民族自治地方立法变通权运用中的问题与对策——以恩施土家族苗族自治州立法为例

冉瑞燕，顿德爱

(中南民族大学 法学院，湖北 武汉 430074)



民族自治地方立法变通权运用中的问题与对策
——以恩施土家族苗族自治州立法为例

冉瑞燕，顿德爱

(中南民族大学 法学院，湖北 武汉 430074)

民族自治地方享有自治立法变通权，因民族与地域特点，可依法对法律和行政法规作出变通立法。从恩施州运用立法变通权实践看，仍然存在很多问题，是民族立法工作中的“痛点”、难点。应正确理解、主动运用立法变通权；突出自治、引领改革，达成变通共识；创新机制，突出民族地方特色；协调配合，优化立法程序和报批程序。

恩施州；变通立法；民族地方特色；创新机制

民族区域自治立法问题，学界研究很多，其中涉及立法变通权的研究多以理论探讨为主，立法实践运用问题研究不足*典型论文有：胡启忠的《论民族地区的法律变通》，载《西南民族学院学报》2002年第7期；陈伯礼,徐信贵的《关于民族变通规定法律问题探析》，载《西北民族大学学报》2007年第5期；雍海滨的《论民族自治地方立法变通权及其运用》，载《民族研究》2006年第3期；张殿军的《民族自治地方法律变通的法理解析》，载《贵州民族研究》2010年第2期；徐合平的《民族自治地方立法变通权解析》，载《中南民族大学学报》2015年第5期；朱玉福，唐文武的《落实民族区域自治法律变通补充权的法律保护研究》，载《贵州民族研究》2007年第1期；冉艳辉的《民族自治地方自治立法权的保障》，载《法学》2015年9期。。笔者试图从多年参与民族地区变通立法实际的切身体会，来探讨立法变通权运用实践中的问题。

一、立法变通权的基本内涵

孟德斯鸠曾指出:“法律应该和国家的自然状态有关系；和寒、热、温的气候有关系；和土地的质量、形势与面积有关系；和农、猎、牧各种人民的生活方式有关系；法律应该和政治所能容忍的自由程度有关系；和居民的宗教、性癖、财富、人口、贸易、风俗、习惯相适应。”[1]简而言之，就是一个国家的法律应该与本国人民的历史发展、文化特质、经济水平、受教育程度和生活方式相适应。我国宪法和民族区域自治法规定，各民族区域自治地方在执行国家法律、法规和政策时，遇有法律、行政法规与民族自治地方的特殊情况明显不符时，可由民族自治地方的人民代表大会通过自治立法的形式,对不适合社会实际的法律和行政法规中的非原则部分，作出切合实际的变通或补充规定，用以保证国家法律基本原则和制度在本地区的切实正确有效贯彻实施，这就是民族自治地方所享有的立法变通权。民族自治地方立法中“最能体现民族地方特色的应属变通规定、补充规定。”[2]

实践中，我国对立法变通权的运用处于不断探索和实验之中。从探索历程看，由于我国是一个多民族国家，各地各民族发展水平与地理环境差别很大，早在1946年党中央在《陕甘宁边区宪法》中就开始了对民族自治地方法律变通权的探索，新中国成立后，第一次肯定立法变通权的是1950年4月通过的《婚姻法》，该法明确规定了少数民族地区政府应当根据当地少数民族婚姻的实际特点来执行或者变通国家婚姻制度。其后的82宪法和《民族区域自治法》对民族自治机关的立法变通权作了进一步确定和细化，在此基础上，一些部门法也作出了相关补充规定。而1980年12月新疆对婚姻法的补充规定则是民族自治地方行使立法变通权的首次地方实践。截至2014年10月，我国155个民族自治地方共制定自治立法840多部，其中自治条例和单行条例有780多部，变通规定和补充规定65个，这些自治立法很多内容是立法变通权的具体运用。

