跨界治理下实施有效领导的对策思考

袁书杰，胡月星

(1.国家行政学院，北京 100089； 2.黄山学院，安徽 黄山 245000)



跨界治理下实施有效领导的对策思考

袁书杰1,2，胡月星1

(1.国家行政学院，北京 100089； 2.黄山学院，安徽 黄山 245000)

摘要：公共治理的多中心理论非常强调多元主体的参与，跨界治理经常发生在社会治理活动中。在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，实施有效领导必须审视这个新命题，进一步厘清“界”与“责任”的关系，通过建立共同目标、形成跨界机制和有效的跨界执行来实施跨界治理下的有效领导,探索跨界治理过程中跨界领导力形成的不同阶段来提升领导者储备知识、跨界思维、跨界沟通、团队合作和跨界角色转变的能力，并在完善的工作机制基础上提升跨界领导力水平。

关键词：跨界治理；有效领导；领导力

党的十八届三中、四中、五中全会分别提出，“推进国家治理体系和治理能力现代化”、“推进多层次多领域依法治理”、“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建、共享的社会治理格局”。这里都有非常重要的公共治理的内涵和思想。事实上，治理是一个包容性很强的概念，它很大程度上更强调多元主体管理，具有民主性、参与性以及互动性等特点。而随着社会交往频率的增加，社会活动范围更加宽广，社会问题已经突破固定区域和单一的部门，其跨边界性特点日益明显。如，环境污染、交通拥堵和金融风险等社会问题，以及信息化时代里社会问题的传播，都需要跨越地域、跨越单位的边界进行协调治理。

一、跨界治理的认识前提

“跨界”是本意为“胯下交叉运球”的舶来词。一般来说，跨界(Cross-boundary)主要是指个人或组织对于不同学科、专业、组织、行业、领域和文化的交叉、跨越、重组与合作[1]。跨界治理作为一种全新的治理思维和战略选择方式，在公共治理领域范围内从参与主体的角度来看，主要包括跨边界治理、跨部门治理和跨公私合作伙伴治理三大类[2]。

1.跨界治理的基础仍然是公共性。公共性是公共管理理论的逻辑基点。作为公共治理，尤其是社会公共治理的战略选择，跨界治理所涉及的核心成员依然是政府自身[3]。政府治理的主要导向是围绕创新公共服务提供的机制与方式，平衡效率、责任与公平三者关系，以实现公共福祉。公共性也是社会治理的目标和基础所在，社会组织跨界融合实现公共产品的供给、公共利益诉求的回应以及公共事务的关注与参与。跨界治理更多地强调是在不同层面上，对共同面临的跨界问题所进行的集体管理，构筑积极的政策网络体系，在与其他政府、社会、市场等多元主体之间的合作网络中提高为民服务的效率和能力，以达到共同的目标。

2.跨界治理与责任的逻辑关系。跨界治理的首要问题一定是边界的确定和责任的厘清。界，一般是指事物质的规定性及其内涵外延的界限划分，是一个事物有别于其他事物的根本所在。在跨界治理中的“界”不仅是指地理上的，更是指职能上的。跨界不等于无界，更不等同于“越俎代庖”，责任混乱或责任全无。只有边界清楚了，各自相关责任主体才能得以确认，这样才有利于治理网络的合理布局。因此，在跨界治理过程当中，我们既要重申中央与地方、地方与地方、政府与社区、部门与部门之间的管辖范围与边界责任划分，也要明确政府与社会、政府与市场、社会与市场在职能规范上的角色与任务。在不改变部门边界的前提和关切各部门的利益基础之上，通过签署备忘录或协议等形式，或者商议、建议等方式，共享知识、分享经验和做法，整合各种资源，优势互补，充分地全方位、立体式思考所有关键问题和部门利益需求，在适当的地方合作地制订决策和采取行动。实践表明，跨界治理很多是以问题为导向的，所有参与主体只有在边界责任明确的基础之上，才能准确思考跨界问题中的职责所在，才能做到各司其职、协调一致、相互配合， 实现部门利益的最大化。

