风险社会视域中社会治理的挑战与破解

刘孝才　康静思

(中共郴州市委党校，湖南　郴州　423000)



风险社会视域中社会治理的挑战与破解

刘孝才康静思

(中共郴州市委党校，湖南郴州423000)

风险社会给社会治理带来挑战，表现在增加了社会动荡风险、治理风险的行为成为风险源、我国现行的社会治理体制本身成为重要风险源、“有组织不负责任”使社会治理主体模糊、文化心理风险消解了治理努力。针对这些困境提出了四条破解之道，即更新治理理念、构建合作性治理格局、健全社会风险治理机制和以增进社会信任为重点加强社会道德建设。

风险社会；社会治理；挑战；破解

社会治理创新必须认真审视全球风险社会背景下我国社会转型的现实，准确把握其普遍规律和独有特点，深入分析风险社会运行逻辑和社会治理挑战，提出风险社会中社会治理新思路和新举措，从而实现“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的社会治理目标。

一、风险社会：我国社会治理的重要语境

1986年，德国社会学家乌尔里希·贝克在《风险社会》一书第一次提出风险社会理论。他指出，我们正处在向风险社会转型的过程中，不明的和无法预料的后果成为风险社会主宰力量，人类正生活在文明的火山口上。[1]而后发生的苏联切尔诺贝利核事故和欧洲疯牛病事件印证风险社会的到来，引起人们对风险社会的进一步关注。随后，吉登斯、玛丽·道格拉斯等学者对风险社会进行了研究。吉登斯认为，“风险是以现代化进程为核心的现代性给人类社会带来的反思性威胁与危险，风险暗示着一个企图主动与它的过去亦即现代工业文明的主要特征进行决裂的社会”[2]。玛丽·道格拉斯从文化理论的视角率先解释了公众不断增强的风险意识和关注科技风险的现象。事实上，9·11事件、核扩散、禽流感、气候变暖等一系列全球事件的发生无不向我们展示着全球风险社会的到来。

风险社会中的风险具有以下明显特点，一是多样性。既有地震、台风、洪灾、旱灾、泥石流等自然风险，又有人类活动影响所致的气候变暖造成的异常水、旱、雪等风险，还有科技和制度带来的风险。可以说，人类生活的各种领域都充满不同的风险，而且随着社会分工的细化，风险领域会越来越广。二是人为性。风险社会中，人为风险是主要的风险表现形式，大部分风险产生是由于人类行为后果所产生。三是突发性。风险的积累和降临表现出突发性的特点，很多风险的发生往往超出人类的预期。四是扩散性。在全球化背景下，地区性的风险可能向全球蔓延，扩散为全球性风险，全球性风险可能向世界上其他地区渗透。五是高危性。风险一般都会给社会造成很大危害和震荡，不仅影响正常生产生活秩序，而且影响经济发展、政治稳定、民族团结，甚至威胁整个人类生存。六是难以控制性。风险社会中，风险变得极其复杂，不再可能使其具体化，也就难以预测，难以控制。同时，人类的新技术和新制度在控制风险的同时，可能会带来新的更大的风险。

风险社会的形成与多种因素有关，主要表现在，一是人类对科技理性的过分追求。科技给人类带来的巨大进步使人类迷信科技能够解决一切问题，但科技理性的过分张扬给人类社会带来意想不到的后果，科学技术已经成为现代社会风险的重要根源。二是人类主体性的过分张扬。主体性的张扬凸显了人在整个世界中的主体地位。但过度地张扬人的主体性有时会走向其反面，人类一切从自身利益出发，对大自然进行无情的占有和破坏，大肆掠夺自然资源、破坏自然环境，造成水土流失、环境污染、生态失调等一系列社会风险。三是全球化。在全球化背景下，现代风险所造成的影响已不局限在传统民族国家的地域疆界之内，而是会迅速波及到其他国家乃至整个世界。全球化使得原有以民族国家为主体的应对和管理机制受到挑战。四是价值观扭曲及文化冲突。随着人类物质财富的丰富，人类的贪欲却越来越难以满足。同时，各国在历史、文化、宗教、信仰等方面的差异很容易导致冲突，成为在所难免诱发危机的风险因子。

