水污染第三方治理机制中政府的监管责任

葛超（浙江农林大学法政学院，浙江杭州311300）



水污染第三方治理机制中政府的监管责任

葛超
（浙江农林大学法政学院，浙江杭州311300）

摘要：水污染第三方治理是顺应时代发展的新模式，然而市场因素的引入却带来了新的环境风险，这就要求政府在治理水污染的同时，更要着重发挥监管的作用。在水污染第三方治理机制中，市场准入与退出机制的缺失，现行环境监管体制的缺陷，流于形式的公众监督都是政府强化监管责任的现实障碍。可通过建立合理的准入与退出机制，完善监管体制，加强政府信息的公开等有效途径强化政府在水污染第三方治理机制中的监管责任。

关键词：监管责任；准入机制；退出机制；监管机制；公众参与

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.02.11

1　水污染第三方治理机制中政府监管责任的基本问题厘定

1.1政府在水污染第三方治理机制中的角色定位水污染第三方治理是基于政府与民间势力的信任和互惠，即以一定水平的社会资本为前提。正如弗朗西斯·福山所言，民主制度和企业一样，都必须依赖信任感才能有效运作，而社会信任感降低以后，意味着社会需要具有强制力、规范力的政府，才能够约束社会关系[1]。水污染第三方治理在某种程度上就是对政府的强制力和规范力作用范围的减小，对民间势力参与和监督政府治理范围的扩大。

具体来说，在水污染第三方治理机制中就是要促进政府与民间力量特别是第三部门的合作互惠关系。政府与第三方企业是监督与被监督的关系。政府作为监督者，对内监督那些决策者可能出现的权力寻租，与第三方企业勾结，防止政府官员的腐败行为发生；对外建立科学、有效的监督机制。对参与水污染治理的第三方企业进行监督，建立审查准入机制，退出机制，以及风险应急制度，保证第三方治理水污染的质量效果，预防第三方的不道德风险。政府这样的角色定位，其实质就是要保证和维系其与第三方的合作互惠关系，监督水污染治理的第三方企业达到理想的治污效果，改善水环境质量。

1.2明确水污染第三方治理机制中政府监管责任的必要性

我国现如今的水污染状况堪忧，水污染事件也不断发生，随着问题的加剧，寻求有效的解决办法势在必行。第三方治理机制的引入，必将引起水环境保护制度在法律层面的一系列改革和创新[2]。水污染第三方治理机制引入市场因素，必然有其风险。环境污染的产生来源于市场失灵，由于市场失灵，环境污染问题的解决需要依靠市场机制以外的制度设计，环境监管就是其中最重要的一种[3]。要确保第三方企业治理污水的效果，必须对其实施有效的监管。政府是监管责任的首要承担者，在水污染第三方治理机制中必须实施全过程有效的监管。相对于传统的“谁污染、谁治理”模式，在引入市场因素情况下，水污染第三方治理机制具有一定的优势：首先，有利于解决排污企业治污效率低下的顽疾，提高水环境质量。其次，在水污染第三方治理机制中，排污企业与第三方企业之间的合同关系，促使双方互相监督，互相制约，避免超标排放污水现象的发生。但是这些优势都是在理想状态下才能体现，要确保第三方的治污效果，提高水环境的质量，政府还是要进行必要的监管。

2　水污染第三方治理机制中强化政府监管责任的障碍

在引入第三方治理企业后，如何达到预期的目标，实现理想的治理效果，是政府应该重视的问题。水污染第三方治理机制是在市场经济的背景下来达到治理污水的目的，其中必然存在着第三方企业追求最大化利润，降低成本而导致“市场失灵”的问题，政府是首当其冲的责任承担者，必然要担负起监管责任。面对新兴的环保产业，政府还是缺乏有效的监管方法、监管程序和相关的管理规定等有效的规制手段，这些对实现政府的监管责任都有着很大的阻力。

2.1第三方市场准入机制和退出机制的缺失

2.1.1准入机制的缺失

政府对第三方企业资质的审查是履行监管责任的第一道防线。现如今，国家大力推行第三方治理模式，政府严格审查第三方企业的资质势在必行。现行的相关法律法规比较薄弱，《水污染防治法》对治理水污染的第三方企业的资质认定和审查的相关规定还存在空白。2014年国家废止了《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》，迄今为止并没有建立相关的监管机制，面对大量市场因素的涌入，法律法规的空白必然会导致问题丛生。按照国务院下放行政审批权，转变政府职能的要求，对于环境服务企业不再进行审批，即任何企业均可以进入环境污染第三方治理市场，这给排污企业或地方政府选择第三方治理企业带来了一定困难[4]。在市场环境中，必然存在激烈的竞争，同时可能会出现不正当的竞争行为。这些最终会导致水污染治理的效果与当初引入第三方机制的期望不符，想要达到预期的治理效果和目标，必须填补法律法规的空白，对进入市场的第三方企业有一整套详细的实施规范和严格统一的审查标准。