立法变通权，从直接法律依据看，来源于现行宪法第115、116条，民族区域自治法第4、5、19、20条，立法法第8、75条及其专门法中就此问题的相关特别规定，这些法律规范界定了立法变通权的运用条件、行使主体、权限范围、程序与边界。从权力运用主体看,具有专属惟一性，必须是最能体现民族自治地方人民性的组织，即民族自治地方的人民代表大会，不包括人大常委会与地方政府。从权力运用范围与边际看，变通立法不能僭越专属全国人大及其常委会的特定立法权，要遵循“三个不违背”*《立法法》第75条第2款规定了立法变通的三不违背：一是不违背宪法和民族区域自治法的规定；二是不违背法律、行政法规的基本原则；三是不违背有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定。，不能妨碍国家的统一。也就是说可以创造性地行使变通权的包括三个方面：一是法律、行政法规对某些事项仅作出原则性规定，自治地方在具体施行中确有困难的，在不违背法律、行政法规原则和精神的前提下，可以作出明确、具体的规定，从而使国家法律、行政法规在自治地方更好的贯彻执行；二是法律、行政法规的普遍性规定不适合自治地方实际的，可以进行适当的调整，即就具体事项进行幅度性、范围性的变通；三是法律、行政法规对一些事项无明确规定的，自治地方可以根据民族自治地方的特殊情况与实际需要作出创制性规定。从权力运用载体看,立法变通权行使所产生的变通立法可以表现为自治条例、单行条例或者专门的“变通规定”“补充规定”。从立法变通权运用程序看，有一个报请省级或全国人大常委会的批准程序。地方人大通过与省级以上人大常委批准两个条件同时具备才能最终生效，这是我国防止民族分裂的必要程序。从权力运行所产生的变通立法效力看，立法变通对法律、行政法规相关规定变通生效后，对法律、行政法规在民族地区实施的原有规定具有替代性和补充性，因此，其效力具有优先适用性。

二、变通立法权在恩施州民族立法中的运用

“民族自治地方立法变通权是自治权中的重要内容,是民族自治法规立法的灵魂。”[3]恩施土家族苗族自治州自1983年建州以来，充分利用法律所赋予的民族自治立法变通权，在维护国家法制统一和兼顾民族地方特色方面进行了积极探索，先后制定了自治条例、单行条例17部，将国家法意志与民族地区特殊的民情舆情有机结合，对全州改革、发展、稳定较好地发挥了引领和推动作用，有力地促进了国家法在恩施州的有效实施。

《恩施土家族苗族自治州自治条例》将推进绿色生态州建设、发展绿色产业与现代农业、发展清洁能源、发展生态旅游业、保护民族地方标志性特色建筑、发扬优秀民族传统文化、肯定民族传统节日、建立健全农村最低生活保障制度、对农村连续工作多年的村级干部在特殊时候给予财政生活补助等诸多方面作了特别明确的规定*具体参见2008年生效的《恩施土家族苗族自治州自治条例》第25、31、33、34、36、45、46、61、66、77条。，这些规定充分体现了国家法的基本原则、基本制度和立法目的，同时又突出了恩施州的民族特色与地方特色，实现了自治变通立法在保护民族特色、体现民族特殊要求、促进民族地方社会全面发展的独特价值。

《恩施土家族苗族自治州城乡规划建设管理条例》结合中小城市管理工作实际，集城乡规划、建设、管理于一体，对城市、乡村管理宽严相济，禁止与指导相结合，是我国自治州一级城乡管理立法的重大创新，对建设大美恩施，将恩施的传统民居建设与时代发展进行了有机结合，促进了恩施州城乡发展整体协调有序。

《恩施土家族苗族自治州旅游条例》以突出自然风光、生态文明和民族文化特色，发展休闲度假、康体养身、会展观光等特色生态旅游，把民族建筑、民族服饰、民族饮食、民族旅游产品、民族文化等纳入条例进行规范，对推动恩施州旅游业发展、维护恩施州良好的旅游秩序发挥了重要规范作用。