改革开放以来，我国已完全融入全球化进程，不可避免地卷入全球风险社会。贝克在一次访谈中指出：“当代中国社会因巨大的变迁正步入风险社会，甚至将可能进入高风险社会。从社会发展的趋势来看，目前中国可能正处于泛城市化发展阶段，表现在城市容纳问题、不均衡发展和社会阶层分裂，以及城乡对比的持续增高，所有这些都集中表现在安全风险问题上。”[3]我国很多学者从各自专业角度对中国风险社会进行了研究。徐勇认为我们已经进入风险社会，李璐璐指出我国正处于高风险社会之中，夏玉珍提出中国正进入风险社会时代，竹立家给出了中国社进入风险社会的四大标志，肖瑛用“中国风险社会”这个概念来指称当下中国的风险状态，并区别于贝克的“风险社会”理念。近年来我国发生的非典、禽流感、乌坎事件、新疆系列恐怖事件、天津港“8·12”爆炸事故等一系列社会安全事件无不向我们展示风险社会已经到来。综合我国学者研究的成果，我国面临的社会风险主要有：制度转轨风险、社会差距扩大风险、代价断裂和人口结构失调风险、信息流动与控制风险、生态风险、暴力的滥用与分散化风险、金融风险、生活风险等等。我国风险社会除具有一般风险社会的特征外，还呈现出多发性、复合性、结构性及风险分配的不均等性等特点。

二、困境与悖论：风险社会中社会治理的挑战

风险社会的运行逻辑蕴含着治理困境和治理悖论，给风险社会的社会治理带来挑战。

(一)风险社会增加了社会动荡的风险

社会治理的目标是实现社会既充满活力又和谐有序。在风险社会中，现代性带来的风险具有多发性和高危性特点，我们经常处于各种潜在的危险之中，如果我们不对这些风险进行预测和控制，就会产生巨大的破坏作用，甚至转变为世界性的危机。“高后果的风险具有一种独特属性。它们所包含的灾难危险越多，我们对于所冒风险的任何真实经验就越少，因为如果事情‘出错’的话，那就已经太晚了。”[4]风险社会在本质上是一种社会秩序的风险，它对于社会秩序的解构与重组，直接影响社会治理目标的实现。

(二)治理风险的行为产生新的风险

风险的产生正是由与人类主体性和科技理性的过分张扬所造成，人类治理风险的过程更进一步张扬了科技理性和人类中心主义，并带来新的风险。比如为控制人口数量过快增长而实施的计划生育制度，带来了劳动力人口减少、男女性别比例失调、人口老龄化等一系列社会风险。斯科特在对规划的城市巴西利亚、阿斯旺大坝、坦桑尼亚的强制村庄化、中国的大跃进、俄罗斯的休克疗法等进行总结时指出：“我认为多数19世纪晚期和20世纪国家发展的悲剧都来源于三个因素致命的结合。第一个是对自然和社会管理秩序的雄心。第二个因素是毫无节制地滥用现代国家权力作为达到目标的工具。第三个因素是缺乏抵制这些计划能力的软弱和顺从的市民社会。[5]鲍曼说，最可怕的灾难是那些灾难，他们可被追溯于对理性的解决办法的过去和现在的追寻中。最可怕的灾难已经出现于或可能出现于与灾难的抗争中，危险随着我们的权力而增长，我们感觉最缺少的一种权力是预言危险的来临并估计其规模的权力。[6]

(三)我国现行的社会治理体制本身成为重要风险源

在风险社会理论看来，风险在哪个国家、哪个地区发生，取决于政治决策、管理体制等制度层面的选择。我国现行的社会治理体制是在计划经济和大规模的群众运动中发展起来的，呈现出主体一元化、客体全面化、手段管制化、机制静态化的特点。主体一元化是指政府几乎垄断了所有的社会权力，成为唯一的社会治理中心，既造成了政府机构的臃肿，互相推诿，又极大地压缩了社会发展空间，致使社会发育严重不良，多元治理主体难以形成。客体全面化是指政府成为干预社会生活方方面面全能型政府，治理的客体是在被动地接受政府管理，影响了治理的效率。手段管制化是指政府往往把对社会的管制作为政府社会治理工作的基本出发点，行政处罚和行政管制成了常用手段，造成社会矛盾多发，增加社会运行风险。机制静态化是指在国家对社会的强力掌控下，社会结构固定，社会空间压缩，社会发展缓慢，社会公共事务简单，政府制定的政策多年不变。正如社会学教授孙立平所说：“各级政府将大量的人力物力财力用于维稳，但社会矛盾和社会冲突的数量非但没减，反而不断增加，在某种意义上已经陷入‘越维稳越不稳’的恶性循环，维稳体制本身成为成为不稳定的因素”。

