新型城镇化进程中农村留守儿童教育问题的法治探讨

宋才发

(中央民族大学，北京 100081)



新型城镇化进程中农村留守儿童教育问题的法治探讨

宋才发

(中央民族大学，北京 100081)

农村留守儿童教育问题事关国家的未来，要从提升国民素质的高度重视留守儿童教育，破除农村新的“读书无用论”，着力恢复和重建农村小学应有的活力。农村留守儿童在生存安全和教育方面存在三个主要问题：一是生存状况堪忧，二是身心健康受到严重影响，三是保护责任主体不明晰。解决农村留守儿童教育问题的法治对策：一是必须强化农村留守儿童父母的监护责任，二是必须依法优化农村中小学师资队伍，三是必须依法把学生的劳动实践纳入综合素质评价体系，四是必须依法建立健全义务教育的法律规范。

新型城镇化；农村留守儿童；生存状况；教育问题；法治对策

一、农村留守儿童教育问题事关国家的未来

农村留守儿童是一个集合概念，指父母双方或者一方外出打工，把孩子留在农村生活的未成年人群体。留守儿童是我国近年来出现的一个特殊的弱势群体，不只是农村存在大量的留守儿童，内地小城市也有父母双方或者一方到沿海繁华地区和经济发达地区打工的，这些长期不能与父母生活在一起的城市儿童同样属于留守儿童。从严格的法律意义上说，留守儿童不是一个与生俱来的概念，其内涵也不是永恒不变的，更不是凭人们主观好恶可以消灭的。它是随着城镇化和经济社会的快速发展而又发展不足产生的，也只能随着新型城镇化、工业化和现代化的实现，人们生活质量的整体提高而逐渐消亡。留守儿童的人身安全和教育问题，构成了我国当下一个十分尖锐突出的社会问题。本文所研究的范围，仅限于农村留守儿童的教育问题。依据我国政府1991年12月在加入联合国《儿童权利公约》时作出的承诺：政府必须确保有利于儿童成长的自然环境；确保儿童充分而和谐地发展个性；确保儿童具有幸福、关爱和谅解的家庭；确保儿童身心健康发展，各级政府应当从现在起就把消除事实上的留守儿童问题，及早地提到政府的议事日程上来，这是一个负责任大国落实和履行《儿童权利公约》的最佳表现，也是不折不扣地落实《中华人民共和国未成年人保护法》(以下简称为《未成年人保护法》)的最佳方式。农村中小学的稳健发展和教育质量的快速提高，不但能为消除农村留守儿童恶劣的生存环境找到突破口，也有利在于农村大幅度地提升国民素质、增强弱势群体的综合素质。2014年8月教育部发布了《义务教育学校管理标准(试行)》(以下简称为《学校管理标准》)，首次提出义务教育学校管理工作的92条具体要求，以规范和推动农村中小学依法办学与科学管理。

我国农村当前存在新的“读书无用论”。据《人民日报》披露，在我国西部某边远村落有四成农户认为“读书无用”，有子女读高中或者读大学的农民家庭，持“读书无用”论的比例更高[1]。这里面有三个不容忽视的现实问题值得关注：(1)贫困家庭的读书娃多缺乏必要的社会关系和就业信息渠道，读书的和不读书的人在谋求职业上没有太大的区别，都只能挤到次要的劳动力市场里去求职，从而降低了农民后代对读书效用的正能量评价。(2)以土地为中心“摊大饼”式的城镇化浪潮，在客观上冲击了农民后代通过读书“跳出农门”的唯一期盼，读书无用论抵消了“只有读书才能实现身份转换”的功效性。(3)优质教育资源在城镇化进程中不断向城镇集中，曾经是村落文化中心的乡村学校被大量拆并，本来具有传统文化的村落沦落为文化的荒漠[2]。另据有关数据显示，仅1997-2009年的十多年间，全国农村担负义务教育的中小学已经减少了一大半，平均每天都以64所的速度在减少[3]，我国整个基础教育不仅呈现出“城挤、乡弱、村空”的乱象，而且出现了“城市流动儿童”和“农村留守儿童”两个新的边缘群体[4]。上学路远、读书钱贵、求学艰难等状况，也导致大量农村读书娃厌学、逃学和辍学。

