新形势下机构编制管理的挑战与变革

张进军

(贵州省机构编制委员会，贵州 贵阳 550002)



新形势下机构编制管理的挑战与变革

张进军

(贵州省机构编制委员会，贵州 贵阳 550002)

机构编制是国家体制机制建设的基础性资源。经济发展、社会治理、深化改革和法治建设和机构编制领域发生的新变化，构成了机构编制管理的新形势。在新形势下，编制供求矛盾、体制机制弊病的破除与重建、推进简政放权与实施权责清单制度、常规管理职能与体制改革职能同步强化、粗放式管理不适应法治建设和大数据管理趋势等，构成了机构编制管理的挑战。化解这些挑战，应在把握和顺应新形势的前提下，推进机构编制管理思维和管理方式变革。

体制机制；职能职责；机构编制管理

机构编制是国家体制机制建设的基础性资源，事关国家各级党政机关及事业单位组织体制建设、职能职责配置和人员编制结构优化，事关国家经济社会发展和改革大局。党的十八大以来，经济发展、社会治理、深化改革、法治建设和机构编制领域发生的新变化，构成了当前和未来机构编制管理的新形势，带来了一系列挑战。因此，顺应新形势，直面新挑战，成为推进机构编制管理变革的逻辑前提。

一、机构编制管理面临的新形势

近年来，经济发展、社会治理、深化改革、法治建设和机构编制领域发生了一系列与机构编制管理密切相关的新变化，构成了当前和未来机构编制管理的新形势。统筹地看，新形势是机构编制系统掌握和用好国家机构编制资源，并为新形势提供体制机制保障的基本前提。

(一)经济发展步入新常态。经济发展新常态主要是经济发展由高速转向中高速，发展方式从规模速度型转向质量效率型， 经济结构调整从增量扩能为主转向调整存量与做优增量并举，发展动力从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入为主转向转型升级和创新驱动，推动经济发展迈向中高端水平。一方面，推动传统产业转型升级，调整经济产业结构，发展现代服务业和战略性新兴产业，构建产业新体系，构建发展新体制等，将会拓展政府经济管理职能，推进政府在经济发展中的角色不断变化；另一方面，完善对外开放布局，搭建对外开放平台，推动开放型经济区域发展，构建对外开放新体系，形成对外开放新体制等，也将不断地拓展政府经济管理职能。简言之，随着经济发展新常态演进和政府经济职能拓展，机构编制系统将为完善政府经济管理职能建设新的经济管理体制。

(二)社会治理发生新变化。社会治理新变化主要是党的十八届二中全会部署的政府职能转变任务，旨在以实现社会治理体系和社会治理能力现代化为目标，强化政府公共服务职能，更加重视教育、文化、医疗卫生、社会保障等基本公共服务供给；加强法治社会建设，更加注重发挥法律在社会治理中的作用；统筹现实社会和虚拟社会治理，更加重视城乡社会治理和网络安全治理；推进社会组织与行政机关脱钩改革，更加注重社会组织在社会治理中的积极作用。这些社会治理领域的新变化，将会带来政府社会治理职能和治理体制的调整和变化，即有的社会治理职能将不断强化，有的社会治理职能将逐步弱化，有的则要理清政府职能与社会组织职能的边界。这些都是机构编制系统在长时期内面临的新任务。

(三)深化改革开启新征程。党的十八届三中全会部署全面深化改革战略任务以来，改革已向全方位、各领域、深层次转变。其主要体现为改革从以往单兵突进、单项突破转向整体推进、协同突破，改革从以往处理好政府与市场关系转向处理好政府与市场和政府与社会关系并重，改革从单独的经济体制或文化体制等某一领域的改革转向政治体制、经济体制、社会体制、文化体制、生态文明体制、党的领导体制等全方位、各领域的全面改革，改革从完善某一领域的体制机制为目标转向推进国家治理体系和治理能力现代化为目标。[1]改革推进方式从以往的高层部署和各级落实转向持续不断地采取高位推进与各级落实相结合的方式进行。改革力度空前，改革节奏快速，改革举措频出。随着全面深化改革战略任务和改革步骤的确立，政治、经济、社会、文化、生态文明、党的建设等领域的体制机制改革任务，使机构编制系统责无旁贷。