2.1.2退出机制的缺失

在水污染第三方治理机制中，第三方企业治污效果的好坏，关系到其能否有资格继续提供治污服务。如若治污效果不理想，甚至有违法行为，就必然要被淘汰，并且承担相应的法律责任。合理的退出机制此时显得十分重要，这关乎实际当中治污的效果。我国水污染第三方治理处于起步阶段，还没有完善的退出机制，与其相关的标准也是匮乏。现阶段，对于第三方企业的治污效果没有统一明确的评价标准，也无明确的法律依据。这样无法对第三方治污效果作出合理的评价，如何实现第三方企业的淘汰，这将会是水污染治理引入第三方治理模式进程中严重的阻碍。

2.2双重领导的监管体制存在缺陷

我国现阶段，在环境监管的领域，实行的是中央领导的垂直监管和地方领导的属地监管这两种模式并行。其中以属地模式为主，地方政府在环境监管中责任重大。各级地方政府设立省环境监察总队，市环境监察支队和县环境监察大队，负责具体执行环境监管。在垂直监管模式下，中央通过设置派出机构对地方政府的监管行为进行监督。在水污染第三方治理机制中，现实情况是中央的垂直监管不到位，地方监管执行力不足。垂直监管的初衷就是为了防止地方政府为了地方利益而不顾国家政策的执行。但是实际当中，我国区域的环境监管派出机构力量不足，对地方政府的环境监管工作缺乏控制。地方政府在没有中央有力监管的情况下，对第三方企业监管的效果也不尽人意。各级监管部门都是在地方政府中设立的职能部门，其实际上还是受制于地方政府，并不能完全独立的执行监管职能。现如今，第三方治理的模式推广得到中央的政策支持，可是来自中央的财政拨款不足，并不能完全解决地方的财政问题，地方政府监管的负担很重，这更加影响地方政府的积极性，并间接地影响第三方治污的实际效果。现行的监管体制面临着严峻的挑战。

2.3公众参与流于形式

公众的参与是保护环境的重要力量。环境监管和保护仅仅依靠政府是远远不够的，日益严重的环境问题要求必须提高公众的环保意识，提高公众参与环境保护的积极性，使公众有效地参与到环境保护和监督的事业中[5]。现阶段，在水污染第三方治理机制中公众的参与存在着诸多问题：第一，缺乏有效的法律制度保障。《水污染防治法》中并没有针对公众参与或是监督的法律条款，尽管新《环境保护法》对有关环境公益诉讼作出了有关规定，可是对环境公益诉讼的主体有严格的限制，符合规定的社会组织的数量有限，根本不可能很好地发挥社会监督的作用。同时社会组织都是受政府监管的组织，其本身的利益立场就不足够体现公众利益，更不能够很好地发挥监督作用。第二，公众监督作用的发挥往往是在水污染事件发生之后，这样的监督作用甚微，并不符合环境预防的基本原则，只能起到甚微的补救作用。第三，公众参与的途径不足。在实际当中，政府对信息公开的程度不够，对很多重要信息只是作简单的介绍。公众对排污企业的排污情况、第三方企业的治理情况以及政府对第三方企业和水环境质量的监管情况这些重要信息无从得知，甚至有些地方对公众的意见置若罔闻或者无理由拒绝，这些都不利于公众发挥其社会监督的作用。我国现如今的水污染情况越演越烈，在引入第三方治污企业后，有效的社会监督起着举足轻重的作用，对于这个问题，值得深思。

3　强化水污染第三方治理机制中政府监管责任的建议

3.1建立合理的准入机制和退出机制

政府要对水环境质量负责，在引入第三方治污企业的同时，发挥监管者的作用。虽然第三方治理机制市场因素占主要地位，但鉴于我国处于起步阶段，面临各种配套制度不完善，竞争市场不规范等现实问题，需要建立合理的准入与退出机制。现阶段，《水污染防治法中》没有相应的条款，《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》也已被废止，对于第三方企业的资质认定没有法律依据，要利用好市场环境，并不适宜建立严苛的强制性准入标准，政府监管的目的是为了保证水污染治理第三方企业有能力治理水污染，实现治污的目标，改善水环境质量。我国应建立环境污染第三方治理企业的环境信用评价制度，对环境服务公司的市场准入和退出进行一定程度的规制，将第三方企业信用评级法律化、制度化[6]。在进行审查的同时，应当建立企业的信用档案。政府对第三方企业的信用进行等级评价，并进行信用累计。对于治污效果好的企业，政府给予证明证书，可以为污染企业选择第三方提供参考。在第三方企业退出方面，应当利用信用评价制度。对治污效果不好、技术能力不高的第三方企业进行低等级的评价，影响其信用档案中的等级。对于有违法行为的第三方企业，将其列入信用档案中的“黑名单”，并禁止其今后进入到水污染第三方治理的领域。

3.2建立卓有成效的垂直监管和属地监管体制

3.2.1加强垂直监管力度，实现越级监管

确立环境监管派出机构的地位，在地方政府环保部门执行不力的情况下，上级部门能够越级监管，可以代替地方政府环保部门直接监管企业。只有加强垂直监管的力度，才能保证实现垂直监管的作用。通过这种方式，可以改变现实中地方环保部门执行不力的境地。明确垂直监管的内容、对象、方式和措施，应着重监督地方政府对国家法律法规的实施情况以及地方治污的效果。要充分发挥垂直监管的作用，必须通过立法途径明确其权责，同时应当增加其执法人员数量，提高监管的专业水平和能力。

