五化并举：社区党组织群众工作能力建设机制创新——基于参与式发展视角

谢正富

（湖北文理学院经济与政法学院，湖北襄阳441053）

五化并举：社区党组织群众工作能力建设机制创新
——基于参与式发展视角

谢正富

（湖北文理学院经济与政法学院，湖北襄阳441053）

计划经济体制下，基层党组织群众工作能力建设路径是行政式动员。随着计划经济体制向市场经济体制的转轨，行政式动员越来越难以推动。新时期社区党组织群众工作能力建设究竟该沿着哪条道路前进，这是关系着党的群众路线是否能够顺利实现的大问题。市场经济时代的社区党组织群众工作能力建设必须有市场机制的激励和企业管理技术的引入。鉴于此，以项目为载体并以权能提升为目标的参与式发展无疑是一个很好的选择。社区党组织群众工作能力建设的参与式发展之路具体来说，就是社区党员干部或积极分子通过运用参与式社区治理的技术来发现社区的问题，然后将问题需求项目化、项目运行企业化、参与主体组织化、组织结构功能化、保障资源多元化。

社区；参与式发展；群众工作能力；机制创新

一、引言：群众工作能力建设的研究意义和现状

党的群众工作能力就是密切党组织与群众之间关系的能力，是新时期党组织践行群众路线的能力。因此，党的群众工作能力也就是一项最基础、最核心的能力，是不可或缺的“第一能力”。［1］党的十八大报告明确强调：“着力解决人民群众反映强烈的突出问题，提高做好新形势下群众工作的能力。”［2］习近平同志强调“群众工作是社会管理基础性经常性根本性工作”［3］，“密切联系群众是我们党最大的优势”［4］。党的十八届三中全会最核心的内容就是全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化。社区治理现代化是国家治理现代化的基础，社区党组织群众工作能力是社区治理能力的重要组成部分，也就是国家治理能力的基础能力。2015年中央党的群团工作会议也指出，当前群众工作问题实质就是脱离群众。因此，如何提升社区党组织群众工作能力密切党群关系，也即选择一条什么样的路径来进行群众工作能力建设，是我们必须思考的问题。

当下社区党组织能力建设路径方面大致可分为：一是“学习教育式”能力建设路径，诸如加强理论学习、思想政治学习、民主法制学习；二是“实践锻炼式”能力建设路径，诸如深入群众，掌握群众心理、熟悉群众语言、了解群众愿望，切实为群众办实事、好事，让群众得到实实在在的利益；三是“制度保障式”能力建设路径，通过建立群众利益和民意表达的机制、党群沟通机制、矛盾化解机制、评价激励机制等保障制度来实现能力建设。［5-7］（陈宏，2012；刘芬，2011；刘雅静，2013；廖雄军，2014）。四是“项目推动式”能力建设路径［8］（冯晓英，2013），将项目为载体，通过项目实施过程产生能力需求来促进能力培训，从而提升项目实施主体的能力。

现有研究多集中于“学习教育式”“实践锻炼式”“制度保障式”能力建设，研究视角上过于凸显党组织群众工作的主导性、行政性、动员性，忽视了党与群众的互动，忽略了党的引领与群众需求的对接，忽略了市场、社会机制在能力建设中的作用。另外，长期以来我国社区负担重、社区行政化严重、社区自治流于形式，不少社区居民的服务需求无法及时回应和满足，相当一部分社区党组织涣散，社区党组织与群众关系疏离，党的执政基础受到一定程度削弱。如何实践好党的群众路线，改善社区党群关系，提升社区党组织群众工作能力？如何将群众需求、项目推动和制度保障有机结合，改变行政动员式能力建设路径？“项目推动式”能力建设路径是一种很好的探索，但还需进一步完善深入。

二、路径选择：参与式发展契合了能力建设需求

参与式发展是一种以项目为载体的能力建设机制。其始于20世纪40年代，美国总统杜鲁门提出对发展中国家有计划的干预和发展援助。在20世纪50-60年代，在开展的社区发展运动中，建设了许多社区基础设施，成立了一些社区社会组织，鼓励支持当地人民参与实施具体建设工作，有效地发展了当地人们的技能和能力。自20世纪90年代初，世界上一些主要的援助机构开始采用参与式发展方式开展各类救助工作，因此参与式发展在全世界范围内真正蓬勃兴旺起来，并逐步成为一个世界范围内的主流话语。

参与式发展是一种“非外来者”视角的方法和理念，强调通过赋权增能社区中的弱势成员，使他们能够具备认识、分析自身状况的能力，和社区其他成员一起制定有效的发展计划，并采取行动来实现社区的公平发展。［9］因此，所谓参与式发展，就是以社区发展项目为载体，以项目受众为主体，在外界的协助支持下，通过项目的运行来实现项目受众能力的提升，也即能力在参与中得到发展。