3.跨界治理的分析模式。跨界治理涉及以政府、社会和市场为主体的各个领域，分析跨界治理就必须了解参与主体的相互关系以及在跨界治理过程中的地位差异。当前，公共治理领域存在三种跨界治理分析模式，即伙伴关系模式、行政性合作模式和碎片化整合模式[4]。伙伴关系模式主要是通过资源相互依赖的利益集团达成一致同意和合作性决策目标。由于合作化决策和共享风险，所以在技能和技术上会进行共同投资(比如商业协会)。行政性合作模式主要是一种集权化制度模式，政府一方面支持产业发展，另一方面为抑制局部利益而实施压力。这种模式协调权力“组织综合体”，并且决策方式由政府自身确定。政府主导产业经济的优先发展方向，制定资产投资的激励措施，确定重点投资的产业和公司，评估新技术和新产业的风险，建立与社会或市场的协作模式。碎片化整合模式则是使得缺乏协调的一系列分散型个体和制度在大的系统内形成一个权力共同体，通过实施市场激励行为，共同获取收益和承担风险。可以看出，三种分析模式都是以跨界组织根据自身的特征和发展需要来获取效益的最大化为前提的。

二、跨界治理下有效领导的实施环节

1.共同目标的建立。管理学大师彼得·德鲁克曾说过，并不是有了工作才有目标，而是有了目标才能确定每个人的工作。研究发现，能否提出令人振奋、具有广阔发展前景、能够为追随者所认同、能够持续引领组织或团队向前发展的共同愿景，直接决定着治理的成败和组织的命运。跨界问题关乎每个参与主体的利益，建立共同目标能够帮助各方迅速达成共识，形成跨界认同，进而引导各方步调一致，充分调动各方资源，是形成合力、向心力和凝聚力的关键所在。很多时候，管理效率低下的原因就是管理碎片化和机构间的协同失灵。跨界认同就是使管理碎片化进行意识层面的整合统一。这首先要求其他协作组织对主导性组织的权威认同，自愿接受主导型组织的领导，并主动按照既有治理职责完成有关工作任务。研究表明，组织之间价值观和态度的相似程度决定着组织的一致性程度，目标的共同性和问题的共识性程度均受跨界认同度的先前影响。另外，新形成的跨界工作团队成员需要对跨界领导者服从，愿意接受其分配的工作任务和行动指挥，能够与其他团队成员有效合作，具有共同的使命感和担当精神。跨界治理只要找到彼此的认同感，都能成就一次成功的跨界。

2.跨界机制的形成。跨界意味着打破现有框架去迎接新挑战，也意味着冒着风险去进行创新工作机制。跨界创新更多的是机制创新。跨界治理要求领导者始终站在时代的前沿，适应经济社会发展的新形势和新特点，对解决当今社会面临的突出问题发挥引导方向的重要作用。这就需要领导者根据需要建立出一系列的工作机制，如责任机制、协作机制和决策机制等等。2007年，无锡市率先尝试的“河长制”，目前已经成为我国流域跨界治理的好经验、好做法在全国推广。经过多年的实践发现，流域内的河长们在履行职责以及确保流域内的环境保护和生态建设中具有高度的责任感和沟通协调能力[5]。因此，领导者既要站在尊重多样性的基础上，秉承开放、合作、共赢的原则，制定合理的各种工作机制；也要反映各类社会组织最广泛的利益，采取更富于成效的工作方式，增强凝聚力，实现共同繁荣的目标。

3.有效的跨界执行。跨界治理非常重要的一环就是执行。因为跨界的根本不是空对空的理论和思想跨界，而是实践中发现机会、解决问题的跨界。只有通过跨界执行，才能发现跨界的工作机制是否完整，是否出现“权威缺漏”，是否运行有序、运行高效。研究表明，跨界治理的成败就在于其背后的管理决策机制。在跨部门的协同上，联席会议制度是最为常见的决策协同方式。有效的跨界执行离不开全方位的沟通能力。领导者能否在多种利益之间进行斡旋和干预，找到立场背后的利益是集体行动成败的关键。领导者不仅要从错综复杂的信息资源中抓住主要矛盾，把握矛盾的主要方面，去粗取精、由表及里,而且要在此基础上进行正确的综合，这样才能掌握治理工作的主动权[6]。除了全方位的沟通以外，影响和谈判、应对复杂情形以及在竞争性的权力结构中发挥诚实中介者的能力也是跨界执行中很重要的一些方面[7]。

