后京都时代我国的低碳发展之路——以欧盟的低碳发展模式为借鉴

汤 霞

(厦门大学 法学院， 福建 厦门 361005)

后京都时代我国的低碳发展之路
——以欧盟的低碳发展模式为借鉴

汤 霞

(厦门大学 法学院， 福建 厦门 361005)

后京都时代国际气候谈判取得重大进展，全球气候治理迈向新阶段。欧盟采取相应的气候、能源政策，并进行低碳文化建设，形成了一套可供借鉴的低碳发展模式。我国应当借鉴欧盟的低碳发展经验，在国内积极推进低碳社会建设。在进路上通过采取加强低碳文化建设和政府角色定位、完善相关法律法规、加大对企业清洁生产等技术创新的政策支持及加强应对全球气候变化的国际合作等措施来推动我国的低碳发展。

后京都时代；低碳发展；欧盟；国际合作

引 言

为应对全球气候变暖给国际社会带来的压力，联合国气候大会于1997年12月在日本首都东京签署了《联合国气候变化公约的京都议定书》(以下简称《京都议定书》)。该法案旨在使温室气体含量控制在一个适当的水平，使人们免遭剧烈的气候变化带来的灾难。我国和欧盟批准了《京都议定书》并采取了一系列减排措施来减少温室气体的排放。2012年《京都议定书》已经到期，后京都时代国际气候制度的走向引起了各国的高度关注。2015年底，在《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方会议上通过了第一份全球性气候减排协议即《巴黎协定》，这标志着全球性减排行动迈入了新时代。该协定重申了《京都议定书》的基本原则和理念，是对京都时代的延续。我国在后京都时代应如何应对日益恶化的气候环境，如何实现我国的减排目标是值得我们关注的。对此，我们应该借鉴欧盟的低碳发展之路。

一、欧盟的低碳发展模式

欧盟意识到了气候变化对其经济的深刻影响，并着力打造以低碳经济为主的发展模式。为有效解决全球气候变化问题，欧盟积极参与国际气候谈判，推动全球减排的进程，在应对国际气候变化的行动中发挥着领导者的作用。欧盟通过自上而下的改革已使其经济发展模式由高碳工业经济转为低碳经济。〔1〕欧盟采取的气候政策、能源政策和低碳文化建设使其成为全球应对气候变化的领跑者。

(一)气候政策

欧盟低碳经济的转型主要是依靠执行严格的气候政策来实现的。自1850年以来，欧洲的地表温度已经上升了1.3℃。科学研究表明，如果全球平均温度上升超过2℃将会给欧盟带来巨大的灾难。到本世纪末，政府的行动并不能有效地阻止气温至少3℃的上升幅度，甚至有可能达到4—6℃。〔2〕为阻止气候变化达到一个严重的程度，国际社会一致认为全球升温幅度和工业化以前的温度相比要保持在2℃以下。由此，欧盟努力削减其成员国的碳排放标准，并对其他严重污染的行业推行了严格的环境立法，这将对全球气候变化产生不可估量的影响。〔3〕2000年6月，欧洲委员会发布了欧洲气候变化计划，该计划包括所有与温室气体排放控制有关的利害关系方，其工作内容包括在温室气体排放控制的政策和措施方面的预备工作的合作。欧洲委员会采取了一系列措施来推进该计划的实施，其中涉及能源供应、能源消费、交通、科学研究等方面。〔4〕2008年12月，欧盟理事会和欧洲议会批准了欧盟提出的气候政策立法，其中包括改革欧盟碳排放贸易体制(EU ETS)，修订可再生能源资源利用指令、制定清洁轿车发展新规则及燃料和生物燃料新的环境质量标准、确立“碳捕捉与封存技术”的法律框架、实施“建筑物节能执行指令”等等。〔5〕此后，欧盟又发布了两份政府文件来重申欧盟对全球气候变化的态度。*这两份文件是：《走向哥本哈根气候变化全球协议》和《后哥本哈根国际气候政策：重振全球气候变化行动刻不容缓》。欧盟在《里斯本条约》中将其在国际气候变化中的行动、提高能源利用效率和发展新能源列入《欧洲联盟条约》中，这充分表明了欧盟对低碳发展的重视。〔6〕为了实现低碳发展的目标，欧盟不断推进严格的气候政策实施进程，要求各成员国积极践行经济比1990年上涨40%、能耗比1990年下降16%的减排任务，从而实现各成员国的低碳发展目标。〔7〕