(四)法治建设纳入新议程。党的十八届四中全会部署全面依法治国战略任务以来，“依法治国”作为法治建设的一项重大议程，上升为一项国家战略议程，即“全面依法治国”成为“四个全面”战略布局之一。[2]在“四个全面”中，构建法治体系成为国家治理体系和治理能力现代化的基础，即既要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，又要以法治建设巩固全面深化改革的成果。[3]其中，依法制定政府权责清单和推进政府职、权、责法定化，实施对集中行政许可权和相对集中行政执法权改革，推进行政审批体制和行政执法体制改革，推动行政执法重心和执法力量下沉，加强城市管理领域综合执法体制建设，强化生态环保执法体制建设，深化司法管理体制和警务体制改革，完善司法权力运行机制，完善地方人大内设法律工作机构建设，推进机构编制管理法治化等，均是机构编制系统建设法治体制的中心议题。

(五)严控总量设定新红线。严控总量新红线主要是自党的十八届三中全会以来，中央从严格掌握和合理配置国家执政资源的高度出发，明确各级党政机关行政编制总量不得突破，中央批准的各类专项编制总量不得突破，以2012年底统计数为基准的事业编制总量不得突破，守好财政供养人员的前置关口，财政供养人员数量只减不增。对此，需要理解的是，中央从发展和改革全局中统筹谋划机构编制工作，首次明确了机构编制管理与体制机制改革的协同性，首次确定了编制资源管理与财政供养人员的相互制约性，强化了机构编制资源的掌控力。这既凸显了机构编制管理在国家体制机制建设和合理配置执政资源中的基础性地位，也严格设定了机构编制管理应当恪守的政策红线。

二、新形势下机构编制管理的挑战

在上述新形势下，立足机构编制管理工作实际，统筹当前和长远来看，机构编制管理面临着五大挑战。

(一)严控总量与保障发展和改革用编需求的挑战。在严控总量的政策红线与保障发展和改革用编需求前提下，机构编制系统既要守好严控编制总量和财政供养人员只减不增的底线，又需着眼于经济社会发展和体制改革重点领域的用编需求，为经济社会发展和体制改革合理配置编制资源和提供编制保障。一方面，中央严格设定严控总量的政策红线，目的是要化解机构和人员编制“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，采取政策红线约束各级不断增设事业机构和核增事业编制导致事业机构和人员编制扩张的问题。另一方面，经济领域中的现代服务业和战略性新兴产业发展、创新驱动和经济结构转型升级、开放型经济建设等，将会拓展政府经济管理职能，为机构编制系统带来新的体制建设和新增用编需求的挑战。在社会领域中，教育、文化及医疗卫生事业发展、城乡社会治理和网络安全治理等，将会不断新增机构设置和用编需求。在全面深化改革和全面依法治国布局中，随着政治、经济、社会、司法、生态文明、党的建设等领域体制改革推进，新的体制建设不可避免地产生新的用编需求。这意味着机构编制管理将在长时期内面临总量控制与发展和改革用编需求的供需矛盾。

(二)破除既有的体制机制弊病与完善体制机制的挑战。在新形势下，机构编制管理既要着眼于破除制约国家治理体系和治理能力现代化的体制机制弊病，又需将体制机制建设作为改革主线，为国家治理体系和治理能力现代化提供体制机制支撑。首先，从体机机制来看，机构编制管理既要破除改革开放以来各领域体制改革不尽完善导致的体制机制弊病，又要处理机构编制管理法治化滞后导致的体制机制问题，更要破除束缚经济社会发展新常态的体制机制障碍。同时，在破除这些体制机制弊病的过程中，要妥善化解各种改革阻力。其次，从实现国家治理体系和治理能力现代化的总目标来说，在宏观层面，政治、经济、社会、司法、生态文明以及党的体制机制改革，构成国家治理体系建设的重要组成部分，需要机构编制管理系统落实好国家的改革顶层设计。在中观层面，市场监管、行政执法、行政审批制度、纪检、科技、文化、医疗卫生、事业单位分类改革等若干领域的体制机制改革，需要机构编制管理者创造性地把国家的改革举措与地方实际结合起来，因地制宜地完善相关领域体制机制建设。在微观层面，体制机制改革中涉及的机构调整设置、职能职责调整、编制资源配置等，都是严控总量政策红线下机构编制管理的挑战。