(四)“有组织不负责任”使社会治理主体模糊

在贝克的“风险社会”理论中，核心思想是“有组织不负责任”，即风险责任主体的模糊和缺失。贝克曾指出公司、政策制定者和专家结成的联盟制造了当代社会中的危险，然后又建立一套话语来推卸责任。比如空气污染问题，由于责任主体的模糊性，很多地方政府往往抱着不污白不污、你不污染他污染、现在不污染以后就很难污染的心态引进一些污染企业。过度砍伐的森林、过度捕捞的渔业资源等“公地悲剧”都表现出有组织不负责任的特点。我国现行社会治理主体权力高度集中于国家机关，形成了社会事务国家化的特征。高度集权型的社会治理体制，必然产生高度集权型的治理模式和领导方式。为适应这种模式和方式，党政机关部门越来越多、越来越细，行政机构庞大臃肿，造成一些工作人员职责不清、互相推诿。同时，企业、社会组织及社会公众也因风险责任的模糊性，不愿承担过多的社会治理责任。

(五)文化心理风险消解治理努力

物欲的极度膨胀以及贫富差距的扩大，极易使民众心理产生不平衡和挫败感，从而出现社会不满、不信任、隔阂和焦虑情绪等社会文化心理风险。首先是信任危机。信任是社会合作的重要基础，但现代性的发展使熟人社会被高度切割，人际信任被投放到陌生人世界中去重新解读，社会信任半径缩小，人际信任出现危机。同时，社会转型使在制度变迁加快，原有的信任约束力量逐渐减弱，而新的普遍信任还没有建立，政府也会为了私利而采取“国家机会主义”行为，随时改变所制定的政策，民众不再信任公认的游戏规则，从而导致出现制度信任危机。其次，社会焦虑加剧。社会急速变迁带来社会整体利益结构调整，大量社会成员的社会经济位置重新洗牌，社会当中普遍存在着一种紧张不安的心理状态。再次，社会隔阂加深。不同社会阶层在地理空间和社会地位上的分流，造成社会认同感降低和阶层之间的隔阂，极大地妨碍着社会信任的确立，不利于防范社会风险或控制风险危害。

三、综合治理：风险社会下社会治理之道

(一)更新治理理念

首先，将风险作为社会治理的重要内容。风险的频发性和高危性要求我们必须有所作为，如果无动于衷将会给整个人类带来无法预知的灾难，因此，我们必须把风险治理作为社会治理的重要内容，及时识别风险、选择风险、分担风险、规避和减少风险，减少风险对社会的危害。其次，公平公正的理念。贝克指出，“传统社会的轴心原则是财富的生产和分配，而到了风险社会，轴心原则成了风险的生产和分配。此时，人们不再担心“我饿!”的问题，而是变成了“我害怕!”的问题。[7]因此，在社会治理中，我们要更加关注民众的需求，建立公平公正的风险分配机制。再次，认知人类知识的有限和人类行为可能带来的危害。人类的知识明显滞后于我们制造的风险的知识。我们在治理风险时，又往往根据有限的知识来作出判断，往往带来致命的灾难。因此，我们应保持一种谦逊和好学的态度，增进认识水平和管理能力。政府要保持行为的开放性，一切决策和执行活动都做到公开透明，接受社会的质询和监督，以便及时获取反馈信息、及早发现各种自然和社会风险。

