限，警方便会关闭入口。2007年，沙特政府在麦加安装了英国Crowd Vision公司基于视频监控技术所开发的软件。这套软件能识别人群的行为模式，从而预测密度过高、紧张、混乱以及其他异常情况等潜在的风险。自从有了它的干预，麦加朝觐活动中踩踏事故大大减少。四川九寨沟是中国一个著名的旅游胜地，为了有效应对国庆黄金周的游客大潮，景区在2014年国庆期间启用了大数据预测客流系统，这一做法在国内尚属首次。该系统可以预测未来三天景区的游客数量，及时发布旅游信息，有序引导游客，从而有效避免了黄金周期间因为游客数量过多而滞留景区的情况。这种利用大数据方法控制人流量的办法很值得推广。公安机关应当会同相关政府职能部门（比如旅游部门），或指导大型活动主办责任单位，通过门票发放、远端预警提示等前置手段对人流进行源头控制。

（六）要立足行为引导抓防控

在大型群众性活动现场管控中，对参与者行为的引导和控制非常重要。而对行为的引导和控制，必须借助现场及时、准确的信息沟通。在活动现场人群行为引导过程中，活动举办方要善于借助现代信息传播手段，比如微信公众号、QQ群、场内音响广播、标识指示等，及时、准确地将公众须知、活动信息、疏散通道、安全出口等传递给场内公众。日本在这方面有着丰富的经验。一是在警察装备中新增了“杂踏警备”（踩踏警备）；二是在警队中设有“心理诱导部队”，俗称“DJ警察”，“DJ警察”置身于大型活动场所，及时用言语疏导聚集人群的焦虑情绪，引导指挥人流有序行进，从而避免发生混乱和踩踏事件。这支特殊的警察部队在日本众多的大型活动中屡屡发挥作用。2013年6月4日，三万余年轻人聚集在东京的涉谷车站前庆祝日本足球队赢得世界杯出场权。为防止出现意外，当局派出了“DJ警察”。面对狂欢的人群，DJ警察站在指挥车上居高临下不断地通过高音喇叭喊话。正是因为有DJ警察的疏导，几万人的狂欢场面变得井然有序，并听从指挥，让道、排队、缓行。结果，整个晚上现场没有一个人受伤，也没有一人喧闹而遭逮捕①http://www.readmeok.com/2015-1/4_35107.html.。

（七）要立足应急管理抓防控

《大型群众性活动安全管理条例》第十条赋予了公安机关制订大型群众性活动突发事件处置预案，以及依法处置危害公共安全的突发事件的职责。公安机关要认真履行职责，针对活动各环节可能发生的应急情况，设计积极主动的指导方针，拟定出一般性防控策略和特定的应急预案，在有必要时还要组织活动承办方开展应急疏散演练。一般来讲，警方的应急预案主要包括以下几个方面：一是排除策略。有些突发事件的诱因属于警察机关可控范围之内，如果警察机关处理得当，完全可能在潜在突发事件爆发前清楚这些诱因，将突发事件彻底排除。排除策略是最理想的突发事件预控策略，可以有效地消除潜在危害。二是缓解策略。在突发事件诱因不能完全被排除的情况下，通过各种措施，将危机诱因控制在一定的限度和范围之内，最大程度减轻突发事件爆发后的危害程度。三是防范策略。就是提前做好突发事件爆发的应对准备工作，如制定人流进出线路图和紧急疏散线路图、成立应急指挥组织机构、训练应急管理队伍、确定向公众传递信息的方式和途径、准备现场医疗救护等。中国台北市政府每年都要在市政府大楼前举办跨年晚会并燃放烟火施放，参与民众多达80至100万，但因为应急管理做得到位，使得这一活动举办近20年来，几乎从未发生过拥挤踩踏事件。所以，公安机关提前介入，制定相应的预控策略和方案，是大型群众性活动预防踩踏事件发生的重要保障。

参考文献：

［1］王起全，王敏．大型活动拥挤踩踏事故人群疏散研究分析［J］．三峡大学学报，2008，（12）:34-37.

［2］寇丽平．群体性挤踏事件原因分析与预防研究［J］．中国人民公安大学学报，2005，（4）:16-22.

［3］刘植荣．法国为何300多年没发生恶性踩踏事件［N］．中国安全生产报，2015-1-29，（007）.

［4］刘艳芳．大型群众性活动突发事件预警机制的构建［J］．江苏警官学院学报，2008，（4）:165-171.

［5］白锐，梁力达，田宏．人群聚集场所拥挤踩踏事故原因分析与对策［J］．工业安全与环保，2009，（2）.

［6］杨力．突发事件应急意识和能力建设探讨［J］．中国安全生产科学技术，2011，（8）:154-158.

（责任编辑：天下溪）

Causesof Large-scale Mass Activities Stam pedeand Control Strategies

OU Ke-liang
（Hunan Police Academy，Changsha，Hunan，410138）

Abstract:In order to effectively prevent large-scale mass stampede crowded events occur，this article describes the disastrous consequences of large-scalemass stampede.Through large-scalemass activities abroad stampede occurred，analysis of its incentives，including stream of people，the environment，management and personnel safety quality and other factors.The results showed that，only based on the main responsibility，risk assessment，site inspection，education and training，crowd management，behavioral guidance，and other aspects of emergency prevention and control can avoid the stampede.

Key words:public security organs；large-scale activities；trample events；prevention and controlmeasures

作者简介：欧科良（1972—），男，湖南警察学院副教授，主要从事公安高等教育和警察公共关系研究。

基金项目：湖南省哲学社会科学基金基地研究项目“公共关系视野下的涉警负面舆情处置对策研究”（13JD19）

收稿日期：2015-11-23

中图分类号：D631.3

文献标识码：A

文章编号：2095-1140（2016）02-0072-06