国民教育是一种公共资源，在新型城镇化的进程中，必须始终坚持教育公平的原则，着力构建覆盖城乡居民的基本公共教育服务体系，实现城乡基本公共教育服务的均等化。农村义务教育必须坚持教育资源“公平优先”原则，当务之急是要落实国务院办公厅于2012年9月6日颁发的《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，稳妥地解决好在农村拆点并校过程中出现的突出问题。要按照“小学就近入学、初中以乡镇为中心适当集中”的办学理念，城乡一体地规划建设农村中小学，对贫困地区、落后山区、偏远牧区给予更多的关注，加快缩小目前仍在扩大的教育差距。同时还应建立以常住人口为准的城市公共服务提供机制，为已经随父母打工进入城市的流动儿童提供基本的教育服务。

新型城镇化从表面上看解决的是城市问题，但是新型城镇化建设要求城乡一体统筹发展，本质上是为了稳妥地解决农民、农村和农业问题。实事求是地说，自国家推进城镇化、工业化和现代化以来，农村剩余劳动力有序地向城市转移，不只是推动了城市经济社会的快速发展，也提高了农民的收入、增长了农民的见识并开阔了他们的眼界。但是传统的农村同时也愈来愈受到挤压和侵蚀，大量农村青壮年劳动力参与到城市建设大潮之中去，农村留守儿童现象在未来一个较长的时期内仍将继续存在。2015年发布的中共中央、国务院“一号文件”，在第16条“提升农村公共服务水平”中，明确要求必须因地制宜地继续保留并办好村小学和教学点，对地方政府的不作为和消极作为进行问责。在任何一个地处偏僻的农村地区，一旦失去了人们寄予厚望的农村小学，年轻人也就失去了唯一的精神寄托和本来就少得可怜的体育、文化设施，所以，一所看似不起眼的农村小学，它不仅是教书育人的载体，而且是覆盖这片农村社区不可多得的政治文化中心。时下农村小学教育质量之所以不高，根本原因就是缺少优质的教师资源和学生资源。因而各级地方政府当下的紧迫任务，就是要尽快改善农村义务教育薄弱学校的办学条件，依法实现优质教育资源的均衡配置和流动共享；尽快建立和健全城镇教师到农村学校支教制度，落实义务教育学校教师定期轮岗交流制度，让更多的农村适龄儿童享有更好的、更公平的教育条件。

二、农村留守儿童教育生态和生存现状

(一)生存状况堪忧

据2015年6月发布的《中国留守儿童心灵状况白皮书(2015年)》反映，在全国6100多万农村留守儿童中，约有1794万留守儿童一年中只能够见父母1-2次，有921万农村留守儿童一年中只能够见父母一次。50%以上留守儿童的父母，每年只有春节才能够回家一次；有20%的留守儿童的父母，只能够每两三年回家一次；有些留守儿童的父母自外出打工以来，多少年就再也没有回家过[5]。全国妇女联合会在《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》中也披露，目前全国农村留守儿童数量已达6102.55万人，占整个农村儿童总人数的37.7%，占全国儿童总人数的21.88%。农村学生中的留守率高达七成以上，尤以留守儿童的问题最为严重。

自20世纪90年代以来，我国城镇化建设尤其是城市化建设驶入了快车道，农村在一定程度上不适当地成了城市发展的附属品，被视为城市工业化所必需的粮食、原材料和廉价劳动力的输出地。这种以土地聚集为基本特点的单向性城镇化，深层次的危害在于指引乃至绑架城乡土地利用规划和城乡发展规划，使得城市规划和经济社会发展规划统统围绕行政资源转，即使与农民生存密切相关的那一丁点儿就业、教育、医疗资源，也无一例外地沿着城镇化的“单行线”集中于县城，许多家庭迫于生存压力外出打工。从本质上看，农村留守儿童是在快速城镇化过程中催生出来的群体，并非农村农民家庭固有的个体问题。但留守儿童人身安全状况和教育状况堪忧的背后，隐藏的恰恰是单向性的、非人口城镇化进程引起的必然结局。留守儿童在一定程度上是为城市的经济发展和社会转型付出的沉重代价。在这种令人心酸的大背景下，留守儿童的心理和情感贫困程度，有时确实是比物质贫困更可怕的事情。

