道路交通违章记分行为性质探析——以王某与D市公安局交通警察大队行政处罚案为视角

和瑞娟

(河南博颂律师事务所，河南 郑州450000)

道路交通违章记分行为性质探析
——以王某与D市公安局交通警察大队行政处罚案为视角

和瑞娟

(河南博颂律师事务所，河南 郑州450000)

记分行为是我国《道路交通安全法》规定的维护道路交通安全秩序的管理措施，且实行累积记分制，达到一定条件后会导致违法行为人的机动车驾驶证被扣留甚至停止使用，无疑会实质性地影响行为人的正常出行。然而，记分行为并不是我国《行政处罚法》明确列举的处罚方式，如何对其定性便成为行为人后续进行权利救济的关键所在。对两部法律的规定进行合理解释，使其更好地衔接就显得尤为重要。

记分行为；行政处罚；申辩权；加重处罚

一、问题的提出

(一)案情简介

王某，甘肃省D市人。2006年10月10日，王某向甘肃省酒泉市公安局交通警察支队提出申请，请求为其所有的中型普通客车办理机动车行驶证，该支队为其办理了甘F×××××号行驶证。该证载明，车辆的使用性质是公交客运，核定载客人数为16人。

2013年3月13日上午，王某驾驶该车在D市三危路3公里+200米处载客营运时，被执勤交警查获。经查证核实，王某实际载客33人。2013年3月19日，D市公安局交通警察大队依据《甘肃省道路交通和安全条例》第91条第1款第2、3项，第3、4款及《机动车驾驶证申领和使用规定》做出D公交决字 (2013)第6221032900033700号《公安交通管理行政处罚决定书》，认定王某驾驶营运客车载人超过核定人数20%以上，并予以罚款200元、记12分。王某不服该决定，向D市公安局申请行政复议。

2013年5月27日，D市公安局经复议认为，该案违法事实清楚，但适用法律条款错误、量处不当，遂做出行政复议决定，撤销了D市公安局交通警察大队做出的上述行政处理决定，并责令其在30日内重新做出具体行政行为。2013年6月20日，D市公安局交通警察大队又认定王某驾驶营运客车实施了超载106%的违法事实，并根据《甘肃省道路交通和安全条例》第91条第1款第3项“公路客运车辆载客超过核定人数50%的，处2000元罚款”，《机动车驾驶证申领和使用规定》附件2《道路交通安全违法行为记分分值》第1条(三)项“机动车驾驶人驾驶营运客车(不包括公共汽车)载人超过核定人数20%以上的，一次记12分”之规定，做出D公交决字(2013)第6221032900033785号《公安交通管理行政处罚决定书》，对王某罚款2000元、记 12分。王某不服该决定，认为D市公安局交通警察大队做出的行政处理决定认定事实错误、适用法律错误、处罚不公，遂以该大队为被告，向D市人民法院提起行政诉讼。

D市人民法院判决维持D市公安局交通警察大队于2013年6月20日对王某做出的D公交决字(2013)第6221032900033785号公安交通管理行政处罚决定。王某不服，向甘肃省中级人民法院提起上诉。

(二)案件争议问题

本案争议的问题主要包括以下四个方面：一是D市公安局交通警察大队是否具有执法资格，能否作为行政主体；二是该大队对王某超限载客的认定是否属于适用法律错误；三是记分行为是否属于行政处罚；四是该大队因王某申请复议重新做出加重对王某处罚的处理决定是否合法。

二、 案件争议问题的法律评析

(一)D市公安局交通警察大队具有执法资格

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本案的行政执法主体是D市公安局交通警察大队，判定其是否具有执法资格的关键在于其执法是否具有法律依据。我国《道路交通安全法》第5条规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作。”因此，国务院公安部门负责总体的道路交通安全，县级以上交管部门是对应的地方执法机关。