具体说来，参与式发展有以下特点。首先，参与式发展是人本主义的发展。强调发展的目的是人的发展、人的潜能的发挥。所以参与式发展始终把人放在中心位置，鼓励和促进人的互学共享，并且通过参与来提升发展对象的能力。其次，参与式发展是过程导向的发展。参与式发展以过程为基础和导向，在过程中互动，在过程中不断实施赋权。发展对象在发展过程中参与的决策作用，它们不仅参与了项目的实施，而且参与了项目的计划、监测与评估。第三，参与式发展是以项目为载体的发展。通过各类社区发展项目的开展，在项目中实现受众积极主动的参与，在项目中实现能力的建设提高，是能力建设与社区发展的同步。第四，参与式发展是能力本位的发展。参与是每个人的基本需要，提升参与的能力是解决发展中的问题的根本出路。参与式发展承认每一个人知识和能力的差异，通过参与来提升个人能力、促进共识形成、集体行动达成，通过能力提升来实现发展目标。强调发展的受益者是发展的主体，他们有权决定发展的方向、过程和采用的手段，其他相关各方是发展过程的协助者，为发展主体的自我发展提供必要的支持。第五，参与式发展是自主式发展。强调参与方式是自主性与主动性相结合。自主性主要体现在参与者自己决定要做什么，可以控制的程度很大；主动性体现在参与者积极主动开展活动，自己决定怎么做。第六，参与式发展是可持续性发展。参与式发展通过赋权，保障发展对象决策参与的公平，让所有利益相关者都有权利参与发展决策。

在当前的党组织群众工作能力建设中，基层党组织是群众工作能力建设的领导者、组织者、实施者、考核者、资源供给者，党组织利用组织权威通过行政动员来要求党员深入群众、联系群众、教育群众、服务群众。党组织通过行政动员机制来提升党员干部的群众工作能力，我们将这种机制称之为“行政动员式”群众工作能力建设机制。在实际运行中，这种机制是以党员的被动参与、被动服从为基本假设的，没有充分调动党员的主动性、积极性，没有注重党群之间的有效互动。“行政动员式”群众工作能力建设以组织为中心，没有关注普通党员群众的需求；“行政动员式”群众工作能力建设更多关注结果而忽略过程；“行政动员式”群众工作能力建设以知识、理论、思想的灌输为主，较少考虑党员群众的接受情况；“行政动员式”群众工作能力建设强调由上而下地深入群众中实践，较少考虑党员群众平等共同参与；“行政动员式”群众工作能力建设在制度保障方面忽略了市场、社会因素的参与，过于强调党委政府的一元主导。

社区党组织“行政动员式”群众工作能力建设机制遭遇困境，究其原因是经济体制转轨带来的变化，具体细分起来有以下几点：从参与主体上，参与主体过于单一，只是党委和政府这一一元主体；从参与方式上，主要是行政动员参与；从资源保障上，主要是财政的有限保障；从组织状态上，呈现为党员群众的原子化和相互关系的疏离化；从需求表达上，表现为表达渠道不畅、声音微弱、难以引起重视；从管理结构上，主要是层级式结构，容易拉大干部与普通党员间距离。

因此，参与式发展很好地克服了以往“行政动员式”群众工作能力建设存在的不足，很好地契合了当前社区党组织群众工作能力建设发展的需要。

三、社区公益创投：一种参与式发展的能力建设机制

社区公益创投融合了政党的方向引领、市场的效率优先、社会的公平公正，是政党、市场、社会的优势互补和有机融合，是一种参与式发展的能力建设机制。社区公益创投强调党组织参与到问题或需求的发现中、参与到社会组织的构建中、参与到服务项目的运行中、参与到项目绩效的考评中，全程贯穿公益引领，全程参与公共服务，从而在参与中实现群众工作能力的提升。

社区公益创投主要是在社区层面，为由社区党员和社区居民组成的社区功能性党组织、社区社会组织、社区网格、单元和楼栋等社区治理主体提供包括参与式治理、项目化管理等综合性能力建设。社区公益创投以项目化运作为平台，以社会化方式落实社区自治、服务和管理功能为运行机制；以推动党员和居民参与社区服务和自治积极性，推动党和社会有机融合，推动社区党组织和社区社会组织协同发展，大力加强社区功能性党组织建设为切入点。