(二)身心健康受到严重影响

产生大量农村留守儿童的根本原因，在于社会整体以经济快速增长为主导目标，偏离了城市发展的正确方向。加之过去的城镇化片面看重土地的城市化，从根本上忽视了人口的城市化，不仅致使4000万-5000万失地农民“被城镇化”，而且演绎了2.5亿“虚假城镇化”的进城务工人员群体[6]，孕育了成千上万农村“留守儿童”和随父母流动的城市“流动儿童”群体，导致无人关照的农村留守儿童身心遭受无辜伤害。譬如，2015年6月9日贵州省毕节市七星关区田坎乡茨竹村4名留守儿童，在家中集体服“敌敌畏”农药自杀身亡；安徽省安庆市11岁留守女孩在家中服农药身亡等。即使某些专门为留守儿童开办的农村寄宿制学校，也仅满足为这些孩子提供基本住宿和以看管“不出事”为原则。再譬如，在深圳的刑事案件中，涉及未成年人受害的人数扶摇直上，从2007年的2361人上升为2012年的6370人，年均上升率为16.67%[7]。农村原有的敬老爱幼等传统互助伦理日渐衰落，留守儿童正常成长的风险不断加大，教育生态和生存状况愈来愈恶劣。留守儿童普遍存在健康隐患和情感缺陷，在与人交往上多少有些人格障碍，不仅在心理上失去了应有的平衡，而且在行为上处于偏执状态。可以毫不隐讳地说，社会舆论所言及的“留守儿童之痛”，说白了就是不规范的城镇化和不完善的现代化之痛，是以城市化、工业化和商品化为主导的发展模式，挤压农村和农民的生存与发展空间的结果。在新型城镇化、工业化快速发展的今天，倘若让农村留守儿童继续为社会转型付出成长的代价，这显然是极不公平的事情，也是全社会不能承受之重。

(三)农村留守儿童保护的责任主体不明晰

现行的《未成年人保护法》第6条规定，保护未成年人是国家机关、社会团体、监护人和其他成年公民等的共同责任。在我国市场经济利益的驱使下，法律规定的“齐抓共管”，往往陷入“谁都有责，谁都不管”的悖论之中。包括农村孤儿、留守儿童在内的未成年人，不成熟的身心特征决定了他们必然是社会中的弱势群体，各种社会矛盾和敏感问题凝结的负面效应，往往集中地宣泄到了他们的身上。国家立法机关必须对《未成年人保护法》等相关法律予以统筹协调，在法律修改时增设“亲子团聚权”条款，或者由司法机关根据实际情况制定补充规定、司法解释等，以保障“亲子团聚权”得以顺利实施。未成年人是家庭、国家和社会的未来，国家应当通过适时地修订立法的方式，依法规定在政府机关成立专门机构、在司法机关设立专职部门，明确它们是保护未成年人利益的责任主体，严格做到权责明晰、失职追责。各级地方政府一定要在大力发展社会生产力的同时，依据《未成年人保护法》的具体规定，强化父母对子女的监护责任；确实无法把子女带在身边的农民工父母，务必在外出打工之前依法明确或委托孩子的监护人。对于那些确属无人监护的留守儿童或孤儿，必须建立国家监护制度，由各级地方政府承担起监护责任。一定要依法依规地构筑农村留守儿童工作的市、县、乡、村四级责任体系，建立留守儿童档案制度和情况报告制度、驻村民警管理留守儿童机制，以更加人性化的关爱方式去关注留守儿童的问题；要因地制宜地组织和动员更多的社会力量，如专业社工、志愿者、临时监护人等，从加强监护制度的顶层设计上，把对留守儿童的管护机制落到实处，从政府和社会的防范体制机制上，确保为留守儿童和孤儿的生命安全“兜底”。