(二)能源政策

能源是欧盟现如今面临的主要挑战。急剧上涨的能源价格和对进口的依赖日益增加，使得能源供应不再可靠并从整体上损害了经济的发展。这就需要采取措施来削减温室气体排放和抑制气候变化。〔8〕欧盟通过发展低碳能源每年可减少4000亿欧元的油气进口支出，相当于欧盟现今GDP的3%。〔9〕同时，作为新兴战略性产业的低碳能源产业也将为欧盟提供更多的就业岗位，降低失业率。温室气体的减排措施和行动将提高欧盟的能源利用效率，减少对石油、天然气和煤炭的需求，降低对进口能源的依赖，进而降低欧盟能源的外部依赖性，实现能源的自给自足。

(三)低碳文化建设

公民在推动低碳发展模式的过程中发挥着不可估量的作用，其可以通过自身行为来积极推进气候政策的实施。欧盟很大一部分公民认为应通过自身行为来积极应对全球气候变化给人类带来的不利影响，通过增加低碳产品的需求量和在公民中加大低碳文化教育的宣传力度，号召民众追求更加环保和健康的生活方式。在此基础上发展起来的“慢城运动”(Slow Cities or Citta Slow Movement )对经济、环境和生活等方面的冲突起到了润滑的作用。慢城运动倡导的低碳文化理念使得人们能有更多的时间接触自然、回归自然。绿色出行不仅减少了温室气体的排放，而且还推动了该地区的可持续发展。

1.通过加强职业教育来提高人们的低碳发展意识

欧盟通过一系列的宏观调控手段引导市场资源向职业教育方向倾斜。2009年，欧盟推出了《欧洲教育和培训合作战略框架》(Strategic Framework for European Cooperation in Education and Training)，即《教育和培训2020计划》。〔10〕该计划规划了未来十年的教育发展路线，其中旨在推动低碳文化建设的欧盟职业教育引起了人们的高度重视。欧盟职业教育将绿色、环保、节能等要求与课程要求相衔接，并突出低碳和节能技术的核心地位。

2.产学研结合加强创新能力建设

随着欧盟低碳经济发展步伐的加快，一些岗位原有的技术和要求已适应不了现实的需要，这就要求欧盟要鼓励人们在原有的工作岗位上加强创新，并不断升级原有技术，加强与低碳经济发展相配套的基础设施建设。同时，职业教育培训要与产业部门加强合作，鼓励技术研发，必要时可以根据需要调整职业培训的内容，使教育和培训更加适应不断发展的低碳经济劳动力市场需求。欧盟的“伊拉斯谟+计划”就是为了提高人们的技能和创新能力，同时也是为了提高现代教育、训练水平，与欧盟倡导的低碳发展的理念接轨，欧盟计划在2014—2020年投入147亿欧元来加强职业教育培训。〔11〕通过提高人们的技术水平和低碳意识来加强低碳发展的创新，一方面可以增强企业培养创新性人才的动力，另一方面也有助于欧盟低碳文化的建设。

二、我国目前的现状

随着我国工业进入高速发展阶段，我国目前的环境现状处于恶化的趋势。目前环境形势的严峻与我国的气候政策、能源结构、政策、经济发展水平是分不开的。

(一) 气候政策缺乏执行力

为应对气候变化带来的严重后果，我国在农、林、水资源等拥有较大优势的地区及沿海、生态脆弱地区提升抵御气候风险的能力，并逐步建立和完善相应的防灾减灾体系。国家在“十三五”规划中也提出要坚持可持续发展和绿色发展，大力发展清洁能源并着力提高能源利用效率，切实减缓二氧化碳的排放幅度。但由于我国目前仍以化石燃料为主的能源消费结构未得到根本转变，将碳排放量降低到国际标准还存在一定难度。我们需要注意，《巴黎协定》确立了将相对工业化前温升控制在2℃并向1.5℃迈进的目标将使我国承担严峻的国际法义务。