此外，根据《道路交通安全法实施条例》第85条的规定可知，省、自治区、直辖市政府公安部门可以“指定”设区的市或相当于同级的公安机关交通管理部门执法。一般来说，省交警总队隶属于省公安厅，是省级的交通管理部门；交警支队隶属于市公安局，是市一级的交通管理部门；交警大队是区级的交通管理部门。那么，判断D市公安局交通警察大队是否有执法资格的关键在于其是否能被认定为“设区的市或相当于同级的公安机关交通管理部门”。

对此，公安部交通管理局2005年曾做出如下答复*参见楚天律师网，《公安部交通管理局关于“设区的市公安机关交通管理机构下设的公安交通警察大队是否具有执法主体资格”的答复》，2005年，http://www.ctlawyer.cn/index.php/Index-article-cctid-6-id-3383，访问于2016年3月3日。：对道路交通安全违法行为的管辖，广西公安厅请示的“设区的市公安机关交通管理机构下设的公安交通警察大队”，属于本条规定的“相当于同级的公安机关交通管理部门”，具有独立执法主体资格。此外，最高人民法院曾对山东省高院《关于郭玉文诉烟台市公安局交通警察支队第二大队道路交通行政处罚案适用法律问题的请示》*参见广西公益诉讼网，《关于郭玉文诉烟台市公安局交通警察支队第二大队道路交通行政处罚案适用法律问题的请示》，2009年12月2日，http://blog.sina.com.cn/s/blog_9e663754010133s8.html，访问于2016年3月2日。给出了认定标准——如果能够证明第二大队“相当于县级公安机关交通管理部门”，其就可以以自己的名义做出处罚决定。

本案中，D市公安局交通警察大队是市级交通管理部门的分支，符合被指定为“设区的市或相当于同级的公安机关交通管理部门”的条件。因此，该大队为维护辖区内道路交通安全秩序，可以行使行政管理权和执法权，可以对当事人的违法行为进行处理。综上，D市公安局交通警察大队有权对王某的超限载客行为做出处理决定。

(二)认定王某超限载客事实错误

《道路交通安全法》第49条规定，“机动车载人不得超过核定人数”。法律严格禁止机动车超载，判断依据是公安交通管理部门核定的承载人数，而承载人数是由车辆性质所决定的。至此，判断王某是否超限载客的关键便指向了对其车辆性质的认定。

本案中，王某依照法定程序办理了机动车行驶证，该证载明，车辆的使用性质是公交客运。D市公安局交通警察大队对王某的行为进行初次认定的依据包括两部分，其一为《甘肃省道路交通和安全条例》第91条第1款(第2、3项)、第3款、第4款的规定*《甘肃省道路交通和安全条例》第91条第1款(2、3项)、第3款、第4款规定：“公路客运车辆载客超过核定人数或者违反规定载货的，对机动车驾驶人按下列规定处罚：(二)超过核定人数百分之二十不足百分之五十的，处一千元罚款；(三)超过核定人数百分之五十的，处二千元罚款；校车载人超过核定人数的，对驾驶人处一千元罚款；经处罚不改的，对直接负责的主管人员处五千元罚款。运输单位的车辆违反本条第一款规定的情形，经处罚不改的，对直接负责的主管人员处三千元罚款。”，其二是《机动车驾驶证申领和使用规定》附件2《道路交通安全违法行为记分分值》的有关规定。

《甘肃省道路交通和安全条例》是甘肃省人大常委会通过的地方性法规，在甘肃省有关公路客运车辆的交通安全管理领域适用。结合实践对该条例进行分析，不难发现，除了私家车之外的车辆都具有营运的性质，都需要数量限定，属于特许经营的范畴。一般情况下，公共汽车包括长途客运车辆和公交客运车辆，前者在城市之间的固定路线行使，而后者在同一座城市内的不同站点行使。

该条例第81条第11项规定，“机动车驾驶人有下列行为之一的，处一百元罚款：(十一)驾驶公路客运车辆以外的载客汽车载人超过核定人数不足百分之二十的。” 第82条第46项规定：“机动车驾驶人有下列行为之一的，处二百元罚款：在实习期内驾驶公共汽车、营运客车、执行任务特种车、载有危险物品车、驾车牵引挂车的。”由此可知，本条例将“公共汽车”从广义的“客运汽车”中单独列出，与执行任务特种车等特别性质的车辆进行单独规定。