《恩施土家族苗族自治州行政执法条例》将信赖保护原则、相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权制度纳入到条例中，将实践中约定俗成的民间习惯上升为法律规范，将承诺期限(一周办结制)纳入法制化轨道，以有利于提高行政效率，更好地为群众服务，第19条规定“行政执法机关对许可、确认、裁决等申请事项的办理期限作出明确承诺的，应当在承诺期限内办结。行政执法机关在法定期限或者承诺期限内，非因法定事由未办理的，属于不履行法定职责”，该规定增加了国家法关于不履行法定职责的范畴，但是对推动地方政府诚信建设，强化政府依法行政，促进国家行政法在地方落地生根有重要意义。

《恩施州人口与计划生育条例》中很早关于农村妇女可以生育两个小孩的规定，有效地促进了恩施州人口年龄结构和男女性别结构的平衡，有效回应了当地民族的生育文化观念与习惯法行为，也为国家后来调整人口与计划生育政策提供了可供分析的样本。《恩施州农作物种子管理条例》对《种子法》关于种子的品种审定权、生产许可证核发权规定作了变通，由省级审定核发下放到州级审定核发，这项变通规定符合恩施州独特的自然条件，对促进恩施州农业健康发展发挥了积极作用。

三、立法变通权运用中存在的问题

虽然民族变通立法权法律依据充分，程序规定具体，“变通规定”效力较高，是国家赋予民族自治地方的政治权力和优惠政策，但在实际制定和修改自治条例、单行条例工作中，总以相当谨慎的态度行使该项权力，重复立法的现象较为严重，尚未将变通立法工作真正转向依法变通上来,其变通立法凸现当地民族特色不够，“单行条例内容则仅涉及资源与环境保护、经济发展、文化保护或婚姻法、计划生育变通等，未涉及到民族利益的行政与事务性层面，更欠缺从国际人权角度保护群体权利的内容”。[4]具体来说，运用变通立法权存在的主要问题是：

1.变通意识和措施不够。一是没有弄清楚制定和修改自治条例、单行条例的原因、原则、方法和目的，对变通权的把握不准确，不会、不敢依法开展变通工作，导致放弃了法律赋予的变通权力。二是在具体的民族自治立法过程中，即使有创新、变通的想法，但没有找出变通的理论依据和具体法律依据，没能提出切实可行的变通方案，依法变通工作无法切实开展，最后仅仅是一种想法。在《恩施州清江保护条例》中试图对清江保护及污染防治实施统一监督管理，但如何处理好各县市及各职能部门的作用，组建综合执法部门，实行相对集中行政处罚权没有明确规定。三是对变通事项存在畏难情绪，对州情及涉及自治法规、单行条例的具体事项缺乏深入的调查、论证，对不利于地方管理的部门法设权不敢改变、集中，怕承担“违法”责任，担心丢了自己的乌纱帽；对涉及上级与地方利益分配的不敢向上级争取，怕得罪上级主管部门影响财政转移支付和建设项目，往往使得变通协调工作很难达到预期目的。四是变通规定执行难。自治条例、单行条例出台后，由于国家法律、政策调整、有关部门职能变动、特别是本地财力有限等因素，一些涉及上级国家机关管理权限的变通规定落实不到位，缺乏刚性措施和形式予以督促，影响了自治法规的权威性和执行力。