(二)能源结构单一，没有得到充分利用

我国的能源主要以煤炭为主，石油由于受自然条件的限制，近些年来产量有日益下降的趋势。从1993年开始，我国由石油出口国变为石油进口国，国内供需缺口日益扩大。天然气在能源消费结构中的比重很低，水电开发程度低，西部地区丰富的水能资源还未得到充分利用。由于水电较石油、煤炭等化石燃料来说成本低廉，且我国已经拥有了较为成熟的水利发电技术，利用因海拔高低不同而产生的势能来发展水电是有巨大优势的,但这种优势并没有充分发挥出来。

(三)政策法规不健全，违法成本低

我国的环境保护法规缺乏应有的约束力。首先，我国在1989 年就颁行了《节约能源法》，但由于其粗疏的立法语言，缺乏具体的可操作标准而被束之高阁。《环保法》第29条规定：“对造成环境严重污染的企事业单位, 限期治理。”在该条中，何种程度属于严重污染的程度法律并没有给出明确的规定，实践中执法者也难以操作。其他的制度如排污许可证制度、总量控制制度、三同时制度等均缺乏具体明确的标准而难以执行。总之，在整个环境保护的法律规范中并没有统一的生态化的思想作为整体指导，而是各自为政，各法律规范之间缺乏必要的衔接，各规范和各地法院的处罚标准也不统一，往往出现行为人挑选法律、挑选法院的现象。其次，我国的环境保护法规的变革仅仅停留在立法层面，在执法、司法、法律监督层面还缺乏可执行的行动方案。这使得整个环境保护法律体系因缺乏执行力而显得苍白无力。最后，政府职能交叉导致环境监管体制缺失。在我国，环境保护领域实行的是统分结合的多部门、分层次的执法体制,即环境保护行政主管部门对环境实行统一监督管理,相关行政主管部门实行专项监督管理。〔12〕各部门之间分工不明、职能交叉，这往往导致“集体大锅饭”的悲剧。环保部门在环境监管中往往处于被架空的地位。

(四)东西部、城乡之间的经济发展不平衡导致能源利用的差异

我国东西部经济发展长期以来处于不平衡的境地，东部沿海地区经济发展迅速，人们的环保意识也日益提高。东部地区在国家财政的支持下大力发展新型清洁能源，环境日益得到改善。东部地区因实施一定的节能减排政策而使能源强度由2004年的 1.25tce/万元下降到 0.77tce/万元，取得了很大成效。而西部偏远地区虽然也实行了清洁燃烧技术，能源强度从1.8 tce/ 万元下降到 1.1 tce/ 万元，但较于东部地区来说仍然是高排放。〔13〕我国广大农村和西部地区的能源利用系统还未成体系，对清洁能源的利用在技术掌握上还存在缺陷，因此要达到东部地区的减排标准还尚须时日。

三、我国借鉴欧盟低碳发展模式的进路

我国为应对气候变化曾作出积极努力。学界曾于2012年3 月18日将草拟的《中华人民共和国气候变化应对法》(建议稿)在北京发布，并公开向社会各界征求意见和建议。自从我国成为联合国《气候变化框架公约》的缔约国后，国务院在全国范围内推行温室气体减排(NAMAs)，并承诺在力所能及的范围内承担与我国实际情况相符的减排义务。但是，在《巴黎协定》达成的全球气候治理背景下，我国作为温室气体排放量最大的发展中国家，路还有很长。我国应该积极向低碳发展技术比较成熟的发达国家尤其是欧盟学习，努力探索适合我国的低碳发展之路。为此，中国也积极与欧盟在该领域寻求合作，曾于2015年6月联合发布《中欧气候变化联合声明》。〔14〕从实施上来看，我国借鉴欧盟低碳发展模式具有非常大的可行性。

(一)我国具备进行低碳发展的现实条件

从《联合国气候变化框架公约》谈判开始, 中国一直以“77国集团+中国”模式与发展中国家阵营一起参与谈判。同时， 中国也积极在“77国集团+中国”阵营中发挥协调作用, 促进发展中国家阵营的团结。〔15〕我国在国际气候谈判中也逐步改变了立场，虽然坚持现阶段不承担减排义务，但在谈判中表现得更加积极，对《京都议定书》的履行更为主动，也积极推动了《巴黎协定》的达成，并不断推进有利于低碳发展的国内政策。《巴黎协定》确定的国家自主贡献减排模式使得我国能根据国情承担与自身相符的减排责任。中国已于2015年6月30日提交了我国的二氧化碳排放总量将于2030年左右达到峰值，并制定了具体的二氧化碳减排目标。〔16〕此外，我国的碳捕捉和封存技术也取得了很大进展，这为我国推行清洁生产提供了技术条件。