三、 跨界治理下领导力的提升策略

跨界领导力(Cross Boundary Leadership)是近年来新流行的一个重要概念。它是指在发现自我的基础上，通过转化行为和发展影响力，建立新共识，进而再造新界限的能力。因此，从这个意义上来说，跨界领导力的形成应该经历这三个阶段，即突破管理边界、打造共识和发现新界限。领导者在跨界治理过程中也要按照有效实施这三个阶段所需要的领导能力和素质来提升领导力水平。

1.突破管理边界的领导力。实施跨区域、跨部门、跨行业的跨界治理，是有效整合各领域人才力量、提升管理效率的重要途径之一。突破管理边界就是一种创新。心理学研究表明，创新源自知识的大量积累和创造性思维活动。跨界治理中需要领导者具备必备知识储备的能力和跨界方式思考问题的能力。

一是知识储备的能力。必要知识的掌握是有效跨界治理的前提和保障。跨界需要必备的知识，这里不仅包含自己专业的知识、业务知识，更包括跨越本专业领域的邻近专业领域的知识，以及渗透于各领域的或各界都需具备的知识。知识是创造的源泉，具备了必备的知识，思维的内容才是真实的、客观的。只有具备必备的知识，跨界治理过程中的决策才是有依据的、科学可信的。因此，领导者必须善于学习多领域的知识，尤其是跨界治理过程中的核心知识。只有这样，才能满足跨界的不时之需，才能在一旦需要离开熟悉的职业路径时，迎接相应的经验和能力考验，承担相应的风险。

二是跨界思维的能力。跨界思维不同于传统意义上的管理思维，它是指大世界大眼光，用多角度，多视野的看待问题和提出解决方案的一种思维方式。首先，领导者要在跨界问题解决的全局意义和长远影响上思考问题。在信息化时代，政府、社会和市场会在言论开放、动态发展的跨组织中扩充和改变，制造和利用新出现的机会，就会出现新的跨界形式。如何实现竞争优势，破解发展难题，需要现实跨界的联合和超越，任何一个人只靠眼前思维、短期决策无法胜任跨边界组织的要求，不同的利益共同体跨界融合能够在蝴蝶效应的作用下迅速扩大，产生跨组织体系的极大效益。另外，领导者还要通过对跨界问题进行整体性的思考和跨界整合，来纠正条块分割带来的体制机制障碍。跨界思维不着眼于问题的局部，避免“只见树木，不见森林”的片面思维，而将问题作为一个整体进行思考，着眼于问题的整体结构，通过对整体结构的分析找出解决问题的途径。跨界治理强调从系统内部诸要素之间、整体与部分之间、系统与环境之间的辩证关系去考察和探究对象，从事物的普遍联系来认识和理解对象，以获得对事物的整体把握。这种思维方式有助我们跳出僵化的“条块思维”，着眼于治理发展规律及跨界问题成因的内在联系。最后，领导者更要越出常规，超越一般的逻辑推导规则和通常的实践进程，探索新的路径和方法。大量纷繁复杂的信息交汇势必产生跨界治理的“群体激智”，或跨越时间进度，加大思维的前进性；或跨越转换角度，加大思维的跳跃性、灵活性。

2.建立新共识的领导力。治理的根本精神是契约观念，共识是信任、合作的基础。跨界治理过程中需要建立一套新的共识体系，从而形成有效的价值认同。这不仅依靠领导者良好的跨界人际沟通能力，而且依靠领导者善于发动、形成共识、培养合作精神的能力素质。

一是跨界人际沟通能力。它是跨界领导力的前提和基础。一个在界外没有人际网络的人是很难跨界的。跨界治理过程中会产生新的组合体，由于没有形成工作上的频繁互动和业务交集，领导者要通过较强的跨界人际沟通能力来打开局面。在新的组合体里，领导者要善于营造和谐、积极向上的交流氛围，充分地沟通思想和交流治理观念，促进各界人士的有效沟通、情感交流，进而有效地实施跨界治理。人际网络越广泛，跨界的范围就越大，跨界所能产生的聚合力和效能也就越大。