三、法治对策

(一)强化农村留守儿童父母的监护责任

我们通常所说的“监护责任”，就是竭尽全力对留守儿童予以监督和照顾。过去发生在留守儿童身上的人生安全事故，几乎多与他们的父母未尽应有的“监护责任”分不开。这不是一个简单的权利与义务的关系问题，而是一个涉及留守儿童父母与子女的真情实感问题，不是通过政府下一道指令就可以转移监护责任那么简单。家庭的关爱和教育是未成年人成长的根基，父母是孩子身心健康和教育的第一责任人，其责任和义务是其他任何人都无法替代的。尽管国内外法律都有明文规定，对子女不负监护职责或未尽监护事宜的父母，可以依法剥夺其对子女的“监护权”，政府和司法机关可以依法把留守儿童的“监护责任”转移给其他个人或机构。然而我国多数未尽“监护责任”的父母并非不关爱子女，而是不得不迎合和满足城市化发展的需要或因家庭经济的需要外出打工。对于绝大多数青壮年劳动力都外出打工的村庄，各级政府应当依法建立有效的保护留守儿童的养护机制。为了强化留守儿童父母对其子女的监护责任，当前迫切需要按照中共十八届三中全会的要求，通过深化劳动用工制度改革推动城镇流动人口市民化，或采取就地消化农村劳动力的方式，减少有子女的农村劳动力向不合理的区域转移。立法机关要通过完善立法和修改法条的途径，尽快解决无亲人留守儿童监护人变更的法律适用问题。《未成年人保护法》把对未成年人的保护，列举为家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护，“家庭保护”和“父母责任”始终是排在第一位的。最高人民法院、最高人民检察院、公安部和民政部联合颁发的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》(2015年1月1日起实施)，细化了《未成年人保护法》等相关法律的内容，规定凡是严重侵害未成年人权益的父母，都必须受到法律制裁。尊重和保护未成年人的权利，反对和禁止对未成年人施以暴力，是任何一个家庭教育的起点和归宿，也是未成年人父母必须坚守的一条基本底线。所以，必须考虑到我国是一个城市现代化与落后农村仍然并存的国家，必须考虑到不同区域、发展不同阶段不平衡的实际情况，慎言笼统地提出留守儿童“监护补位”和“监护转移”的问题。即使政府出于对留守儿童的关心和关怀，也不能轻易将留守儿童的教育权、监护权转让给父母之外的其他人。各级政府在当下的核心任务之一，就是要依法强化未成年人父母的法律意识、儿童权益保护意识和监护责任意识，为未成年人营造一个适宜的家庭教育环境和生存发展空间。对由于落实监护责任不到位甚至造成留守儿童严重伤害的父母，对有条件和具有监护能力而不履行监护责任的团体机构，对承诺充当留守儿童临时监护人而不履行监护职责者，必须依据《未成年人保护法》等相关法律规定追究其法律责任。

(二)依法优化农村中小学师资队伍

乡村教育是社会文明进步的基石，更是阻止农村贫困代际传递的关键举措。必须承认和正视的是在我国330多万乡村教师中，绝大多数人是长期处于收入低下、工作压力巨大的困境之中。2015年6月1日国务院办公厅专门印发了《乡村教师支持计划(2015-2020年)》(以下简称《支持计划》)，为缩小当下中国乡村教育与城市教育的差别提供了举措，为乡村教师队伍建设规划了明确的方向。《支持计划》证实我国乡村教师队伍建设存在突出问题，要求：各地政府加强对老、少、边、穷、岛以及边远贫困地区乡村教师队伍建设，大力吸引和鼓励优秀人才到乡村学校任教，带动和促进教师队伍整体水平提升；要有计划地培养、培训乡村教师，尤其要加大城乡教师交流的力度，促使乡村教师的物质待遇和精神待遇都有显著的提高；要依法尊重乡村教师的人格尊严和情感尊严，尊重乡村学生接受良好教育的基本权利，实现乡村学校教师和学生个人权利的显著提升；要依法促进教育资源公平、推动城乡一体化建设，尽快缩小城乡师资水平的明显差距，以法律保障每个乡村孩子能够接受公平、有质量的学校教育。《支持计划》强调到2017年，一定要使乡村教师资源配置有显著改善，中小学的教育教学能力水平有显著提升，逐步形成“下得去、留得住、教得好”的局面。到2020年要努力造就一支素质优良、乐于奉献、甘愿扎根乡村的教师队伍。