(三)推进政府简政放权与实施权责清单制度的挑战。从改革目标来看，国家治理体系和治理能力现代化的基本前提是政府治理体系和治理能力现代化。其中，机构编制管理系统既要推进政府简政放权以廓清政府和市场、政府和社会的职能关系，又要推进政府实施权责清单制度以理清政府权责边界。一方面，在简政放权中机构编制管理面临的主要难题有：一是纵向上要根据各级政府履行经济社会职能和下级政府承接能力的实际，推进上级政府向下级政府下放经济社会管理权责，使下级政府承担的权责一致；横向上要推进政府部门整合交叉和分散的职能，理顺部门间职能关系；在部门内部要推进职责合理配置，理顺部门内设机构职责关系。二是处理好政府与市场职能关系，以激发市场主体活力和推动经济发展为取向，推动政府有序向市场转移经济职能，由市场主体承担。三是处理好政府与社会职能关系，以政社分开和激发社会活力为取向，引导和规范社会组织发展，推动政府逐步向社会转移社会职能，由社会组织承担。另一方面，在权责清单制度中机构编制管理面临的主要任务是，其一，坚持全面清理和公开透明结合，依据法律法规和“三定规定”编制政府权责清单，以清单目录形式列出各级政府依法保留的行政权责，着力解决行政审批事项繁杂和简政放权不够的问题，实现清单以外的权责事项交由市场自主调节和社会自律自治；其二，根据经济和社会发展趋势，适时提出权责进一步取消、转移、下放、整合、加强等建议，进一步廓清政府职权，避免简单地要求政府部门将行政职权列入权责清单。

(四)常规管理职能与体制改革职能同步强化的挑战。党的十八届三中全会以来，从中央到地方，机构编制系统承担的机构编制管理任务更加繁重，体制改革任务更趋艰巨，机构编制系统呈现常规管理职能和体制改革职能同步强化的特征。一方面，在实践中，机构编制系统的常规管理职能逐渐加强。比如，根据“大部门制”要求综合设置行政机构及其内设机构，按照“一件事情交由一个部门承担”原则整合行政机构职能职责，遵循“撤一建一”方式设置事业机构，消化超编与减编控编并举等常规管理职能，在中央改革政策要求中逐步强化，机构编制常规管理任务愈加繁重。另一方面，从改革来看，机构编制系统的体制改革职能骤然加强。在全面深化改革战略任务中，与机构编制系统直接相关的体制改革任务有6大类近60项；在全面依法治国改革任务中，有近20项体制改革任务直接由机构编制系统承担。同时，还有多项体制改革任务由机构编制系统协同配合。总的来看，破除体制机制障碍和完善体制机制建设的任务艰巨，改革时间跨度较长，改革工作强度前所未有。这为机构编制系统履行体制改革职能提出了更高的能力要求。

(五)粗放式管理与法治化和大数据管理不相适应的挑战。当前，机构编制粗放式管理方式已经不适应依法行政和机构编制数据化管理的新要求。在法治化层面，机构编制管理法治化滞后与全面依法治国关于“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”的要求不适应。具体表现为，国家和地方层面针对机构编制管理立法极少，机构编制管理的法律依据欠缺，机构编制审批管理较多依靠国家和地方层面的政策依据；机构编制管理“一支笔审批制度”属于规范性政策范畴，法律刚性约束不足，机构编制管理实践中“讨价还价的博弈空间较大”和“自由裁量空间较大”的问题突出；机构编制管理责任追究的法律依据不足，领导干部或上级部门干预机构编制事项，擅自核定编制，超编进人和超职数配备领导干部等问题时有发生。这些不够规范的粗放式管理问题成为推进机构编制管理法治化的逻辑起点。在数据管理层面，现有机构编制实名制管理系统中数据集成与运用机构编制数据需求不相适应。具体表现为，实名制管理系统中的数据子项目设定有待完善，数据集成子系统不够合理，各领域、各系统机构编制数据信息虽可查但集成程度不够，机构编制数据资源采用的可信度不高，机构编制数据智能化集成功能和智能化计算功能有待加强。这些都成为推进机构编制管理向大数据管理转变亟待解决的问题。