社区公益创投不以盈利为目的，设立社区发展基金，根据需求设立项目，通过运行项目培育组织，通过培育组织来提升能力。社区公益创投不仅仅给予社区治理主体以资金方面的支持，更重要的是在社区参与式治理、社区服务和自治项目化管理、人力资源管理、信息技术和财务规范等方面给予扶助，即除了资金支持外，资助者还要提供先进理念、管理和技术支持。如帮助社区治理主体制定明确的使命和愿景，有计划有步骤地实现社区公益目标；帮助社区治理主体创立公益品牌，吸引更多社会资源，产生更大社会影响；帮助社区治理主体更好地开展志愿者管理，提高工作效率；完善财务管理，使其筹款更规范、开支更透明等。

社区公益创投这一群众工作能力建设机制能够通过党和政府支持的社区党建和社区建设项目化运作平台的利益引导来激励社区参与，然后在参与中提升工作能力，从而破解目前中国大多数社区普遍存在的社区党组织涣散、社区党群关系疏离、社区自治和服务不足等问题。

社区公益创投利用财政拨款和党建经费作为项目种子基金，支持党员群众申报的社区服务项目，既保证了社区服务有一定经费支持，又激励了社区居民的参与热情，还改善了社区服务水平，另外因为经费用在了看得见摸得着的地方，还可以吸引更多社会资本的进入。这是一种很好的利益引导机制，能够调动一些社区党员和居民参与社区工作的积极性，由此可以破解社区党员不参与社区工作，社区党组织开展工作难的难题。

社区公益创投可以推动社区党组织和承担社区创投项目的党员、社区党支部、党小组、功能性党组织、社区居民和社区社会组织及其利益相关者之间的互动，加强彼此之间的联系。这种互动是双方互利双赢的互动，对于创投者而言，这种互动是完成项目目标的需要，因为只有参与党组织的会议，和党组织建立密切的关系才可以赢得他们的理解和支持，才可以更好地完成项目并进一步申报更多的项目。对于社区党组织而言，这种互动是满足社区居民需求，提升社区服务当量，赢得民心的需要，因为只有这种互动才可以使社区党组织更好地了解社情民意，更好地支持项目承担者完成项目。

社区公益创投采用社会化的方式补贴可以克服行政化补贴的弊端，激励党员参与社区服务工作。行政化补贴的弊端很大，其导致社区党员的功利性和庸俗化，导致党组织缺乏凝聚力、吸引力和战斗力，导致群众对党组织的疏离和排斥。新的时代背景下，党员为党和社区工作获取少量的工作补贴具有一定的合理性，但是要注意补贴的科学性，不能让补贴成为党员基本素养退化的负能量，而应该成为促进党员参与社区服务工作的正能量。

社区公益创投为社区各个治理主体敞开了项目申报的大门，同时也为这些申报主体提供项目设计、项目管理、需求调查、公益理念、服务方法技巧的相关培训，还搭建了各个行动主体相互交流学习的平台与资源互动互补的平台。

四、机制创新：“五化并举”群众工作能力建设

参与式发展视域下的社区党组织群众工作能力建设机制创新归纳起来就是“五化并举”。一是组织机制创新，主要以功能为导向创新社区功能设置方式，实现组织结构功能化；二是运行机制创新，主要改以往单一行政机制为行政、市场、社会机制综合的新机制，实现运行管理企业化；三是保障机制创新，主要从资金、技术、人才等资源渠道单一转为多元，实现资源保障多元化；四是表达机制创新，就是让党员群众的需求通过设立项目、运行项目，来实现问题需求项目化；五是参与机制创新，主要是改变党员群众疏离化、原子化的状态，将党员群众组织起来，实现公共参与组织化。

在社区党组织原有组织框架不变的基础上，创新党组织的设置方式。坚持功能导向，建立功能性党支部和功能性党小组。功能性党支部是由三个以上的功能性党小组组建而成。功能性党支部嵌入在社区社会组织联合会之中，一个社区之中建立一个社区社会组织联合会就要相应建立一个社区功能性党支部。

社区功能性党小组是一种承担某项社会服务功能的基层党组织设置方式，是强化社区党组织服务功能的重要载体和组织平台。社区功能性党小组打破原先按照党籍管理、党组织归口管理的理念，把党员管理范围从“在册”向“在职”扩展，从“所属”向“所在”延伸，努力探索一个融发挥党员作用、解决群众问题、推动党的中心工作于一体的组织设置形式。“功能”主要有两层含义：首先是体现群众需求，其次是发挥党员作用，即党员通过发挥自身优势来解决群众关注的难点热点问题。功能性党小组和相应社区社会组织之间没有行政式的命令服从关系，只是平等主体之间的有机协同完成特定功能任务的平等协作关系。功能性党小组的功能作用是在为居民和社区社会组织服务中彰显自己对社区的领导，没有服务就没有领导。