此外，国家标准《机动车运行安全技术条件》是我国机动车安全技术管理的最基本的技术性法规，该法规就“公共汽车”做出了专门的规定，将其定义为“有固定的线路和车站，为城市内运输乘客设计和制造的客车”，并根据有无乘客站立区核定客车乘员数。该标准规定：“设有乘客站立区的公共汽车，按GB/T 12428确定的站立乘客有效面积计算，每 0.125m2核定站立乘客1人；双层客车的上层及其他客车不核定站立人数。”本案中，D市公安局交通警察大队先后两次仅根据王某的载客人数判断，认定“王某驾驶营运客车载人超过核定人数20%以上”，“王某驾驶营运客车实施了超载106%的违法事实”，显然不符合该标准的要求，导致事实认定有误，适用法律错误，有失公允。

(三)对记分行为的性质认定

本案中，D市公安局交通警察大队先后两次对王某做出了罚款和记分的处理决定。罚款，是1996年10月1日起施行的《行政处罚法》第8条第2项明确规定的法定处罚方式，但该条并未明确规定记分行为。那么，如何理解记分行为便成为对其定性的关键。在本案的判决中，自始至终将记分与罚款等而视之为行政处罚，并未给出论证的理由。

2004年5月1日起实施的《道路交通安全法》第24条规定：“公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。公安机关交通管理部门对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人，扣留机动车驾驶证，对其进行道路交通安全法律、法规教育，重新考试；考试合格的，发还其机动车驾驶证。对遵守道路交通安全法律、法规，在一年内无累积记分的机动车驾驶人，可以延长机动车驾驶证的审验期。具体办法由国务院公安部门规定。”

从法律位阶上来看，《行政处罚法》是由全国人大制定通过的，而《道路交通安全法》是由全国人大常委会通过的，二者都属于立法机关制定的法律，具有同等的法律效力。那么，在《行政处罚法》之后颁布的《道路交通安全法》，其对记分行为的规定能否适用行政处罚法第8条的规定，值得进一步探讨。

从法律规定的内容来看，行政处罚是指行政机关对违反行政管理秩序、应当承担法律责任的公民、法人或者其他组织所实施的给予人身、财产名誉及其他形式的制裁性质的行政行为。行政处罚对行政机关而言，是一种具有社会治愈性的行政行为，目的是治愈被行政相对人侵害的交通管理秩序，使之恢复正常运行；而对承受惩戒的行政相对人来说，是一种惩罚性的行政法律责任。因此，行政处罚会对行政相对人的利益产生实质性的影响。

本案中，记分行为是交管部门在管理道路交通秩序的过程中，针对违反道路交通安全的驾驶人所采取的行政处理方案，这种行政措施在一定周期内累加必然会对驾驶人的驾驶资格产生实质性影响，如《道路交通安全法》第24条、《机动车驾驶证申领和使用规定》第68条第1款*《机动车驾驶证申领和使用规定》第68条第1款规定：“机动车驾驶人在一个记分周期内累积记分达到12分的，公安机关交通管理部门应当扣留其机动车驾驶证。”及第69条*《机动车驾驶证申领和使用规定》第69条规定：“机动车驾驶人在一个记分周期内记分未达到12分，所处罚款已经缴纳的，记分予以清除；记分虽未达到12分，但尚有罚款未缴纳的，记分转入下一记分周期。”、《道路交通安全法实施条例》第25条*《道路交通安全法实施条例》第25条规定：“机动车驾驶人记分达到12分，拒不参加公安机关交通管理部门通知的学习，也不接受考试的，由公安机关交通管理部门公告其机动车驾驶证停止使用。”都对记分行为产生的法律效果做出了明确的规定，如达到一定条件会导致机动车驾驶证的扣留或停止使用。

