关于司法体制改革的若干思考——以审判独立为视角

兰　哲

(中国人民大学 法学院，北京 100872)



关于司法体制改革的若干思考
——以审判独立为视角

兰哲

(中国人民大学 法学院，北京 100872)

摘要：司法体制的改革是我国政治体制改革的重要部分，审判独立是司法独立的重要内容，我国的司法活动中出现地方化、行政化等问题，破坏审判独立。正在进行的司法体制改革，取得一些成效，但在审委会制度、省级人财物统一管理、司法责任制等保障司法独立的改革措施上存在问题，宜对改革措施的具体设计进行反思并进行体系化整合以推动司法改革目标的实现。

关键词：审判独立；员额制；审委会制度；司法责任

审判独立近年来一直是中国法学界乃至整个社会讨论研究的重点内容，被现代法治国家奉为基本原则和改革的方向。司法裁判作为保障公民权利的最后途径，关系着社会公平正义的实现。司法机关应当以事实为依据，依照法律的规定和内心的良知不偏不倚地处理案件，而不应受到来自外界的不当干涉和影响。审判的独立性是公正性的前提条件，如果失去独立性，公正性就无法得以保障。“对审判活动公开性和独立性的任何一种冲击和干扰，都会打破诉讼活动的基本结构，从而也破坏了司法公正的基础。”[1]此外，审判独立也能有效地制约行政权力的滥用，避免权力的专制和腐败，无论从公民权利保障，还是政治体制运行要求的角度，实现审判独立都有其存在的意义。

我国长期以来受政治经济、历史传统等因素的影响，行政权干预裁判权、地方保护主义、司法腐败和裁判不公、司法审判人员的整体素质不高等问题普遍存在，严重损害司法权威和公信力，司法也没有发挥应有的功能作用。我国近十几年来的司法改革虽然有明显的成效，但司法权的行使仍然没有摆脱行政等权力的不正当束缚和干扰，法院的独立审判变得甚为艰难。

一、独立审判的障碍分析

从目前来看，我国的独立审判在实践中仍然受到多重问题的阻碍：

1.司法审判权受到外部权力的干涉。“司法独立意味着在一个社会中司法实体的法律自主性，而是对司法独立的确认，主要不是以自足的方式，而是从其存在的环境，即由社会的角度来界定，由此而言，即司法机关依法独立行使职权，可以对社会的四点要求来确认，即不侵权、不介入、不施压、不妄评。”[2]我国虽然在宪法和刑事诉讼法中明确赋予法院独立审判权，但审判活动特别是对特殊和重大案件的处理上受到外部权力的介入。首先，政法委作为党委的重要职能部门，主要职能是宏观指导、协调、监督、检察人民检察院、法院、公安机关、司法行政、国家安全等部门开展工作，维护社会稳定,而不应该在实践中任意影响个案的处理。其次，具体审判活动中，法院也越来越受到各级人大及其常委会的影响。在个别案件中有些地方人大常委会直接查阅法院正在审理案件的卷宗材料，甚至直接就案件处理结果对法院提出指令，立法权对审判权的监督如果已经影响审判独立，对司法判决结果指手画脚，司法权威和公信力也就荡然无存。

2.法院内部的行政化。长期以来人民法院内部实行某些案件审委会决定的奇怪制度。审判委员会通常由院长、副院长、庭长和资深法官组成，根据最高人民法院的相关司法解释，对于一些疑难、复杂、重大的刑事案件，合议庭难以作出决定的提交审委会讨论决定，对于审委会的决定，合议庭应当执行。审委会对案件的决定是基于案件承办人的回报和案情报告作出判决，并且案情的讨论都是秘密进行，与司法裁判基本的审判公开原则和直接言辞原则相违背，导致审理权和裁判权的分裂，形成“审而不判”和“判而不审”的现象。这种现象存在严重影响案件的质量和法官的积极性，也是实现司法独立的绊脚石。

3.审判权的地方化。我国各级法院的经费、工资等都要由地方财政拨付，因此地方政府利用财政上的控制权限制法院的司法活动，使得法院在审判过程中不能独立行使审判权。地方财政关涉法院的办公经费、法官待遇等实际问题，出于现实利益的考量，地方法院往往会在具体案件中偏袒保护地方企业，有违司法公正。地方各级人民法院院长的任免权在地方权力机关人民代表大会，但重要的提名权以及晋升都在地方组织上，这也导致地方法院过度依赖地方政府机关，避免不了在处理有关地方的案件时，法官受到来自各方的压力，很难做到依据法律独立判断，司法判决参杂地方政府的意志和利益，审判权无形中就地方化了。

二、司法体制改革的制度反思

面对司法行政化和地方化的严峻形势，2014年十八届四中全会召开，围绕依法治国，提出“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权制度”，覆盖上述问题并且提出一系列切实可行的政策和制度设计，随后各地开展试点工作，推进司法体制改革。