(二)我国实现低碳发展的进路

实现低碳发展需要各方面的通力合作，具体来说，我国可从以下方面来积极推动。

1.统筹能源发展的国家战略，加大科研投入力度

在过去的几年，我国进行了轰轰烈烈的低碳能源工业园区建设，“风力发电”、“太阳能发电”、“潮汐、地热发电”等低碳发展项目如雨后春笋般涌现出来。但由于缺乏国家的统一调配，这些项目多是各自为政，没有统一的规划，最终造成了社会资源的极大浪费。我们应该借鉴欧盟发展低碳经济的先进经验，制定由国家统筹的低碳能源发展战略，明确发展方向，避免出现“一窝蜂”、“重复建设”、“恶性竞争”等情况，实现资源的最优配置。同时，政府应鼓励技术创新，加大对创新型产业的财政支持力度，完善低碳能源的相关法律法规，为低碳能源企业的发展保驾护航。

2.明确责任主体和政府角色定位

我国近几年的低碳能源工业园区建设之所以出现萎缩甚至消亡的现象，主要归咎于政府自身角色定位不清，往往“越俎代庖”地替企业定计划、定方向，忽视市场的资源配置作用，企业难以实现自主发展。在我国的环境管理政出多门、职能交叉的情况下，中央政府应成立专门的低碳发展领导小组，设专员负责清洁能源的开发利用并把散落在各行政主体间的职权收归低碳发展领导小组，由其统一负责清洁能源的研发投入和项目审批。政府应加大对清洁能源发展的资金投入力度，鼓励技术创新，对重点扶持项目在资金和政策上给予适当倾斜，并制定相应的法律法规来保障和规范市场主体的行为。在完善的政策法规下，通过政府的适当引导和市场的杠杆作用来促使企业实现自身优势的最大化利用，从而实现优胜劣汰。

3.开展国际合作

对于环境这样的公有物品来说，在缺乏明晰的产权约束机制下，人人都想从中分一杯羹而不用付出任何代价，这也是集体行动的困境。由此可见，在集体行动中存在少数“剥削”多数的令人惊讶的倾向。〔17〕防止全球气候变暖、 减少温室气体排放是一个全球性的集体行动。应对全球气候变化需要国际社会的共同努力。《巴黎协定》的达成及中国在该项行动中发挥的积极作用和减排的决心都在很大程度上推动了各国在气候领域的国际合作。中国社会科学院法学研究所提交的《中华人民共和国气候变化应对法》(征求意见稿)第95条专门规定了气候变化的国际合作原则。我国目前应对气候变化的技术还很落后，中国要大力开发新能源和节能减排技术的一个有效途径就是加强与发达国家的合作，引进发达国家发展清洁能源的先进技术，缓解因温室气体排放而给我国环境带来的巨大压力。政府应采取低息贷款、低碳环保企业减免税收等激励措施吸引外商对我国清洁能源产业的投资力度，加强国内企业和外国企业的合作力度，切实提高我国的节能减排利用技术，积极和欧盟等推行低碳发展的国家进行资金和技术等方面的合作，切实推动我国低碳社会的发展。

4.政府应普及低碳发展理念，提高人们的环保意识

公民作为社会发展的推动力量，其价值偏好对企业生产具有导向作用。所以政府要加快转变公民的消费观念，开展低碳行动专题教育，向公民普及低碳发展理念，切实提高人们的环境保护意识。同时，公民也应该积极采取行动，如绿色出行，拒绝身边的高能耗产品，在消费领域实现低碳发展。如果公民能够自觉主动地选择使用清洁能源，这将极大地促进能源节约和环境保护进程。

结 语

从《联合国气候变化框架公约》到《京都议定书》的生效及终止，再到后京都时代国际气候谈判遇到的种种阻力，以及目前《巴黎协定》的达成，我国都经历了这一历程并发挥着日益重要的作用。我国作为负责任的大国，在应对全球气候变化方面不遗余力。低碳发展模式有其自身的优势，我国近年来的低碳发展尝试也表明其是我国在后京都时代应对全球气候变化的有力武器。我们应该积极探索科学高效的低碳发展模式，为我国在全球气候治理中赢得有利局面。

〔1〕 孙钰等.欧盟低碳发展的典型经验与借鉴〔J〕.经济问题探索，2012(8).