三、新挑战下机构编制管理的可行变革

从长远趋势来看，机构编制系统要化解上述新挑战，应在把握和顺应新形势的前提下，在管理思维和管理方式上进行相应的变革和创新。

(一)推进“扩张式增长”转向“内涵式调整”的变革。在严控编制总量前提下，创新机构编制管理方式，化解机构编制数量“扩张式增长”的问题，不只是少批准设立机构，少新增编制，少核定领导职数等，而是要着眼降低财政供养人员成本和提高体制机制运行效能，采取内部挖潜潜力的办法，在总量内优化机构编制资源配置，破解“有的系统或领域编制富余”与“有的系统或领域编制紧缺”的结构性问题，以期实现编制总量和财政供养人员数量只减不增的目标。一方面，这需要机构编制系统提高政策底线思维能力，统筹考虑总量控制与保障经济社会发展和体制改革用编需求，打破机构编制“终身制”的传统管理机制，建立“严控总量、动态调整、增减适度、用活存量”的动态化管理机制；优化编制资源配置，让有限的编制资源跨系统、跨部门、跨层级合理流动，有效化解“总量控制”与“发展和改革需求”之间的供需矛盾。另一方面，机构编制系统应转变以往仅仅增加机构编制以解决亟需领域设置机构和核定编制的管理方式，摈弃“发展一个产业即建立一个管理机构，建设一个开发开放平台即组建一套管理体制，新增一项职能即增设一个内设机构，拓展一项功能即增加编制”的传统管理思维和管理方式，实现机构编制管理“常做加法，少做减法”向“加法与减法并重”转变。这就需要机构编制系统注重统筹管理，在新增职能和新增编制需求不能通过政府购买服务等方式解决时，应灵活审慎地运用“控制、调整、改革、撤销、合并、划转”等方法，调整设置相关机构，合理调整相关职能职责，优化配置编制资源，在严控总量的政策红线下实现“严守”和“有为”的有机统一。

(二)推进“被动破立”转向“主动建构”的变革。从改革实践来看，破与立是体制机制改革中对立统一的常见状态。全面深化改革和全面依法治国战略布局中每一项体制机制改革任务，都涉及破与立的辩证关系，考验着机构编制系统正确处理破与立之关系的能力，特别是“破中有立”的能力。在改革的背景下，一方面，机构编制管理者应转变被动接受改革设定“破”和“立”目标任务的思维和工作方式，紧扣国家相关领域、相关系统体制机制改革的顶层设计，紧密结合体制机制顺畅运行实际，着眼长远，主动作为，在破解体制机制弊病和完善体制机制过程中建设性地贡献机构编制管理者擅长体制机制建设的经验和智慧。另一方面，要把握体制机制改革的整体性、系统性和协同性，重视破与立的衔接，妥善化解体制机制建设中遇到的阻力，为完善相关领域、相关系统的体制机制提供建设性的、可行的改革方案或政策建议，积极推进体制机制建设。这种“主动建构”，目的是让新的管理体制和运行机制一经建立并能有序、顺畅地运转，避免新的管理体制和运行机制建立后出现反复调整。