孟建柱提出，“要进一步理顺党委政法委与政法各单位的关系，支持审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，支持政法各单位依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作”[3]。最高法在审委会全体会议上针对审委会议事程序不透明，行政色彩浓厚，委员履职被虚化等问题，提出明确议题范围，压缩讨论案件的比例、推动工作公开，全程录音录像、将资深法官专家纳入审委会、问责失职行为，建立履职档案等措施[4],最大程度地保障司法民主，削弱审委会的行政化色彩，确保法院独立审判。

中央全面深化改革领导小组第三次会议，审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，明确了深化司法体制改革的目标，实行省以下地方法院、检察院“人财物统一管理”，从立法和制度层面解决司法地方化的问题，将法官任免、人员编制、人事管理提高到省一级统管，经费保障纳入省级国家财政预算，使司法权的国家属性和宪法地位得以彰显。

此外，十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“健全司法权力运行机制”，“完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判，由裁判者负责”。法官对办案质量终身负责，裁判错误依法承担违法审判责任，权力需要与责任相对应，滥用公权力的行为需要受到审判责任的约束和限制。

为实现司法独立，树立司法公信力和权威，当前进行的司法体制改革无疑具有重要的推进作用，对审判权的去地方化和去行政化开展了有益的尝试和突破。但这些具体制度在运行中并不是顺畅无阻的，有一些很好的制度设计和安排在实际的运作中发生异化，最终并没有达到理想的效果。

1.检察官、法官的员额制，目的是由优秀的法官行使审判权，使资质相对平庸的法官退出审判，以实现法官队伍的正规化、专业化和职业化。但是在入额的标准和比例的设置上，各地试点并没有形成一致。实践中，许多多年不办理具体案件的具有行政职务的领导入额，而长期在一线上能力强的法官却被排除在外，同时院庭长重新回归办理案件，一方面面临着行政事务过多分身乏术的问题，另一方面长期不办理具体案件，存在能力不足的可能，案件质量不能得到实际的提高。各地尤其是发达地区年富力强的法官辞职现象并没有减少，反而有愈演愈烈的态势*根据一份对2 660名法官的调查问卷结果显示，57.11%的受访法官对当前状态不满意，94.47%的法官考虑过离开法院，其中57.37%的法官认真考虑过，而目前正着手准备的有9.81%。具体参见胡昌明：《中国法官职业满意度考察》，载于《中国法律评论》2015年第4期。。

2.关于最高法提出的审委会制度的改革，各地法院具体做法上并不相互统一，没有明确的标准，在是否由审委会决定案件上还有争论。废除审委会定案的论点符合司法规律和判断，但与我国的司法运作环境和实践不相符合，过于激进难以得到广泛认同。但在如何对审委会进行改革问题上，学界也莫衷一是，难以有效地破解司法行政化的问题。从目前来看，审委会制度缺陷重重，但审委会制度在中国司法环境中仍有存在价值，选择立即废除审委会制度并不现实*关于此点的讨论，汤维建教授认为：“尽管审委会制度有种种弊端，但就目前来说，审委会在中国的司法土壤中仍有一定空间。各地法官的审判能力不同，有些地方主要靠审委会来把关，而且审委会对于抵御司法腐败也有一定积极作用。”具体参见“汤维建委员：审委会改革需温和渐变”:http://china.caixin.com/2015-03-06/100788955.html，最后访问时间2015年11月30日。。在检察官、法官遴选制度并不完善，地方法官素质良莠不齐的情况下，审委会的存在对案件质量的把控还是有一定的积极作用。有学者建议为避免“判而不审”，将审委会改造为大审判庭，在听取陈述和辩论后作出裁判。其次对此类案件发布指导意见，避免“同案不同判”的现象[5]。

3.省以下地方法院、检察院人财物统一管理，以“去地方化”为目标，让各方都寄予厚望，但随之而来许多质疑。如果省级人民法院掌握了财政权、人事权和荣誉分配权等多种权力，是否会架空整个审级制度，形成新的“地方化”、加剧法院内部的“行政化”？在法院“人财物”省级统管中，经费保障是重要内容，在脱离地方财政后，法院的经费拨付标准会不会随之减少？此外，在实行省级统管后，法院在面对一些棘手的案件如拆迁、环保等往往需要政府的支持，强制执行时可能遇到更多的阻碍。目前全国已经开展了省级人财物统一管理的试点工作，当然，该项制度也处于积累经验的过程中，具体的效果以及进一步的改革需要实践检验。

4.同样，在上述问题还未落实的情形下，实现司法责任制任重道远。主审法官、合议庭要对自己承办的案件承担责任，要求审判权力必须回归到主审法官、合议庭手中，但当前审判权力运行机制行政化严重，层层审批，直接由庭长、院长或审委会决定，最后谁也不可能成为独立的权力主体和清晰的责任主体。“陪而不审，审而不议”的现象严重，审判者与责任者可能出现并不对等的情况。“我国司法活动长期存在的一个弊端就是以内部报告代替司法亲历，以行政决策代替司法审判。而且还存在倚重内部行政性汇报拍板、未审先定的问题。”[6]此外主审法官、合议庭什么情况下需要承担责任，牵涉对错案、错案发生原因、主观过错大小的认定等诸多的问题。否则会给办案人员造成不必要的心理压力，因此需要严格界定责任的范围。