综上，记分行为是对交通违法行为的一种惩戒措施，而且其在一定条件下会产生累积效应，会实质性地影响甚至剥夺当事人正常驾驶出行的权利。因该惩戒措施并不是一成不变的，会根据违法行为人的后续改正行为给予不同的处理，最终的目的还是为了保障交通管理秩序的运行，具有治愈秩序乱象的功能和作用，符合行政处罚的特性。

《行政处罚法》第8条第7项是行政处罚类型的兜底性条款，将“法律、行政法规规定的其他行政处罚”视为行政处罚。因此，《道路交通安全法》作为法律，其所明确规定的记分行为符合行政处罚的特征，应将其纳入行政处罚的范畴。

(四)D市公安局交通警察大队适用法律错误

《行政处罚法》第32条第1款规定:“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”《行政复议法》第6条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的。”因此，王某对D市公安局交通警察大队做出的处罚决定有进行行政复议的权利，且可就事实和法律的适用等为自己的行为进行陈述、申辩，故其向D市公安局申请行政复议是其陈述、申辩权的表现。

本案中，王某向D市公安局申请行政复议后，该局以“该案违法事实清楚，但适用法律条款错误、量处不当”为由，撤销了D市公安局交通警察大队做出的原处理决定，并责令其在30日内重新做出具体行政行为。D市公安局交通警察大队经审查最终将“罚款200元、记12分”的处理决定变更为“罚款2000元、记12分”，明显加重了对相对人的行政处罚，更具有惩罚性。该处理决定是否合法？

《行政处罚法》第32条第2款规定:“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”《治安管理处罚法》第94条第3款规定：“公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重处罚。”因此，综上，法律规定不得因当事人申辩而加重处罚，是鼓励当事人进行申辩、运用法律武器维护自己权益的表现，无论是行政处罚抑或是行政复议，都不得因当事人进行申辩而加重处罚。如前所述，D市公安局交通警察大队在认定王某超限载客的过程中，存在错误适用法律、错误认定事实的情况，且其在重新认定的过程中加重处罚，明显违背了上述法律规定，显属违法。

三、结语

不得不承认，在纷繁复杂却又不断翻新的诉讼司法实践中，行政行为的类型远远不是《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》等相关法律规定所能涵盖的，这是由法律的滞后性、执法的裁量性与灵活性等特征所决定的。但是，为了实现“解决行政争议、保护公民、法人和其他组织的合法权益、监督行政机关依法行使职权”等立法目的，需要运用法解释学的方法对未类型化的行政行为进行判断，根据其特征及其产生的法律效果进行分析，将其与原有的较为成熟的理论相衔接，既能高效地解决新型行政争议，也为类似案件的处理提供了参考，具有很强的理论研究价值和实践指导意义。

在“行政行为类型化”的学术纷争莫衷一是时，走在时代前沿的司法实践必然是首当其冲的，这一难题也成为法官判案的瓶颈，法官既要熟知法律，又要适应社会的变化，尽可能在每个具体案件中让人民群众感受到公平正义。

(责任编辑 王 勇)

Nature Analysis of Score Behavior in Road Traffic Violation— The Case of Mr.Wang and Administrative Punishment Made by D City Public Security Bureau Traffic Police Brigade as Perspective

HE Rui-juan

(Henan Bosong Law Firm, Zhengzhou, Henan 450000)

The score behavior is the road traffic safety management measures regulated by the Road Traffic Safety Law to maintain the order in China, and uses the cumulative marking system, after reaching a certain conditions can lead to illegal behavior person even stop using motor vehicle driving license, which will no doubt be materially affect the actor’s normal use. Score behavior, however, is not the clear way of punishment in the Administrative Penalty Law, and the nature of the behavior has become the offender’s follow-up key of the right remedy. To make a reasonable interpretation of the two legal provisions, and make it better cohesion is particularly important.

score behavior; administrative punishment; defense right; severe penalty

2016-09-05

和瑞娟(1985-)，女，河南新乡人，河南博颂律师事务所律师。

DF312

A

1672-2663(2016)04-0039-04