(二)构建合作型社会治理格局

由于风险责任主体的模糊性，经常会出现“有组织不负责”或“组织性无政府”状态，从而出现社会治理职能模糊，社会治理体制不顺等现象。风险分配不平等性，要求必须把各主体纳入到社会主体的格局中来。同时，现代治理理论是对传统的发展模式的反思，其基本特征就是主体的多元性，即社会治理的主体包括政府、各类组织、团体、机构、企业和个人。这就意味着政府不再是社会唯一的权力中心，社会治理结构就发生相应的变化，即从原来的以政府为中心的一元权力中心的治理格局到多主体的多元权力中心的治理格局。在这一治理格局中，政府作为公共权力的主要拥有者，在社会治理中担负着提出并把握社会治理的宏观发展方向，制定社会治理的总体规划，提供社会治理多元主体生存的环境，设计社会治理的制度安排，指导并协调多元主体的目标与行为并提供资源支持，约束自身行为，培育支持社会组织的发展等职责。企业作为社会治理主体一般是通过与政府订立合同建立契约关系实现的，其主要责任是依法经营，营造良好的内外部环境，以高效的市场运作方式提供优质的产品和服务。社会组织是社会自我管理的重要力量，解决和参与解决那些政府和市场都无法解决的问题，其主要工作职责是不以盈利为目的为服务对象提供服务，将公民个人组织起来并采取一定的集体行动。公民个人是社会治理的参与主体，他们的积极参与能更好地表达诉求、促进沟通，维护自身利益和公共利益。在多中心主体治理格局中，每一个治理主体既要对自己负责，也要对其他所有利益相关者负责，各种治理主体形成一个互相合作的治理网络，这个网络中的各个主体各司其责、有条不紊地处理各自领域内的公共事务，从而有效地解决风险社会中的各类社会问题。

(三)健全社会风险治理机制

当前，我国各种传统和非传统、自然的和社会的风险、矛盾交织并存，这要求必须把风险治理纳入社会治理的过程中。首先要建立风险评估机制。建立以专家为主体，联合民众和媒体的综合性社会风险评价机构，通过对大量来源可靠的信息资料进行系统了解和分析，认清各种风险因素，进而确定风险类属及其性质、并把握其发展趋势，并把评价的信息反馈给预警和决策机制，为风险的预防及决策提供正确的信息。其次，建立风险预警机制。风险预警系统通常是由一组或几组社会风险指标所组成的指标体系，先设定不同指标在预警系统中所占的份额比重，并按照一定的计算方法，把测量出的各个指标值加以计算，设定一个预警线，当超过警戒线时预警系统就发出警报，提示社会采取措施预防风险的发生。第三，建立风险决策机制。风险决策是治理的核心，任何一项管理活动都离不开决策，决策的科学性和合理性将直接影响风险治理活动的效果。政府是风险决策的主体，在风险决策过程中发挥着不可替代的主导作用，要建立有专家学者、民众等组成的决策咨询委员会。第四，风险补偿机制。风险补偿机制在风险治理体系中的作用主要是针对遭受风险冲击的个人或群体提供一定的帮助，使其能够重新恢复正常的社会生活，是风险之后的社会重建与社会整合。风险补偿机制主要由社会保障、商业保险、社会救助三部分构成。构建政府——社会保障机制，市场——商业保险机制，社会——家庭、社区、民间救助机制三位一体的、系统的、动态调整和迅速反馈的社会风险补偿机制。

(四)以增进社会信任为重点加强社会道德建设

思想道德建设是社会治理的基础性工程，是应对风险社会文化心理危机的必然选择。社会秩序只有成为全体社会成员高度认同、自觉遵守、共同维护的价值规范，才能发挥应有功能。一是加强社会主义核心价值观建设，提高人们对社会主义核心价值体系的认同和共识，引领多元化社会思潮。二是建立和完善社会诚信体系，重点加强政府诚信建设，继续深化行政体制改革，提高依法行政水平，建立科学民主的决策机制、监督机制、干部考核评价机制和责任追究机制等，加大政务公开力度，建设阳光政府。建立社会信用管理体系，该体系应包括信息共享的个人和企业诚信档案体系，以及诚信评估和信用奖惩机制。三是培育良好的社会心态。良好的社会心态可以增强社会活力，提高社会应对风险的能力。继续深化改革，加强民主建设，着力解决社会中的不公正问题，构建公平、和谐的社会环境，消除社会心态失衡的土壤。推进民主法治建设，落实公民的知情权、参与权、表达权、监督权，构建培养良好社会心态的制度保障。

[3]刘岩.风险社会理论初探[M].北京：中国社会科学出版社，2008：192.

[4]〔英〕安东尼·吉登斯.现代性与自我认同[M].赵旭东，方文译.北京：三联书店，1998：140.

(责任编辑：朱小宝)

刘孝才，中共郴州市委党校法学与公共管理教研室讲师。

10.3969/j. issn.1009-2293.2016.03.012

C931

A

1009-2293(2016)03-0052-04

康静思，中共郴州市委党校马列主义教研室讲师。