刍议领导干部法治自觉约束机制的构建

牛庭伟

(中共固原市委党校,宁夏 固原 756000)



刍议领导干部法治自觉约束机制的构建

牛庭伟

(中共固原市委党校,宁夏 固原 756000)

摘要：由于人治思维的历史惯性、权力至上的体制缺陷、法治信仰的普遍匮乏和法治生态的先天失衡，导致部分领导干部知法与守法相互脱节。构建领导干部法治自觉约束机制，要使法治信仰首先在官员群体中普遍牢固树立起来，成为他们的思维方式、生活态度和价值追求;要实现法治监督在权力运行过程中的无缝化和全覆盖；要加大各级官员违法用权的风险成本，彻底打消其滥权渎职的侥幸心理；要强化各级官员对法律的敬畏之心，夯实其自觉遵法守法的思想基础；要施行党委政府重大决策合法性审查制度，做到法治监督关口前移；要构建官员依法用权的民主监督机制，借助民众的法眼打造一把严格度量权力边界的戒尺。

关键词：领导干部；法治自觉；约束机制

法为治国之重器，而各级官员则为此“重器”的操控者。官员群体能否在法治中国建设中做到知行合一，令行禁止，关乎中国法治实践的前途和命运。从实际现状看，部分领导干部不是不知法、不懂法，而是没有把法治作为自己用权行令的思维方式、工作习惯和行为准则。在他们看来，法律只是用来管民治民的手段，而非不分高低贵贱、具有普遍约束力和强制力的社会治理规则，头脑中“官就是法，我就是法”的思想意识根深蒂固。

一、部分领导干部缺乏法治自觉的根源分析

权力在法治轨道上行使，可以造福人民；在法律之外行使，失去约束，则有可能祸害人民。从这个意义讲，对于法治建设，领导干部既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。在一个有着悠久人治历史传统的国家，法律实践最终表现为是良法还是恶法，完全取决于官员的执政理念、政治品德和法治素养。正是因为有部分领导干部，把上级“领导的看法、领导的想法、领导的说法”当成必须遵守的“为官之法”，在工作中“严格立法、普遍违法、选择性执法”，由此才会导致诸如“暴力强拆”、“钓鱼执法”等违法现象，才会出现用“红头文件”否决司法判决等一系列荒唐闹剧。这些官员之所以把知法与守法搞成了“阴阳脸”和“两张皮”，甚至完全割裂开来，原因有：

1.人治思维的历史惯性

黄宗羲认为，在中国封建社会“其所谓法者，一家之法，而非天下之法也”。所以，千百年来权大于法的中国政治文化传统，使得法律始终成为权力的奴婢，它唯官员的马首是瞻，按权力的节拍起舞，导致权力任性恣肆，为所欲为。当下，法律对于相当一部分官员而言，时常处于“讲起来重要，忙起来次要，做起来不要”的窘境。新华社记者曾跟随一位市委书记调研，这位书记大人在车上对记者大讲特讲加强法治建设的紧迫性，尤其是领导干部带头守法的重要性，但下车后，他在指挥拆迁时，大手一挥，把这个拆了，把那个拆了，很难感觉到他的法治思维在哪里，诚可谓是“谈法治时滔滔不绝，做决策时权力滔滔”。显然，当权力没有被关进笼子时，搞法治不过是官员的随心所欲和一时兴趣，想搞时就搞，不想搞时就可以不搞，无足轻重，无关紧要。法治扮演着一块美丽的“遮羞布”和“包装纸”的角色，而权力则永远居于说一不二的绝对支配地位。

2.权力至上的体制缺陷

任何有权力的人都容易滥用权力，直到遇到边界才肯罢休。这个权力边界就是严格的监督和有效的制约。在权力清单、责任清单尤其是权力负面清单还缺乏约束效力的情况下，权力这匹狂傲不羁的“野马”就会恣意践踏民主法治和公平正义的尊严，会恣意侵犯他人的合法权益。沈培平在担任云南省普洱市委书记期间，当得知原思茅市交通运输集团张正华等职工进京举报自己贪腐问题的消息后，即责成司法部门于2010年1月以非法拘禁罪、非法游行罪将张正华逮捕入狱，判处两年徒刑。沈培平曾指示当地公检法办案时说：“举报人抓了，给他们判刑，抓错的也要抓，判错的也要判。”现行司法管理体制给予上级党委书记掌控法院办案的权力，使有的领导干部在自身需要的时候搞“法治”，在自身不需要时候就不搞“法治”。法治在被权力玩弄于股掌的情况下，根本难以抗拒其淫威而不沦为其傀儡和家奴。

