新常态下社会资本参与西部资源开发区生态治理机制构建

胡晓登　杨　婷

(1.贵州省社会科学院，贵州　贵阳　550002；2.贵州财经大学，贵州　贵阳　550025)



新常态下社会资本参与西部资源开发区生态治理机制构建

胡晓登杨婷

(1.贵州省社会科学院，贵州贵阳550002；2.贵州财经大学，贵州贵阳550025)

西部资源开发区是我国重要的生态屏障地区，也是我国生态环境破坏最为严重和生态治理最为紧迫的地区之一。生态治理需要巨大的资金投入。传统的单一财政资金远远不能满足需要。经济新常态下的产能过剩导致大量社会资本闲置，资源型资本亟待退出资源开发实现转型升级。应该因势利导引导鼓励社会资本进入生态治理领域。为此，探索市场化生态新政，形成以社会资本为主体的生态治理模式，建立多元投入的体制机制，对于大力推动西部资源开发区的生态治理，促进资源型社会资本转型升级等均有重要的现实意义。

新常态；资源开发区；社会资本；多元投入机制

一、西部生态治理的理论与实践

辽阔的西部是我国最重要的生态屏障和国家生态主体功能区，是我国“绿色”发展理念实施的重点区域。同时，西部地区也是我国主要的矿产资源蕴藏区和开发区。在全国已有探明储量的156种矿产中西部地区占88.5%，八种主要能源、黑色金属矿产的基础储量大部分在西部，[1]214国家重点加强的矿产勘查与开发利用的十大矿产资源集中区全部在西部地区。

同时，西部资源开发区又是我国生态环境破坏最为严重的地区。由于大规模资源开发，开发方式粗放，甚至竭泽而渔式使用开发，资源环境破坏严重，造成了西部资源型经济巨大的负外部性。根据法定统计数据，GDP仅占全国20.0%、人口仅占全国27.0%的西部地区，[1]821以大规模资源开发为主造成的环境污染与破坏事故占全国的比例高达57%，比GDP占全国比重高出近3倍，比人口占全国比例高出2倍；地质灾害导致人员伤亡比重占全国的52.54%，污染直接经济损失占全国的72.08%，污染事故罚款总额占全国的比重高达80.3%。[1]224-233此外，大规模资源开发造成的地质灾害、水源污染、水土流失加剧、房屋地基等生活设施破坏、道路等公共基础设施毁坏等等，对西部地区经济社会发展造成了极大负面影响。而且，这种经济负外部性还衍生出了生态负外部性、社会负外部性、民族负外部性。西部资源开发区具有突出的“双重叠加”特征：资源蕴藏和开发区与西部少数民族地区形成空间叠加，资源开发的负外部性与西部少数民族贫困地区形成空间叠加。大规模资源开发产生的负外部性对西部少数民族地区和贫困地区的和谐发展、协调发展造成了极大的障碍。作为中国江河源头和沙尘发源地的西部地区，其生态状况具有很强的“外溢性”：西部资源开发区严峻的生态问题严重影响我国“绿色”发展理念的实施和全国生态安全。因此，西部资源开发区生态治理和重建任务非常艰巨同时也刻不容缓。

生态治理和重建需要大量资金。但是，迄今为止，在解决生态治理所需资金这个最关键问题上，理论和实践大多停留在“体制视野”层面。西部生态治理重建相关著述浩如烟海，难以赘述。这些研究成果运用各种理论、从不同角度对西部生态治理和建设进行了厚重的研究。但是，相关研究的总体思路和基本对策特征可以概括为两个字：“要钱”——向中央要钱，向地方政府要钱，向东部地区要钱；核心关键词几乎都是停留在：呼吁、重视、给钱层面，几乎都是在论证“要钱”的必要性、重要性、紧迫性，几乎完全没有突破单一财政投入的体制内“要钱”层面，对市场非常陌生，缺乏对生态治理重建资金多元投入模式的探索，鼓励引导社会资本参与生态治理重建的思路、方向和系统深入的研究几乎完全是空白。在实际工作层面，西部地区政府及职能部门也大多以“跑部钱进”为中心工作，市场观念淡薄，体制隔绝现象突出，单一财政治理模式普遍。