〔2〕 European Commission,the European Union Explained: Climate Action,Luxembourg〔R〕.Publications Office of the European Union,2013,pp.4-5.

〔3〕 EUROPA - Topics of the European Union - Climate Action〔EB/OL〕. https://europa.eu/european-union/topics/climate-action_en , 2016-07-21 .

〔4〕 European Commission, Communication on Policies and Measures Proposed by the EU to Reduce Greenhouse Gas Emissions: towards a European Program on Climate Change (EOCC), (COM) (2000) 88/7, European Service, European Environment, Document, supplement to European Environment, No. 566, April 18, 2000, pp. 11-12.

〔5〕 European Commission, Communication on Policies and Measures Proposed by the EU to Reduce Greenhouse Gas Emissions: towards a European Program on Climate Change (EOCC), (COM) (2000) 88/7, European Service, European Environment, Document, supplement to European Environment, No. 566, April 18, 2000, pp. 11-12.

〔6〕 崔宏伟.欧盟气候新政及其对欧洲一体化的推动〔J〕.欧洲研究，2010(6).

〔7〕 European Commission .Climate Action - emission Reduction | 〔EB/OL〕.http://ec.europa.eu/priorities/energy-union-and-climate/climate-action-emission-reduction_en, 2016-08-07.

〔8〕 EUROPA - Topics of the European Union - Energy.〔EB/OL〕.https://europa.eu/european-union/topics/energy_en, 2016-08-08 .

〔9〕 European Commission. A Roadmap for Moving to a Competitive Low Carbon Economy in 2050, Brussels, 2011.

〔10〕 房风文.欧盟低碳经济发展对职业教育的影响〔J〕.世界教育信息，2014(1).

〔11〕 The New EU Programme for Education, Training,Youth, and Sport for 2014-2020〔EB/OL〕 .http://ec.europa.eu/programmes/erasmus-plus/discover/index_en.htm, 2016-07-20.

〔12〕 张丽利.浅议我国目前的环境执法现状及对策〔J〕.环境科学与技术，2006(8).

〔13〕 王颖婕等.中国东西部地区碳排放的比较研究〔J〕.技术经济与管理研究，2013(8).

〔14〕 龚潇泫.欧盟气候政策的变迁及其对中国的启示〔J〕.江西社会科学，2016(7).

〔15〕 庄贵阳.后京都时代国际气候治理与中国的战略选择〔J〕.世界经济与政治，2008(8).

〔16〕 强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献〔EB/OL〕 .http://news.xinhua08.com/a/20150701/1519335.shtml,2016-09-30.

〔17〕 〔美〕曼瑟尔·凯尔森.集体行动的逻辑〔M〕.陈郁，等译.上海：上海人民出版社，1995.

(责任编辑 余贺伟)

Low Carbon Development Way of China in Post-Kyoto Times — Using the Model of EU for Reference

TANG Xia

(Law School, Xiamen University, Xiamen, Fujian 361005)

International climate negotiation in post-Kyoto times have got great progress, global climate governance enter into a new stage. The EU adopts relevant climate and energy policies, and proceeds low carbon culture construction in the meantime, a low carbon Development model has come into being. We should learn from the experience of EU low carbon development experience, and build low carbon society in civil positively. Specifically, we should strengthen the construction of low carbon culture and the role of our governments; perfect relative laws and regulations, and make strict punishment to unlawful enterprises; increase the political support of enterprises' creative of cleaner production technology, enhance the international cooperation to reply global climate change, so as to promote the low carbon development of our country.

post-Kyoto times; low carbon development; the EU; international cooperation

2016-09-30

汤霞(1989-)，女，河南驻马店人，厦门大学国际经济法研究所2016级博士研究生，主要研究方向为国际法学。

DF96

A

1672-2663(2016)04-0088-04