3.法治信仰的普遍匮乏

卢梭认为:“一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”法律如果得不到从官到民、从上到下的一致尊重和共同信仰，就形同虚设。当代中国，由于人们大都“信访不信法”、“信关系不信法”，存在着“进了法院的门，各找各的人”的不正常现象，致使法治信仰还远没有普遍培育起来，口言法治而身行人治的官员为数不少。所以说，良法与善治，一旦被官员庸俗化和标签化，势必对外道貌岸然、一心逢迎作戏，对内则蝇营狗苟、一心自肥私欲。虽说中国特色社会主义的法律体系初步建成，但现实生活中，法治仍然缺乏强大约束力和威慑力，难以使官员普遍产生敬畏之心。一些落马官员在回顾自己的犯罪轨迹时坦陈，平时虽然能够接触到很多廉政和法纪教育方面的材料，却经常是一翻而过，浮光掠影，即便是参加讨论或剖析自己的思想也是蜻蜓点水，应付了事，从没有跟自己的思想行为挂钩，真正做到内化于心，外化于行，自警自省，警钟长鸣，而是“听的和想的不挂钩，看的与做的不挂钩”。他们虽然参加的法制教育不少，但要么是“小和尚念经，有口无心”，要么是“懒婆娘照镜子，高兴一阵子”，使法治观念根本无法在自己的心里生根发芽，更遑论开花结果了。

4.法治生态的先天失衡

在中国两千多年极权社会的历史画卷中，始终有君权无民权，有臣民无公民，有人治无法治。历朝历代,法都是为了维护统治者既得利益的治民工具,官员们掌握着对民众生杀予夺的大权，可以一言九鼎，令出如山。而人民则为法所役，惧法畏讼，深受“民不与官斗”、“冤死不告状”古训的影响，以至于长期在强权的欺凌和暴政的压制下，逆来顺受，忍气吞声，如同驯顺的羔羊，任人宰割。著名学者费正清教授曾说：“中国人是世界上最能忍受的人种，这个民族忍受的上限，恰好是其他民族忍受的下线。”这种胆小怕事、懦弱克制的国民性格，助长了官员飞扬跋扈、横行无忌的暴虐习性，他们视民众如草芥，视公权为私产，从而导致强权横行，法治不彰，民众饱受酷吏奴役。在深刻总结中国法治落后的原因时，邓小平曾一针见血地指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视”，“往往把领导人说的话当作‘法’，不赞成领导人说的话就叫作‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变”。在这片缺乏法治基因的土地上成长起来的官员群体，法治观念先天不足。此外，在市场经济条件下，人们的趋利本性被空前激活，官员的政绩冲动背后总是洋溢着难以遏制的功利色彩，任性的权力加上乏力的监督，就使得法律屡屡成为被官员恣意践踏和蹂躏的对象。猖獗的权力腐败既是法治生态恶化的必然产物，反过来又在污染本已十分脆弱的法治生态。同时，中国又是一个人情社会、关系社会，“爱走捷径”的国民共性使得人们的规则意识普遍淡薄，而潜规则无处不在。在权力、金钱和关系“三驾马车”的“围猎”下，法成为一些手眼通天的官人、挥金如土的富人和叱诧风云的能人可以任意玩弄的“橡皮泥”。

二、构建领导干部法治自觉约束机制的基本思路

在法治建设中，各级领导干部做到知法与守法紧密结合起来，是依法治国、依法执政和依法行政的必然要求。只有使法律内化为包括官员在内的全民普遍的行为习惯和基本的生活方式，成为一种全民共同的文化信仰和膜拜的精神图腾，法治社会的愿景才会转化为美好的现实，法治中国的蓝图才会落地生根，花团锦簇。欲使领导干部在法治建设中真正做到知行合一，必须做好以下几点：