国外相关理论主要集中在生态补偿理论。生态补偿理论主要包括外部性理论，其代表性人物是英国近代著名经济学家阿尔弗雷德·马歇尔。作为新古典经济学派和剑桥学派的创始人，马歇尔在其代表性著作《经济学原理》中首先提出了“外部经济”概念。后人从其理论中提出“外部不经济”概念。作为马歇尔的学生的英国经济学家庇古，首先明确了“外部不经济”概念并进行了经典表述：边际私人成本和效益与边际社会成本和效益的背离是一种普遍性的常态，这种成本效益的偏差导致个人行为产生的外部损害即“外部不经济性”造成了对社会福利的损害，对此必须运用公共的力量来纠正这种成本偏差。作为公共利益的首要维护者，政府应该对产生“外部不经济”即边际私人收益大于边际社会收益的经济活动主体进行征税，反之则进行补贴。由于该理论以税收为矫正外部性的政策途径和核心手段，因此庇古理论被称为“庇古税收”。“庇古税收”作为一种经典而又具有操作性的理论，在全世界范围内得到广泛的运用。[2]作为“外部性”理论的又一重要代表性人物的美国经济学家科斯，在继承庇古理论的基础上提出了著名的“科斯定理”。“科斯定理”认为，生态资源是一种具有很强的外部性的公共产品。外部性是引起资源不合理开发、引起环境污染破坏的一个重要原因。但是他认为最好的解决方式不是强化政府的力量进行干预，因为政府干预存在较大的不确定性，即可能是有效的制度安排也可能是无效的制度安排。因此应该通过市场的力量进行调节，而市场力量最核心的是产权。他认为只要在产权明晰条件下，可以通过交易解决外部不经济问题。[3]戴尔斯(J.Dales)继承和发展了科斯的生态环境资源产权思想，提出了排污权交易理论。他认为契约合同制度更有利于解决生态使用者的生态环境内部化问题。因此可以不通过政府权力强制性制度安排，而是通过生态使用者自发制定并实施合约制度实施小规模组织治理生态环境。[4]公平理论也是生态补偿基本理论之一，该理论由美国学者亚当斯提出。该理论认为：生态问题主要是社会资源分配中资源使用者的权力与责任不对称所导致的。因此，生态保护费用必须由受益者负担，以补偿受损者。[5]国外相关理论主要是确立了生态补偿的基本原则，总体上可归纳为PGP原则，即生态保护者得到补偿(Provider Gets Principle)和生态受益者付费的原则 (Beneficiary Pays Principle)。总体上看，国外相关理论解决了生态重建资金来源的必要性合理性——受益者补偿，没有提出超出破坏者和受益者这一狭隘主体之外更为广泛的、多元的生态保护和治理资金来源的体制机制问题。

二、经济新常态下西部生态治理的“三重机遇”

生态治理传统的单一财政投入面临着两大问题。一是投入严重不足。在中国生态问题十分严峻情况下，尽管国家非常重视西部地区生态重建和保护，通过实施退耕还林(草)等若干重大工程，加大西部地区生态治理和生态保护。但是，相对于西部生态治理重建这一耗资巨大的工程，中央财政投入的生态治理专项资金量少且覆盖面远远不够；西部地区许多地方政府本身就是“吃饭财政”和“负债财政”，根本不足以保证所需资金和配套资金投入。因此，单一的政府财政资金投入远远不够。二是财政资金使用效率低下。由于众所周知的体制机制原因，财政投入资金行政色彩浓厚，成本高昂，人浮于事，效率低下。投入生态治理的专项资金不同程度存在着诸多问题，如管理制度、运行机制不健全，资金预算编制执行不严肃，资金使用管理不规范，资金使用效益不高，资金使用的监管不力等。