3.2.2激励地方政府主动发挥监督者作用

对水污染治理效果的监管，主要的责任还是要落实在地方政府身上。地方政府应制定更为严格的地方标准，这对于水环境的改善更为有利。同时，地方政府对当地的实际情况更加了解，可以因地制宜地实施有效的监管措施。中央应该对地方政府的监管情况以及水污染治理的效果进行评价，如若地方政府有效的履行监管责任，并在水污染治理方面取得良好的效果，可以视情况增加对其的财政拨款，这样可以激励地方政府承担起监管的责任，有效地发挥监管作用。让地方政府积极主动地实施监管，才是实现政府监管责任的关键。国家应该制定法律法规，对于那些不能履行监管责任或是治污效果不好，水环境质量不合格的地方政府，实施有效的处罚措施，让其承担相应的法律责任，同时可以督促地方政府的履责，加强其执行对水污染治理监管的积极性。

3.3公开监管信息以实现公众监督

面对政府监督力量不足、无法实现监督责任以及“市场失灵”“政府失灵”等一系列的问题，社会监督在水污染第三方治理机制中有着重要的地位。公众参与一方面是协助政府监督污染企业和第三方企业是否有污染水资源的行为以及第三方治理项目是否有效运行，同时也对政府起着监督作用。现实当中公众参与度低下，作用甚微，因此要建立公众参与的有效机制。第一，加大第三方治理项目的各种信息以及政府监管信息透明度。信息不对称是导致政府监管无效、排污企业与第三方企业互相欺瞒的原因之一，因此，必须实行信息公开，打破污染治理市场主体之间信息不对称的局面，确保各方拥有一致或比较一致的信息[7]。政府对能够公开的相关信息要及时地公布，并拓展公众获取信息的渠道和方式，并作出具体的规定。政府应当主动将信息公开，这样更有利于提高公众的参与意识和积极性。政府在对于公民提起的信息公开申请，应当及时答复。政府主动公开和被动公开过程中都要加强信息的透明度。第二，为公民的参与权利提供法律保障。在立法的层面上，我国公众参与的制度缺失，是问题的主要根源。公众的法律意识和环保观念逐渐增强，可是法律制度却出现严重的滞后，这对公众的参与造成了严重的阻碍。应当通过制定明确的法律规定来确保公众参与的权利，对公民参与的程序规则、处理公民意见的具体方式等内容制订整套详细的实施细则。完善公众对政府及其部门和污染企业的赔偿制度，使损害者能够承担相应的法律责任。积极引导社会力量的参与，减轻基层监管人员的压力，并对提供有效信息的公民予以嘉奖。

参考文献

[1] [美]弗朗西斯·福山.信任：社会道德与繁荣的创造[M].李宛容，译.呼和浩特：远方出版社，1998：373.

[2]马云.水污染第三方治理机制中第三方的刑事责任[J].中国环境管理干部学院学报，2015，25（2）：32-34.

[3]周适.环境监管的他国镜鉴与对策选择[J].改革，2015（4）：58-68.

[4]谢海燕.环境污染第三方治理实践及建议[J].宏观经济管理，2014（12）：61-62，68.

[5]高金龙，徐丽媛.中外公众参与环境保护的立法比较[J].江西社会科学，2014（3）：251-253.

[6]周珂，史一舒.环境污染第三方治理法律责任的制度建构[J].河南财经政法大学学报，2015（6）：168-175.

[7]王琪，韩坤.环境污染第三方治理中政企关系的协调[J].中州学刊，2015（6）：72-77.

（编辑：周利海）

循环经济与可持续发展

The Government Supervision Responsibility in The Third Party Governance Mechanism of Water Pollution

Ge Chao

（School of Law and Politics, Zhejiang A&F University, Hangzhou Zhejiang 311300, China）

Abstract：The third party governance of water pollution is a new mode conforming to the development of the times, the introduction of market factors brought new environmental risks, which requires the government should play the role of supervision aw well as treating water pollution. In the third party governance mechanism of water pollution, the lack of market access and exit mechanism, the defects of the current environmental monitoring system, and public supervision are the realistic obstacles for the government to strengthen government supervision responsibility. Establishing reasonable access and withdrawal mechanism, perfecting the regulatory system, and strengthening information publicly are the effective ways to strengthen government regulatory responsibility in the third party governance mechanism of water pollution.

Key words：regulatory responsibilities, access mechanism, exit mechanism, supervision mechanism, public participation

作者简介：葛超（1989-），男，河南洛阳人，浙江农林大学环境与资源保护法学专业硕士研究生在读，主要从事生态保护法律与政策的研究。

收稿日期：2015-03-02

中图分类号：D922.68

文献标识码：A

文章编号：1008-813X（2016）02-0037-04