2.对“变通原则”把握不准。一是对可变通的事项和范围认识不统一，导致在立法实践中难以准确把握“依法”、“法制统一”与“变通”的关系，很多工作人员都还没有认识到是对“法律和行政法规的规定作出变通规定”，认为凡是法律法规及规章都是我们的“上位法”，都不能改变。如在起草人口与计划生育条例和行政执法条例时，有的起草组成员和人大代表要求将《湖北省人口与计划生育条例》、《湖北省行政执法条例》作为第一条的依据内容，实际上地方性法规并不必然是制定单行条例的依据。二是对立法的规划、论证不够，容易显现立法项目选择上的避重就轻、立法民意基础薄弱、立法中的部门利益保护等弊端，对于能够变通或者暂不能变通的事项缺乏科学研判，从而影响了自治法规的报批和具体组织实施。在立法中往往重视眼前的经济效益而忽视社会效益，忽视民族长远的民生利益，重视单项工作的政绩推动而忽视长远的推动整个地区社会与经济全面协调发展。三是对行使立法变通权主动性和创造性不够，在立法实践中,由于不知道行使立法变通过程中的主动性,往往以被动者的身分出现,关注社会现实问题不够，对民族自治地方急需的自然资源开发、利用中的原住民利益分享、民间金融借贷、民族特殊产业促进、失地农民群体的社会保障等社会现实问题关注不够，对与之相关的法律、政策的变通、补充缺失，没有出台相关的具体规定，导致像类似恩施大峡谷这样的优质旅游资源开发，除了为开发商赚得盆满钵满、政府收取税费外，当地世居老百姓却没有利益分享，甚至固有权利丧失，一些老百姓走个亲戚，经过旅游区还要买票。有些开发项目长远看就是挖祖坟、毁家园，甚至是灭子孙的，但是老百姓没有得到相应的利益补偿与分享。

3.与上级机关配合协调难。《民族区域自治法》对上级国家机关与民族自治地方的关系和中央、省属企业在民族自治地方的经营行为，就如何帮助、照顾民族自治地方的问题做了原则性规定，但是缺乏操作细则，比如，国家投资基础建设项目配套费能否减免？企业开发资源所获利润原住民能否分享？环境破坏如何补偿？如何优先使用当地少数民族人员等等，都没有具体的落实措施与对策。“在自治立法权行使过程中,民族自治地方与上级国家机关之间的权限划分不明,二者之间的利益博弈长期缺乏法定依据。这种状况导致上级国家机关的权力被僭越或民族自治地方的自治权得不到落实”[5]。民族自治地方在立法中想争取这方面的权利和利益时，就必须与上级国家机关协调，争取他们放权让利、担责任。而很多上级国家机关的一些职能部门往往无视民族自治地方的特殊性，对其立法变通权和其他自治权视而不见，很多变通规定被视为无理要求，得不到他们的认可与支持。如，恩施州在2003年启动的自治条例修订过程中,与湖北省政府、省直部门之间围绕放权让利的争议时间长达5年，“争议主要集中在基础设施项目配套资金、矿产资源补偿费、新增建设用地土地有偿使用费、林业规费、水资源费、高考优惠政策等方面”[5]。《恩施州行政执法条例》(草案)规定，行政执法证件由州人民政府统一制发，但在报批过程中，省直有关部门认为该规定与《湖北省行政执法条例》相冲突，要求删除该条款。按照立法程序规定，单行条例草案应先由州人民政府向省人民政府请示，省人民政府在征求省直部门意见后修改、批复，经州人民代表大会表决通过后，报请省人大常务委员会批准。由于立法层级、职能职责、多头管理、部门利益等原因，争取“变通规定”在各个程序中与部门间的协调难度很大，办法不多，影响到变通立法的进程和质量。

4.立法人才、队伍不足。变通立法是一项衡平术，其政治性、法律性、艺术性、程序性都很强，既需要突出民族特色，反应地方特殊需求，服务社会发展，促进民族进步，用好立法变通权，又要维护国家法制统一、促进民族平等，保障国家法律的普适性、权威性，不能僭越属于上级国家机关的权力。这就要求立法工作者既要有高度的政治责任感和历史使命感，又要有高超的立法技术。不仅要熟悉国家法律法规，掌握方针政策，懂得立法程序与技术，还要十分了解当地民俗民情、社会发展状况，熟悉民间习惯法，要善于学习，勇于创新，善于在国家与地方、一般与特殊、民族与社会之间寻求衡平，寻求社会各方都能接受的妥协方案，所以可以说变通立法其实就是一门妥协的艺术，是一种利益平衡，要照顾到方方面面的利益关切。而民族地区人才资源相对匮乏，高水平的本地人才不多，外来人才少，有理论的缺乏实践，有实践经验的往往又缺乏理论水平，尤其缺乏立法专业人员，没有相对稳定的立法工作队伍。在立法工作中，往往出现法规内容不接地气，法规体例不规范，法规结构不合理，法规用语不专业等问题。在变通立法起草过程中，虽然都成立了起草领导班子，起草领导小组大多由州人大常委会、政府及有关部门领导组成，看似规格很高，但立法草案的真正执笔几乎是由部门工作人员完成，实际上起草人员往往对立法工作并不熟悉，法学理论素养、立法技术水平有限，调查研究能力不强，立法质量难以保证，而且还很难克服“立法部门化，部门利益化，利益法制化”的倾向。