(三)必须依法把学生的劳动实践纳入综合素质评价体系

在国家全面推进依法治国的前提下，中小学的教育教学活动必需加强依法治教。依法治教的首要任务是贯彻执行国家的教育方针，我国的教育方针是《中华人民共国教育法》(以下简称为《教育法》)规定的有关教育的性质、地位、方向、培养目标、实施途径等内容。在不同的历史时期和国家发展的不同阶段，教育方针具有不同的历史特点和表述方式。现行《教育法》第5条规定：我国现阶段的教育必须为社会主义的现代化建设服务，必须与生产劳动相结合，把受教育者培养成为有道德、有文化、有知识的建设者和接班人。各个不同地区、不同类型、不同性质的学校，必须根据当地实际情况创造性地贯彻执行教育方针。如果教育方针的内容有涉及全国性的新情况、新问题需要调整，必须经过法定的立法程序对相关法条予以修改完善。2015年7月20日教育部、共青团中央、全国少工委联合发布了《关于加强中小学劳动教育的意见》(以下简称为《意见》)，明确地提出了劳动教育的“培养目标”和“工作目标”。其中，“培养目标”是通过必要的劳动实践教育活动，达到提高中小学生的身体健康素质和劳动素质，培养他们从小就尊重劳动人民、热爱劳动的习惯和态度。“工作目标”是用3-5年的时间，推动建立课程完善、形式多样、适合中小学生特点的劳动教育体系，形成师生普遍重视劳动课的良好氛围。《意见》要求各地中小学要结合本地实际情况，着力抓好相关课程、校内劳动、校外劳动和家庭劳动的各个环节，将学生的劳动实践纳入综合素质评价体系，不断提高中小学劳动教育教学的质量，促进中小学生在德智体美劳诸方面全面发展。

(四)必须依法建立健全义务教育的法律规范

要实现中小学义务教育的法治化，首先就要做到有法可依，迅速改变目前教育法律严重缺失和法律体系严重滞后的状况，扭转和解决某些法律规范之间彼此冲突的问题，构建一个适应性较强的、完备的教育法律体系。我国中小学义务教育法律体系不完备的突出表现，是至今还没有一部超前的《学前教育法》，也没有一部较为规范的《学校法》。建议教育部和国家立法机关抓紧制定《学前教育法》，以促进学前教育科学事业的快速发展；抓紧制定出台《学校法》，以加快建设和规范现代学校制度；抓紧制定出台《考试法》，以打击形形色色的考试舞弊行为，把各类学校考试都纳入法治化的轨道。教育法律体系的完备性和适应性，还体现在必须把“立、改、废”有机的结合起来，如涉及留守儿童就近入学问题、学校安全等问题，迫切需要尽快制定出台《边远偏僻农村教育保障法》和《学校法》；如涉及到中小学师资队伍建设与教师待遇等问题，就迫切需要及时修订《教师法》和《教育法》；如涉及到政府机关和社会团体对于留守儿童教育的责任问题，就迫切需要及时修订《义务教育法》和《义务教育法实施细则》等，防止有些法律条款与新型社会管理体制相冲突、与学校管理体制相脱节，影响义务教育自身的改革与发展，制约中小学依据自身的办学规律良性发展。地方各级政府机关和各级教育行政主管部门，尤其是具体负责和分管教育工作的执法人员，必须牢牢树立义务教育的法治观念，既不能继续以言代法、以权压法和徇私枉法，也不能不作为和乱作为，一定要严格杜绝政府工作人员消极怠政和失职渎职行为的发生。未成年人案件和义务教育案件不同于一般案件，确实有它自身的规律性和特殊性，在涉及义务教育依法惩治和司法救济方面，必须通过立法统一和完善司法介入教育案件的标准，规范权利人私权保护的法定程序；当地政府要保障人民法院对于受理学校教育案件，必须具备的承受能力和审理条件。即使我们在短期内还不能彻底解决农村留守儿童教育的治本问题，但是果断地采取一些行之有效的治标之策，仍然可以实现为治本而争取时间的目标。

[1] 智春丽.读书还有什么用？[N].人民日报，2015-08-18.

[2] 李涛，邬志辉.“读书无用论”重现农村贫困家庭[N].文摘报，2015-08-06.

[3] 叶敬忠.难言“解决”不如努力“应对”[N].光明日报，2015-08-18.

[4] 杨东平.新型城镇化道路对教育的挑战[N].中国教育报，2013-06-21.

[5] 蒋建科，杨洁，王晓华.谁为留守儿童撑起一片天？[N].人民日报，2015-07-17.

[6] 邬志辉.城镇化背景下农村教育有多重要[N].中国教育报，2015-02-17.

[7] 曲哲涵.“安全网”漏洞出在哪儿[N].人民日报，2015-07-17.

[责任编辑：李 桃]

2013年度国家社科基金项目“民族地区土地流转中农民的可持续发展问题研究”(13BMZ076)；2014年度国家社科基金重大项目“建设社会主义民族法学体系，维护民族大团结研究”(14ZDC025)。

宋才发，法学博士，中央民族大学法学院教授、博士生导师，主要研究方向：民族地区经济法律制度。

D922.183、G459

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1002-6924(2016)11-090-094