与政府无力投入同时存在的是巨额社会资本的困境和沉睡。近几年，我国进入经济新常态“去产能”成为经济工作重心之一。从中国经济的长期发展趋势看，拼资源、拼环境的经济增长方式将不可持续，“五大发展理念”中的绿色发展将是未来中国经济发展的主战略。在此情况下，以产能为主的西部资源型资本却苦于缺乏新的投资途径，资源型产业资本向生态产业资本的转型升级既是大势所趋，也是西部资源型产业资本发展的内在要求。因此，经济新常态催生了西部生态治理的“三重机遇”：一是助力政府推动生态重建机遇。新常态下，西部资源开发区在“去产能”和“绿色发展”双重约束下不可能继续发展传统产业，为守住生态“底线”，转而寻求绿色发展，而西部资源开发区以产能资本为主体的大量社会资本也急于寻求新的投资发展途径，绿色发展成为政府与企业的共同契合点，由此形成重要的生态重建机遇。二是西部资源开发区社会资本投资拉动需求机遇。经济新常态下，西部资源开发区传统的产能投资拉动需求的路子已经走不卜去，巨大的生态建设和治理领域则提供了广阔的投资空间和容量。生态投资对建材、机械、种苗、基础设施、劳动力等将产生巨大需求，将有力带动相关产业和就业。三是社会资本转型升级机遇。经济新常态下，西部资源开发区产能资本面临着产能需求大幅度萎缩，能矿产品价格下滑，资源环境约束强化等一系列严峻局面，同时主要的传统转型投资领域房地产业库存严重，投资资本市场有着巨大风险和不确定性。在此情况下，顺应经济新常态的发展要求，投资生态领域是产能资本摆脱困境、转型升级的最佳选择之一。因此，在经济新常态下吸引社会资本参与西部资源开发区生态治理重建，探索行之有效的引导鼓励模式，建立多元投入的体制机制，提高投入效率，对于弥补各级政府投入不足、提高使用效率、盘活社会资本、促进资源型企业转型升级、实现西部资源开发区生态治理重建和可持续发展等，均有着重要而紧迫的现实意义。

三、引导社会资本参与西部生态治理机制构建及案例

引导社会资本参与生态治理机制的基本思路和改革方向是生态资源资本化，建立多种模式吸引社会投资，多渠道统筹资金，推动生态建设和可持续发展。这一思路要求将生态治理及生态资源作为市场配置要素，把需要治理的生态区域和生态治理项目作为资产来运作，把生态资本与产业资本、金融资本结合起来，引导鼓励社会资本进入生态治理领域，形成大政策引来大企业、小资金撬动大投入的市场化生态新政。

引导社会资本参与生态治理机制的基本框架首先是政府引导。作为生态治理的第一责任主体，政府要制定市场化生态治理政策，其中主要包括对生态治理项目进行规划制订，基础设施配套建设先行，进行监督考核。其次是市场运作。市场运作是指通过生态资源市场化，生态治理资金社会化，把生态绿化与适度开发结合起来。第三是产业打造。只有产业-利润才能吸引社会资本进入生态治理领域。要根据不同的生态治理项目及市场需求，引导鼓励生态治理项目定位明确，突出特色，形成汇集旅游休闲、养老理疗、运动健身、儿童游乐、文化创意等现代服务业的生态景观、产业发展区。

近几年，随着国际国内经济形势的悄然变化，一些社会资本已经逐步走出传统的资源开发产业，投入生态治理和生态产业。

1.山西省太原市的“二八”模式，就是社会资本参与生态整治修复，形成新兴生态产业的成功案例。

山西省是我国主要煤炭资源开发大省。大规模的煤炭资源开采在为全国经济社会发展做出重大贡献的同时，也付出了沉重的资源环境代价。多年的过度开发，使山西省一些地区生态环境受到严重破坏，成为典型的资源枯竭区和重污染区。为此，必须进行生态修复和重建。

太原市用改革的办法推动生态资源资本化，建立“二八”模式吸引社会投资。太原市于2011年启动生态资源资本化改革。在破坏比较严重的山西前山地区，东至西环高速路、西至第一山脊线、南至黄楼沟、北至汾河二库旅游路，规划了30万亩、21个城郊森林公园，以生态资源招商引资，变过去的政府投资为企业投资，带动整个前山地区的生态建设和产业转型。该模式是政府规划出亟待进行生态修复荒山荒坡、矸石山、煤渣场、垃圾场、采石场等区域，20%由社会资本进行配套设施建设和适度商业开发，80%进行园林绿化，实施生态重建和生态修复。