1.在领导干部群体中普遍牢固树立法治信仰

法治信仰应该成为党员领导干部的思维方式、生活态度和价值追求。哈罗德·伯尔曼认为：“法律必须被信仰,否则它将形同虚设”。法治信仰是社会主体对法的一种心悦诚服的认同感和皈依感,其功能在于真正树立宪法和法律至高无上的权威，建立一种以正确理性、具体规则和正当程序为基本特质的社会治理秩序和参与秩序，使法成为国家和社会最高层次的不可抗拒的治理规则，成为解决各种社会纠纷的最优选择和最佳途径。在全社会培育法治信仰，就是要从根本上解决千百年来我国社会始终无法治愈的“国皆有法，而无使法必行之法”(管仲语)的人治痼疾，解决权大于法的尴尬现实难题，达到“奉法者强则国强”的治理目的。领导干部树立法治信仰，首先要带头捍卫宪法和法律尊严，带头维护宪法和法律权威，带头严格依法办事，强化“权由法定，权随法行”的法治化用权意识，以“法无授权不可为”为基本原则，决不以言代法、以权压法、徇私枉法。其次，要把想问题、作决策、办事情、解难题建立在必须以法治为最高准则和唯一尺度的基础上，作为一种工作习惯、一种人生信条和一种审美情趣。只有这样，才能为全社会法治信仰的树立和法治思维的固化做出表率，从而推动法治中国建设稳步前进。再次，要慎权慎微，严以律己，严以用权，认清权力是一把双刃剑的本质属性，让人民赋予的权力始终用在为民服务和为民造福上，把“心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒”作为永恒的座右铭，在法律面前如临深渊，如履薄冰。

2.实现法治监督在权力行使过程中的无缝化和全覆盖

明朝张居正认为：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”改革开放以来，各级人大、政府颁布的法律、法规、规章数以千计，基本上覆盖了社会生活的所有领域，我国实现了从无法可依到有法可依的历史性跨越，为建设法治国家奠定了坚实的法理基础。但执行的效果却不尽如人意，尤其像《劳动合同法》、《环境保护法》、《行政诉讼法》、《规划法》、《物权法》等法律法规施行中，存在的问题不少，备受公众诟病，显然，缺乏强有力的执法监督检查无疑是一个重要原因。一些官员中存在着“合意则取，不合意则舍”等选择性执法现象；存在着在执法中打折扣、搞变通、捉迷藏等弄虚作假的不良作风；存在着“先上车，后买票”等先斩后奏的违规操作，致使法律悬空，公信流失。所以说，法律的完善，并不代表法治的施行。“纸面上的法律”变成“行动中的法律”，必须建立在对执法者全方位、多角度和常态化严格监督检查的基础上，建立在对有法不依、执法不严、违法不究和徇私枉法行径下猛药、出重拳和零容忍的基础上。这就需要进一步强化各级人大及其常委会的法治监督职能，强化各级政协组织、民主党派和党外人士的法治监督职能，强化新闻媒体和各类舆论工具的法治监督职能，强化上级党组织对下级党组织政策执行过程中的法治监督职能，形成环环相扣、相辅相成的监督链和有法必依、执法必严、违法必究的浓厚法治监督氛围。

3.加大各级官员违法用权的风险成本，彻底打消其滥权渎职的侥幸心理

依法治国的关键在于依法治党,核心问题是依法治权。党的十八届四中全会提出要“促进党员干部带头遵守国家法律法规”，点出了问题的要害和工作的要领。以往，不论是推进经济建设、维护社会稳定，还是应对群众诉求，不少官员都习惯于靠行政干预，用权力摆平，甚至不惜暴力开路，高压维稳，使得征地强拆、污染强排，随意举债、任意欠薪等现象时有所见，而一些见诸报端的冤假错案，也提示着一些深层次问题的产生根源。对此，群众反应强烈，社会矛盾尖锐。按照全面推进依法治国的基本原则，必须对那些不守法度、以身试法的官员加大惩戒力度，用法治的“紧箍咒”和“高压线”来有效震慑少数人的非分之想和不法之举。实行领导干部重大决策失误责任终身追究制度，促使其必须慎权守法，规范用权。对司法案件中领导干部通过打招呼、批条子、递材料或其他明示、暗示方式插手干预案件，或向办案人员施加压力，影响案件公正办理等行为进行严厉追责，从严惩处。在线索核查、立案、侦查、审查起诉、审判、执行等环节为案件当事人请托说情；要求办案人员或办案单位负责人私下会见案件当事人或辩护人、诉讼代理人、近亲属以及其他与案件有利害关系的人；妨碍、阻挠对案件调查处理；默许或者授意亲属或身边工作人员干扰执法办案；以听取汇报、开协调会、发文件等方式，超越职权对案件处理提出倾向性意见；阻挠、拖延致使人民法院生效判决不能正确履行等行为，要严惩不贷，决不姑息。对造成严重后果或恶劣影响的，要按照相关规定给予纪律处分；造成冤假错案或者其他严重后果、涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。保障司法人员能够将领导干部“打招呼”等情况如实记录在案件卷宗里，以此来迫使领导干部手不乱伸，嘴不乱张，安分守己，严于律己。对工程招投标、项目审批等易生腐败的建设领域，加强风险防控和责任监管，有效堵塞制度漏洞，把领导干部职务犯罪的几率控制在最低限度。