四、用好用足民族立法变通权的对策

恩施州立法变通权运用中存在的问题在全国民族自治地方中具有一定普遍性，要改变这种状况，民族自治地方有必要认真总结立法经验，突出立法的民族特点和地域特色，倍加珍惜并用好、用足、用活宪法、立法法和民族区域自治法所赋予的自治立法变通权，努力做好新时期民族自治地方立法工作。

首先，明确变通立法的底线。我国民族自治立法不得进行变通的事项:一是宪法。二是民族区域自治法及其他就民族自治地方所作的专门规定。三是专门性法律的保留规定。如立法法第8条规定的由全国人大和常委会行使的特定事项立法权。四是对于宪法和法律中的公理性原则。“但对于政策性法律原则可因时因地作一些变通”。[6]

其次，突出自治，主动变通立法。民族自治地方为了解决本地、本民族的特殊需要和特殊问题，可以依法自主性地制定自治条例和单行条例。自治机关尤其是民族自治地方人大及其常委会，应加强对民族自治地方立法变通权的高度重视和认识，切实将变通立法纳入日常工作轨道。一是民族自治立法变通权是我国宪法和民族区域自治法所赋予民族自治机关的对法律和行政法规的自主性变通和补充权，是基本权、固有权。民族地区可以也应当结合本地的社会实际特点，根据各项事业发展实际和需要进行立法变通，无需任何专门法进行再授权。二是变通规定作出后，如果新的法律、行政法规、地方性法规就同一事项有不同规定时，因自治条例、单行条例有依法变通的权力，按照特别法优于普通法的原则，变通规定在没有废止前应该有优先适用的效力。如果适用变通立法确实有违社会公平正义，则人大应该及时修订或废止。三是在现有立法的基础上，要进一步行使好变通权，加大向上级争取民族地区特殊政策，以扶持地区发展，并把已经争取到的成果及时用单行条例的形式固定下来，使其上升为立法规定。恩施是湖北省惟一的少数民族自治州，是全国14个集中连片特困地区之一，目前有120多万扶贫对象，是全国、全省扶贫攻坚主战场。要紧紧围绕民族地区扶贫开发、基础设施建设、社会事业发展、生态环境保护、人才队伍建设等方面，综合运用民族立法、执法检查等方式，实现绿色发展、转型发展、可持续发展，推动党和国家对民族地区的优惠政策的落实，推动自治条例和各单行条例的贯彻实施。

第三，引领改革，达成变通共识。十八届四中全会决定要求：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”*参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第二章。。法律授予民族自治地方的立法变通权，从某种程度上看，也可以认为是赋予了民族自治地方先行先试的改革权，可以通过立法变通，依法推进某项重大改革，做到重大改革于法有据。全面深化改革是“四个全面”战略布局内容之一，以全面深化民族自治地方经济、社会体制机制改革为旗帜，可以在民族自治地方立法变通问题上达成更大的共识，为变通立法扫除思想障碍。