二是培养合作精神的能力。团队合作是跨界治理的关键环节。不管是哪一种形式的跨界，最后都会把治理各方的有关人员聚在一起，形成新的工作团队。在新的工作团队中，自由精神、平等观念、责任意识、参与意识和互利互惠永远是基本精神。由于能力和知识的有限性，仅仅一个人或个别组织远远不能够满足跨界治理的要求。著名经济学家菲利普斯提出影响合作的要素，如介入合作行动的组织数量、是否存在一个主导性组织及发挥领导作用的程度、组织间价值观和态度的相似程度等等都会对合作的质量和效果产生重要影响。因此，领导者必须认识到相互依赖、相互支撑的重要性，并且深刻领悟到只有在团队精神的激励下共同努力才能达到治理的成功。所以，培育合作精神，提高组织效能，增加工作自豪感和组织归属感，使合作成为一种支持性资源，才能不断推动着跨界治理取得实效。

3.铸就新边界的领导力。跨界犹如“破立”机制，需要在原有的治理“界”基础上产生新的“界”。我们正处在多学科交叉、多领域互补、多层级联动、多主体合作、多国别交往时代，领导者应该直面纷繁复杂的经济社会活动，积极探索把市场的阻力减到最小、成本降到最低、效率提到最高、效益达到最佳的跨界治理活动。首先，领导者需要制定出新边界下的工作机制，带头执行好、维护好相关管理制度。另外，领导者要具备跨界转换的能力，即直面新挑战，适应新环境，擅长实践不同的方法和技能，跨领域高效工作的能力。这既需要领导者认清原来角色和现有角色的不同，并重新进行角色定位；又需要领导者审时度势，把握新机遇，面对新挑战，适应不同环境，提高自身的德行修养，感召追随者们共同开拓创新，实现新突破。

当前，在我国建设国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，顺应公共治理中的多中心治理的潮流，逐渐被人们所熟悉和接受。只有弄清跨界治理的公共属性和界定好“界”的概念以后，才能谈得上如何分析和研究不同层面下的治理模式。跨界治理下的有效领导遵循着一定的流程和环节，我们需要认真把握。当前，关于跨界治理的关注焦点——跨界领导力也在管理学界掀起了研究热潮。因此，在追求研究价值的目标过程中我们不能盲从，一定要冷静、理性地认识、分析跨界治理中领导力形成的阶段。通过突破管理边界、建立新共识和铸就新边界等方面去探讨跨界治理中知识储备、跨界思维、沟通能力、合作精神以及角色转换等要素关系，这既是公共治理向纵深发展的现实问题，同时也是领导科学融合发展的重要遵循。

参考文献：

[1]奚洁人.跨界、跨界思维和跨界领导力——跨界领导力研究的时代意义和社会价值[J].领导科学，2014，(7).

[2]高建华.区域公共管理视域下的整体性治理:跨界治理的一个分析框架[J].中国行政管理，2011，(11).

[3]陶希东.跨界治理：中国社会公共治理的战略选择[J].学术月刊，2011,(8).

[4]Rachel Parker.Governance and the Entrepreneurial Economy：A Comparative Analysis of Three Regions[J]. Entrepreneurship Theory and Practice，2008,(9).

[5]任敏.“河长制”：一个中国政府流域治理跨部门协同的样本研究[J].北京行政学院学报,2015,(3).

[6]于洪生.跨界领导力命题的提出及其价值[J].中国浦东干部学院学报,2014,(2).

[7]刘亚平.协作性公共管理：现状与前景[J].武汉大学学报：哲学社会科学版，2010，(4).

[责任编辑：王咏梅]

中图分类号：D25

文献标志码：A

文章编号：1008-8520(2016)02-0068-04

作者简介：袁书杰(1981-)，安徽淮北人，讲师，博士研究生；胡月星(1963-)，宁夏平罗人，政治学教研部领导科学教研室主任，教授，博士研究生导师。

收稿日期：2016-01-13