4.强化各级官员对法律的敬畏之心，夯实其自觉遵法守法的思想基础

古人云：“法者，国家所以布大信于天下。”作为公权力的持有者，官员带头守法尤为重要。所以，王安石才会说：“守天下之法者，莫如吏。”在全面从严治党和党纪严于国法的时代背景下，各级领导干部只有在法律面前做到“心不妄念,身不妄动,口不妄言,内不欺己,外不欺人”，带头遵守法律，严格依法办事，谨慎用权，克己内敛，民众才会对法律有信任、有期望，自觉遵纪守法才会蔚然成风。古人认为：“天下之事，成于惧而败于忽”，“官有所畏，业有所成”。各级领导者要时刻牢记习近平总书记“法律红线不可逾越、法律底线不可触碰”的谆谆告诫，紧绷法纪之弦，恪守修身之道，以“三严三实”为镜，做到一怕国法，二怕党规，三怕民心，四怕公理，五怕天谴，才能变危途为坦途，化风险为风光。我们知道，法律是成文的道德，而道德是内心的法律。把成文的法律内化为心中的法律，这是树立法治信仰的第一步和关键点。各级领导干部要真正把遵法守法作为一种人生态度和行为准则，切不可视自己为法外之身，视法律为“稻草人”和“橡皮泥”，狂妄自大，目空一切，否则，最终必定在法律法规面前碰得头破血流，身败名裂。

5.施行党委政府重大决策合法性审查制度，做到法治监督关口前移

按照党的十八届四中全会精神，党委政府今后出台的重大决策，必须事先进行合法性审查，做到于法有据，权由法定。只有切实做到未雨绸缪，防患于未然，才能杜绝违法决策现象的一再产生和由此造成的重大失误。本来，政府红头文件(规范性文件),它低于法律法规,也低于政府规章。但在现实中,红头文件不仅成为一些地方政府的行动指南,而且往往凌驾于法律法规之上,有些政府部门和官员甚至只认红头文件而不认法律规定。红头文件屡屡违法,导致“上面有规定”成为一些行政机关恶意违法屡试不爽的借口，他们甚至拿红头文件对抗法律法规，滑天下之大稽。一些地区或部门违法的红头文件架空了法律法规,已经成为依法治国、建设法治政府的一大阻碍。杜绝红头文件违法乱象,需要建立更完善、更常态化的审查机制、强制性的清理退出机制。在红头文件尚未出台之时,就要对其进行“合法性审查”,避免出现与法律法规相冲突的条款，使其取得法律检验的“合格证”。对此，最高人民法院已经公布了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》,其中法院可以直接认定“红头文件”是否合法的司法解释尤为引人关注。按照规定,规范性文件不合法的,人民法院可以不作为认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明，这为纠正红头文件乱象提供了有力的法理依据。

6.构建官员依法用权的民主监督机制，借助民众的法眼打造一把严格度量权力边界的戒尺

权由法定，权随法行，这是法治社会的必然要求，也是社会和谐的重要保障。主权在民是社会主义政体的基本属性，人民主体地位必须通过行使法定权利来实现。领导干部是受人民委托行使权力的代表，是民众权利让渡的承担者，因此，一切执法和行政行为都必须依法而行。在全面推进依法治国过程中，要通过大力完善民主制度来为民众行使监督权利提供政治保障和必要平台。而约束权力既是保障民众合法权益的着力点，也是实现人民当家作主的核心问题。一个国家政治结构治理的好坏在于权力与权利是否达到一种相对平衡，形成一种权利与权力的良性互动。为此，必须通过制度化的手段有效监督权力和约束权力，防止权力的滥用和侵害群众权益。这就需要切实保障广大人民对国家工作人员特别是领导干部违法违纪行为的申述、控告、检举、揭发的权利。健全群众信访工作机制，要把群众监督和反映的问题是否能够得到及时有效解决，作为衡量信访工作法治监督成效的主要标准。坚持司法为民，这是“权力属于人民”的宪法原则在司法工作中的重要体现，把人民满意作为检验司法监督工作成效的根本标准。各级党委政府要经常开门纳谏，各级人大要坚持开门立法，注意倾听群众对官员执法方式和工作作风的意见和建议，及时查漏补缺，防微杜渐，使官员始终只能而且必须在法律规定的范围内用权行令。

[责任编辑：刘红]

中图分类号：D262.3

文献标志码：A

文章编号：1008-8520(2016)02-0049-05

作者简介：牛庭伟(1962-)，男，宁夏永宁人，教授。

收稿日期：2015-12-12