群众工作的一项重要内容就是要全面准确地了解党员群众的真实需求。如何让社区党员群众有效表达自己的呼声，就是表达渠道的畅通和表达机制的建立。在需求调查中，让党员群众在轻松愉快的氛围中表达自己的真实意愿。党员群众的问题需求是否能得到最终满足的关键是有没有专门的、针对性的措施来解决问题。功能性党组织的主要功能就是引导群众，在社会工作专业人士的技术指导下利用专业的社区参与技术来组织群众参与问题需求的项目化。项目设置之后，再组建专门的项目团队，设计项目申报书并申报项目。如果项目获取立项后，项目团队就根据项目申报书和项目合约完成项目。

在社会服务项目的管理上，引入市场机制，实行企业化管理，项目的运行管理以公共效益最大化为目标指向，通过科学的资源配置机制和管理方面来提高社会组织和服务项目的运行效率。企业化管理有利于提高效率运用熟练的企业化管理方法、完善的项目监督机制、有效的多方沟通，并通过一系列保障伦理操守的组织架构和制衡机制来保证组织运营的规范及效率。

在党组织功能化的基础上，以党员为核心或者以入党积极分子为核心建立项目运行团队，在项目运行中提升团队的凝聚力和影响力，逐步将项目团队发展成为一个成熟的社区社会组织。当组织成立以后，逐步引导社区社会组织进行其他类型的公共参与，实现社区社会组织功能的拓展和结构的完善。

在财政保障中，以政府的财政保障为主，鼓励企业及个人作为投资方投资社会服务项目。设立社区群众工作能力建设基金，纳入财政和党费预算。建设基金主要用于社会服务项目的种子基金，为项目和社会组织培育前期提供支持。在具体的社会服务项目中，利益相关者根据民主协商的原则承担项目运行经费或争取政府和社会支持。作为社会服务项目具体参与者的党员群众，不只是无偿地奉献时间、精力、金钱，应当获得适当的交通、误餐、通讯补贴以保障党员群众持续参与的热情。党员以及群众中的先进分子必须在组织中起到引导作用，确保公共意志在活动中得到体现。

参与式发展以社区发展项目为载体，在项目的设置上以满足社区需求为导向，实现社区问题需求的项目化；在项目的运行同时进行社区社会组织的培育，从而实现项目参与主体的组织化，也即公共参与的组织化；在社区社会组织结构上突出功能导向，突出社区党员或党的积极分子的引领示范作用，同时吸纳社区群众的参与，实现组织结构的功能化；项目的管理运行引入市场机制，坚持企业化管理，从而更好地实现资源的分配和使用的效率；在资源保障方面，利用社区发展项目一方面可以获得政府的财政支持，另一方面可以获得企业和社会的支持，另外还可以吸引发展对象自身的资源投入。

参与式发展通过项目运行、社区社会组织培育、群众公共参与，有助于党的群众工作能力提升。当然，参与式发展在社区群众工作能力建设中还存在一些局限。我国的社区最典型特征就是行政过强、自治不足。因为政府是主要的资源支配者，并且行政机制有天然的扩张性，它很容易影响到项目运行、组织结构等，使群众的参与依然沿袭过往的行政式动员。完全排除行政性既不可能也无必要，最佳的选择就是在行政与自治间找到一个恰当的平衡点，保持适度平衡。

［1］陈永弟.群众工作能力是“第一能力”［J］.求是杂志，2011（12）.

［2］胡锦涛.在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2012-11-08.

［3］习近平.群众工作室社会管理基础性经常性根本性工作［J］.共产党员，2011（3）.

［4］习近平.始终坚持和充分发挥党的独特优势［J］.求是，2012（15）.

［5］陈宏.新形势下提升群众工作能力的路径探讨［J］.中国井冈山干部学院学报，2012（4）：100.

［6］刘雅静.新形势下提高领导干部群众工作能力的思考［J］.福州党校学报，2013（5）：19-20.

［7］廖雄军.领导干部做群众工作能力构成要素与能力提升［J］.中国浦东干部学院学报，2014（4）：111-113.

［8］许小平.向“三型政党”建设目标迈进——学习型党组织建设的新经验、新起点、新要求［N］.人民日报，2013-02-25.

［9］章立明.参与式发展的迷思——云南省三个少数民族社区项目的个案研究［J］.贵州民族研究，2006（6）.

责任编辑：胡 晓

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1004-941（2016）03-0047-04

2016-03-10

襄阳市2015年度科技计划指导性项目（项目编号：2015zd41）；2015年河南省哲学社会科学规划课题（项目编号：2015BSH019）；2015年河南省教育厅人文社科重点项目（项目编号：2015-ZD-040）；2016年湖北省重点（培育）学科政治学学科开放研究基金项目。

谢正富（1977-），男，湖北枣阳人，法学博士，主要研究方向为社会发展与城乡基层治理。