(三)推进制定“三定规定”转向“完善政府治理体系”的变革。从现代政府来看，职能职责体系、组织结构体系、人员编制体系是构成现代政府治理体系的基础。但随着发展和改革的推进以及市场主体的发展和社会力量的成长，政府经济社会管理职能将不断演变，简政放权和权责清单也会持续推进，政府治理体系也将不断优化。这意味着机构编制管理者需要改变以往单纯制定“机构、职能、编制”的“三定规定”思想，从建构现代政府治理体系的视野出发，统筹化解政府职能演化与简政放权和权责清单演变引发政府职能职责体系、组织结构体系、人员编制体系调整的问题。进一步而言，机构编制系统要注重三个方面：一是改变以往制定“三定规定”中未充分考虑政府与市场、政府与社会职能关系的思维，结合简政放权和权责清单制度，依法明确政府职能职责边界，合理优化政府职能体系，使政府始终在法定职能范围内运行，实现“清单之外不得为”。二是从完善政府组织结构的角度出发，注重政府组织结构的上下衔接和左右协调，优化设置相应的政府部门，完善纵向层级、横向部门、部门内部、垂直管理的组织结构，提高政府组织结构的整体运行效能。三是从政府组织结构运行顺畅的角度出发，根据政府管理职能演变的实际，在动态调整中合理配置政府部门编制资源，在发挥编制资源效用的基础上促进政府有效运转。

(四)推进“常规管理”转向“常规管理”与“推进改革”并重的变革。自全面深化改革序幕开启以来，随着常规管理职能和体制改革职能逐步强化，编制资源配置合理与否，机构设置规范与否，体制改革成功与否，直接关系全面深化改革和全面依法治国中若干体制改革目标的实现。因此，机构编制管理系统要正确把握和处理常规管理与体制改革的关系，实现“常规管理”与“推进改革”协同并进。首先，在机构编制常规管理上，应在严控总量的政策底线下实现存量编制资源的优化配置、编制结构的适度调整、消化超编与控编减编的有效推进；在职能职责调整中优化配置行政机构和事业机构职能职责；在规范化的前提下实现机构设置科学论证和规范设置的有机统一；在运用法治思维和大数据技术的前提下推进机构编制管理思维和管理方式逐步走向法治化和数据化。其次，在体制改革上，应在全面深化改革和全面依法治国布局中统筹推进各项体制改革任务；在改革的“破”与“立”中妥善化解各种改革阻力，消除体制机制弊病，完善体制机制建设；在有效履行体制改革职能的前提下，加强机构编制系统自身的体制机制建设，优化内部组织结构和职能配置，完善内部运行机制，为推进改革奠定良好的体制、机制和职能基础。

(五)推进“粗放式管理”转向“法治化管理”和“大数据管理”的变革。法治建设和依法行政是现代国家建构的基本取向，也是机构编制管理的基本依归。大数据技术作为新兴产业技术，为提高机构编制管理信息化水平提供了技术支撑。为此，一方面，应围绕全面依法治国关于“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”的部署，[4]既推进国家层面的机构编制立法，又推进地方层面的机构编制立法；既推进机构编制审批管理的立法，又推进机构编制责任追究的立法；逐步健全机构编制管理法律体系，尽可能减少机构编制管理中的自由裁量空间。同时，在机构编制管理中运用法治思维，既严格遵循法律依据研究机构编制事项，又灵活审慎地做好根据新兴职能拓展需求且暂不具备法律依据的机构编制事项，更要引导各级机关事业单位逐步形成机构编制“法律红线不能触碰，政策底线不能逾越”的思想，真正树立机构编制管理的法治权威性和严肃性。另一方面，应与时俱进抓住大数据产业技术发展的重大机遇，培养和运用大数据思维，推进机构编制管理方式由实名制管理向大数据管理转变。为此，机构编制管理系统应充分运用大数据技术和云计算技术，建立实名制数据、空编数据、超编数据、领导干部数据、“三定规定”数据等若干子项目与党委、政府、人大、政协、群团、司法以及事业单位系统等若干子系统集成的机构编制大数据管理和云计算平台，以便适时动态监测和征用各类机构编制数据，实现机构编制数据管理、数据分析、数据决策、数据使用、数据评估的有机统一。

[1] 中国共产党第十八届中央委员会.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[J].求是，2013(22):3.

[2] 莫纪宏.“四个全面”：习近平治国理政思想的精髓[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版)，2015(3):2.

[3] 习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[J].求是，2014(21):16.

[4] 中国共产党第十八届中央委员会.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[J].求是. 2014(21):8.

[责任编辑：申凤敏]

张进军，贵州省机构编制委员会办公室体制改革处主任科员，主要研究方向：公共政策分析、行政体制改革研究。

C931.2

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1002-6924(2016)11-126-130