三、对司法体制改革相关制度的再思考

司法体制改革不是一蹴而就的事，具有复杂性，涉及面广泛，政策性强等特点。建立法官检察官员额制、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，都是司法体制改革中推动审判独立最基本的措施，具有牵一发而动全身的作用。

1.员额制是按司法规律配置司法人力资源、实现法官正规化、专业化、职业化的重要制度，是司法责任制的基石[7]。而在员额制中，谁可以入额是员额制改革的关键问题，关系着员额制的成败。司法裁判事关当事人权力义务分配和利益归属，事关罪与非罪，不仅要求法官具备专业的法律理论和素养，还应当具备逻辑推理的能力和生活经验。因此应当确立严格精细的入额标准。在遴选的具体程序设计上，可以发挥遴选委员会在遴选方面的优势，遴选委员会由法官、检察官、法学学者和律师代表等共同组成，具有广泛的代表性。组成人员的多元化是遴选程序公正的重要保证，以保证实行员额制的目标不至落空。

2.落实司法责任制，法官独立裁判权实现的关键在于对审判委员会制度运行机制的调整和完善。审委会的基本职能应当回归到咨询、监督的功能，审委会应承担总结审判经验，对工作中根本性、全局性问题作出权威指导的职能，除此以外，还包括对重大、疑难和复杂案件进行讨论解决法律适用的问题。首先应严格界定重大疑难案件的范围，限制审判委员会对个案的审理权力，减少审委会审判案件的数量，将权力交还给合议庭；其次审判委会的核心职能应当是对审判经验的总结，对审判实践中出现的问题进行讨论、研究，回归宏观指导的定位，从而从具体的案件审判中抽离，使承办案件的法官有实质的裁判权。

3.审判权和财政的分配权分离，省级统管由省级财政部门管理，单列法院预算，确定法院经费拨付标准，地方政府不得插手干预。在具体操作层面，建议中级、基层法院编制预算汇总到高级法院，由高院负责全省法院的预算申报。报人大批准后，经过严格的程序由省级财政分别拨付到各级法院，以此避免上级法院经手财政预算导致的新的“行政化”。此外，对于经费的支配管理需要建立有效的监督机制，经费的支配和管理需要向社会公众公开，接受社会的监督*我国台湾地区在法院经费体制上充分保障司法的独立性，首先法院的各项经费由中央政府统一保障、由司法院实施统一管理；编制的预算报经法院审核后直接报立法院审议，“行政院”只是加注意见，不能删减修改。具体参见唐虎梅：《台湾地区法院经费保障与管理》，载于《人民司法》2015年第5期。。

司法的地方化和行政化是阻碍司法独立的严重障碍，地方保护主义、行政权干预司法权、司法腐败的现象破坏司法权威，是司法实践领域关注已久的沉疴痼疾。2013年十八届三中全会提出对法院“去地方化”、“去行政化”、“依法独立公正行使审判权”的总体要求，在2014年十八届四中全会上为实现审判独立提供了切实有效的路径。但在具体的制度设计上还需要精细化、具备可操作性，正如有的学者所说：“ 现有的司法改革方案要顺利推动，有许多配套措施需要统合设计，没有这些配套措施预先布置或者同时跟进，司法体制改革可能窒碍难行。”[8]同时具体的改革方案也需要其他制度措施配合，如加强裁判文书说理、合议庭、审判庭职能分工和运行机制的完善以及推进建立以审判为中心的诉讼制度等，以确保司法体制改革的目标顺利实现。

参考文献:

[1]田文昌．审判独立是司法公正的前提[J]．中国法律评论，2014，(1)．

[2]龙宗智，李常青．司法独立与司法受制[J]．法学，1998，(12)．

[3]梁福龙．政法委系统改革加速减少案件直接干预[EB/OL]．http://www.guancha.cn/FaZhi/2014_10_23_278805.shtml，2015-11-24．

[4]徐隽．人民法院审委会改革四大药方全程将录音录像[N]．人民日报，2014-12-03．

[5]张卫彬．审判委员会改革的模式设计、基本路径及对策[J]．现代法学，2015，(5)．

[6]龙宗智．加强司法责任制——新一轮司法改革及检察改革的重心[J]．2014，(12)．

[7]桂田田.孟建柱:“员额制”关系到司法体制改革成败[N]．北京青年报，2015-04-18．

[8]张建伟．超越地方主义和去行政化——司法体制改革的两大目标[J]．法学杂志，2014，(3)．

[责任编辑:陈晨]

中图分类号：D926

文献标志码：A

文章编号：1008-7966(2016)02-0111-03

作者简介：兰哲(1992-)，女，四川内江人，2014级刑事诉讼法学专业硕士研究生。

收稿日期:2016-01-25