“二八”模式取得了很好的综合效益。(1)生态资源和政府资金吸引撬动社会资本进入生态治理领域。由于生态治理和生态产业符合未来中国的发展理念和产业政策，只要政府秉承多赢理念，生态产业对社会资本有很强的吸引力，大量社会资金有投入生态修复和生态重建的积极性。“二八”模式吸引了大量社会资金投入生态修复和生态重建，截至2014年，已经有13个企业参与建设。(2)生态环境明显改善。太原市实行整治与保护并重方针。搬迁、淘汰、关停太化、煤气化、狮头水泥等8家大型污染企业、小煤矿76座，关停小化工、小水泥90家，关停淘汰区属污染企业343家。强化了企业对林地林木、野生动物等自燃资源的管理力度，遏制私挖滥采、治理毁林建坟、加强森林防火成效显现。同时抢救保护区域内明秀寺等国家文物保护单位4处。仅太原市西山生态综合整治一个项目，企业投资67亿元，完成绿化6.4万亩，栽植乔灌藤草158种、1123余万株(丛)，播种草坪111万平方米，修建院内道路114公里，修建蓄水池、景观湖91万平方米，铺设输水管网184公里，新增水面面积33万平方米，清运垃圾、煤矿石300多万吨，治理破坏面积139万平方米。(3)加强了基础设施建设。为实施这一项目，太原市政府投资修建了道路、水电等基础设施。配套设施的建设一方面为企业进行生态治理提供了必不可少的条件；另一方面也是补足基础设施“短板”的一种方式。(4)促使资源型企业转型升级。社会资本和企业最能敏感地扑捉到准确的市场信息。在产能过剩情况下，市场化新政为社会资本尤其是传统的产能资本开辟了参与生态治理，实现转型发展的巨大空间。许多产能资本斥巨资投入生态建设，以生态治理为机遇和平台，打造新兴产业和现代服务业，实现了转型升级和发展。(5)促进了城乡统筹。该工程一方面在土地流转中向当地农民支付补偿；另一方面通过雇佣当地农民，增加了就业岗位和农民收入。

2.六盘水市贵州娘娘山高原湿地生态农业旅游开发有限公司，由民营煤炭资本投资创办，取得了很好的综合效益。

(1)大力发展生态产业，有效治理和保护生态。六盘水市娘娘山是典型的喀斯特石山区、深山区，生态环境十分脆弱。该企业以“把生态做成产业，把产业做成生态”为理念，大力发展经济作物。大面积种植的多年生木本作物对治理保护喀斯特地区生态具有重要作用。(2)延长农业产业链。该企业大力发展农产品加工业，提高农产品附加值，提高企业经济效益，增加农民收入。(3)创新农村经济发展新模式。企业采取“园区+合作社+基地”的模式，首创著名的“三变”模式，即“资源变股权、资金变股金、农民变股民”，为贫困山区解决严峻的“三农”问题探索了一条行之有效的新发展模式。(4)生态治理与精准扶贫相结合的新路。该企业所处的乌蒙山区是我国14个集中连片特困地区之一。企业通过“三变”模式进行生态化产业开发，当地贫困农民把土地流转给生态企业，农民不仅可以从资源、股份中获取收益，而且通过参加企业工作，稳定增加了农民收入。

[1]国家统计局.中国统计年鉴[K].北京：中国统计出版社，2014.

[2] A.C.Pigou,The Economics of Welfare,Macmillan,1920.

[3] R.H.Coase, The Problem of Social Cost, Journal of Law and Economics,Vol.3,1960:1-44.

[4] Ostrom,E.Governing the Commons.Cambridge: Cambridge University Press，1990:35-59.

[5] 孙怀平，朱成飞.基于公平理论的人力资源管理政策[J].现代管理科学，2007，(1):81.

[责任编辑：赖力]

国家社会科学基金项目“资源型经济发展方式转变与加快西部少数民族地区发展研究”(11XMZ057)。

胡晓登，贵州省社会科学院研究员，经济学博士后合作导师，主要研究方向：产业经济、生态经济；杨婷，贵州财经大学副教授，主要研究方向：公共管理。

F062.2

A

1002-6924(2016)06-120-123