第四，创新机制，突出民族地方特色。“民族自治地方的变通规定应在宪法的框架下，充分体现民族性、自治性、地方性的特点，对本地方的经济、文化、社会等各个领域中关系到本民族本地方的内部事务以及民生问题的层面积极主动地依法变通，”[7]推进民族自治地方的法治建设。一是立足实情，合理合法变通。在不违背国家法律、行政法规基本原则的前提下，大胆探索、勇于实践，在生态资源和特色产业上做文章，搞好文化保护和旅游开发；重视资源有偿利用的立法，争取生态补偿权，争取发展权，构建社会发展普通百姓利益共享机制；重视少数民族文化保护和传承的立法，支持民族文化的推广、发展和创新。二是科学谋划，严格立法项目。坚持立法的计划性，把代表议案和建议作为编制立法计划的重要依据，积极向社会公开征集立法项目，对立法事项广泛深入调研，认真论证、筛选和评估，充分沟通协商，以最大限度地取得共识，防止仓促立法、重复立法和部门利益法制化。如对恩施自然资源、生态资源的开发、利用、保护要与世居居民利益共享、责任共担，对丹霞地貌保护和清江流域的治理等的立法要积极寻求变通的依据和创新的办法。三是注重实效、提高变通立法质量。在立法过程中，要搞好调查研究，特别是深入基层加强对本地经济生活、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等状况的调查研究；要采取多种形式广泛征求意见，进一步拓宽公民参与立法的渠道，倾听基层组织和群众的意见与要求，充分发挥专家学者和社会力量的作用，使制定出来的自治法规、单行条例能够解决实际问题、具有较强的操作性，能够体现出民族地区浓厚的民族文化底蕴、悠久的历史传承、独特的宝贵资源和对生态文明建设的高度自觉。四是强化监督，完善条例体系。加强对现行自治条例和单行条例贯彻实施情况的跟踪监督和立法后评估，扩大监督检查工作内容和对象的覆盖面，形成自查与督查相结合、日常检查与专项检查相结合、专门机构与执法部门协调配合的长效机制，及时发现自治法规存在的问题，善于根据社会经济文化转型与形势变化，做好自治法规的“废改立”工作，使民族自治法规与加快民族地区协调发展高度契合，与人民群众的切身利益关切相适应。

第五，协调配合，优化立法程序。在民族立法中，坚持在党委的领导和支持下，充分发挥人大的主导作用、政府的支撑作用、专家智囊的参谋作用和社会公众的参与作用。积极做好向上汇报、沟通和协调工作，努力争取得到省职部门的理解、支持和配合。一是优化立法准备、协调工作。民族自治立法的过程实际上是一个利益再分配的过程。“自治是相对的，自治的过程必然伴随着共治和他治。”[8]民族自治立法涉及横向、纵向甚至纵横交错的不同行政部门之间的职责权限划分，也涉及诸多利益主体之间的权利、利益重新分配。因此，在立法规划过程中，就需要及时协调州内部门之间、省州部门之间的关系，应充分论证变通立法的必要性和可行性，对随着社会发展已经不需要变通的立法应坚决废止，对那些现实客观需要的、有利于推动民族地区社会发展、事关普通百姓切身利益而又有利于推动社会实现共同发展、富裕的，应该抓紧进行。二是优化立法起草、审核工作。完善立法起草制度，要改变当前起草主体的非中立性、非民主性以及立法者素质不高的问题，建议立法起草主体以人大常委会为主，吸取行政机关、专家学者、行政相对人等多方人员参与，组成立法起草小组具体负责起草工作，也可以采取外包方式聘请专家学者起草专家建议稿；立法草案稿出台后，应逐条说明理由，向社会各界公开征求意见一个月以上，保障社会公众有序参与立法活动，由起草小组收集意见并修改草案稿后交州政府法制办审查；州政府法制办初审后应再次公开、广泛征求社会各方意见(侧重于合法性和合理性)半个月以上，充分协商各方利益冲突，实施协商立法[9]，修改后提交州政府常务会议讨论；讨论修改后以州政府名义分别报送省政府审核、州人大常委会审议，然后再提交州人大表决。三是优化立法表决。条例草案应当提前10日以上印发给每位人民代表，保障代表有充分的时间研读草案，进行评价和论证，提出修改意见和建议，便于公正有效地对草案做出赞成、反对、修改或弃权的表决；根据情况，对争议较大的条款应进行逐条表决，然后对整个草案再进行整体表决，充分尊重代表审议意见。四是优化报批工作。立法变通权说到底是一项半自治权，没有省级以上人大常委会的最后批准，前面所有的努力都是白费，因此，“从利益冲突的角度看,民族自治地方立法的完善,亟需提高民族自治地方的利益表达能力”[10]，即，自治地方要让变通立法在省级人大常委会那里顺利通过而批准生效，就要事前主动向省政府及省直有关部门汇报、沟通，邀请上级党政领导加强对民族地区实际情况视察、了解，强化变通立法的正义性、说理性，避免省级党政机关视地方合法、合理要求为“山头主义”、“地方主义”，切实解决好上级机关对民族自治地方在理解、自愿基础上的“放权”、“让利”问题；同时，要加强与省人大常委会及专门委员会的交流，积极争取上级人大专委代表在变通立法起草阶段就提前介入、指导和帮助，以便将表决通过的条例草案及时提请省人大常委会批准后生效。

第六，强化措施，建设、优化立法队伍。完善自治法规体系，提高自治立法质量，队伍是基础，人才是关键。一是要适应新时期新形势的要求，培育一支思想政治素质好，业务工作能力强，掌握必要的法律知识，具备法治思维和素养，有一定实践经验、岗位相对稳定的立法专业队伍。可根据实际需要，适时组建民族自治地方立法专家咨询委员会和立法专家库，切实解决“法盲立法”问题。二是采取多种形式提高立法工作人员能力，如依托面向民族地区的民族高等院校，经常性举办法治专题学习培训班、召开专题研讨会、组织立法人员到立法工作先进的地方考察、交流学习等，提高民族立法人员的综合素质和业务水平，拓宽立法人员的视野。三是加强对民族自治地方立法变通权的实践调查与理论研究。没有理论的指导，就不会有制度的创新，更不可能有高质量单行条例的出台，特别是在变革求治的新时期，基于各种社会关系、经济关系、民族关系的复杂性和易变性，应加强社会调查与理论研究，避免纸上谈兵、闭门造车。要充分发挥和利用我国民族高等院校、科研院所及民族法律专业研究团队、学会与研究基地的研究力量，采取立法咨询、培训、项目委托、共建等方式，推动专家学者为民族变通立法建言献策，以推进民族自治地方科学立法、民主立法、高质高效立法。

[1] 孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，2007：20.

[2] 潘弘祥.自治立法的宪政困境及路径选择[J].中南民族大学学报:人文社会科学版,2008(3).

[3] 雍海滨.论民族自治地方立法变通权及其运用[J].民族研究2006(3).

[4] 盛义龙.民族区域自治与地方治理:自治权为中心的分析——以恩施自治州为例[J].湖北民族学院学报：哲学社会科学版,2015(2).

[5] 冉艳辉.民族自治地方自治立法权的保障[J].法学,2015(9).

[6] 陈伯礼,徐信贵.关于民族变通规定法律问题探析[J].西北民族大学学报:：哲学社会科学版,2007(5).

[7] 吉雅.民族区域自治地方自治立法研究[M].北京：法律出版社，2010：137.

[8] 付明喜.中国民族自治地方立法自治研究[M].北京：社会科学文献出版社，2014：4.

[9] 关振国.协商立法在法治中国建构中的实践价值[J].湖北民族学院学报：哲学社会科学版,2015(4).

[10] 戴小明,黄木.论民族自治地方立法[J].西南民族学院学报:哲学社会科学版,2002(7).

责任编辑：胡 晓

2016-09-21

冉瑞燕(1965- )，男，土家族，湖北利川人，副教授，主要研究方向为行政法和少数民族习惯法。

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1004-941(2016)06-0071-06