农村土地督察机制法治化建设问题探讨

宋才发

(广西民族大学 法学院，广西 南宁 530006)



农村土地督察机制法治化建设问题探讨

宋才发

(广西民族大学 法学院，广西 南宁 530006)

“十二五”收官年“土地督察”成效显著。农村土地督察必须坚守三条底线不动摇，必须牢牢守住耕地保护红线，着力打造农地“卫片执法”监督检查升级版。土地督察是一个具有独特含义的概念，土地资源行政执法必须规范公正文明，农村土地违法案件不能以地价论损失。土地督察机构要督促政府土地执法部门严格依法行政，建立政府行政权力监督常态化制度，健全行政处罚与刑事处罚相互衔接机制，推进土地督察法治化建设进程。

土地督察；土地“卫片执法”；土地监督常态化；土地督察法治化

长期驻扎在地方的“国家土地督察局”是国务院的派出机构，担负着监督检查省级及计划单列市人民政府土地利用与管理的重要责任。习近平在中央深化改革领导小组第五次会议上的讲话中指出，要严守耕地红线，严把改革督察关，做到改革方案推进到哪里，督察工作就跟进到哪里[1]。本文拟就农村土地督察机制的法治化建设问题展开探讨，以请教于大家。

一、农村土地督察的成效及其主要任务

“十二五”收官年“土地督察”成效显著。土地督察的主要任务是彻查被核查地块、单位耕地保护存在的问题，主要措施是依据既定的国土资源业务标准和程序，检查核实地方政府耕地保护成效和履职情况。在对耕地保护实施督查的过程中，为了保证检查核实数据的准确性，土地督察机构必须以《土地利用现状分类》(GB/T21010—2007)规定的耕地标准、土地用途管制规定的用途划分标准，随机在乡镇选取一定比例行政村的土地利用情况，通过土地调查结果、影像数据等叠加对比方式，核实耕地、基本农田的实际保有量。据《国家土地督察公告(2016年1号)》显示，“十二五”收官年土地督察机构发挥了督察的“尖兵”作用，农村土地督察取得了卓越的成效。这些成效集中体现在如下三个方面：其一，坚守耕地红线不动摇。2015年国家土地督察机构在全国67个市、453个县，展开了以地方政府耕地保护目标责任制落实、耕地占补平衡、农地流转为重点的例行督察工作。统计到2015年12月31日为止，各地已经补充耕地10.03万亩；复垦土地5.83万亩；补划基本农田33.22万亩；拆除和没收地上违法建筑面积，分别为920.14万平方米和3742万平方米，并且对4824名直接责任人给予行政处分。其二，闲置土地督察有突破。尽管在土地督察中发现全国仍有105万亩闲置土地，但由于按照“以用为先”的原则落实整改，到2015年底已处置85.4万亩，占比81.3%，闲置土地处置率提高58个百分点；对尚未完成处置的闲置土地，按实际闲置的面积予以收回，或者扣减2016年新增建设用地的计划指标。其三，农民群众得实惠。国家土地督察机构全程参与了农村土地征收、集体经营性建设用地入市和农村农民宅基地制度改革试点工作，2015年审核了国务院批准的建设用地项目469个、省级政府批准的建设用地项目21921个，涉及用地面积达431.85万亩；同时对27个省(区、市)存在的违法违规征地、拖欠和挪用征地补偿款问题，督察地方政府及时纠正和限期整改，已经督促发放征地补偿款35.32亿元，落实社保资金39.37亿元[2]。譬如，国务院农村土地制度改革的试点省四川省，闲置土地专项督查整改工作就取得了明显的成效。为了促使闲置土地及时消化实现合理利用，四川省先后下发《关于加强土地批后利用管理工作的通知》《关于切实加强闲置土地整改并坚决遏制新增闲置土地的通知》等规范性文件，土地督察机构和地方政府建立共同责任机制，督促政府和土地管理部门采取新增建设用地与闲置土地挂钩等措施，2015年全省共督查整改闲置土地644宗6.54万亩。其中已开工380宗3.56万亩，置换土地23宗0.18万亩，收回闲置土地241宗2.8万亩，使四川省土地市场环境得到净化，农村土地节约集约利用出现良好势头[3]。

农村土地督察必须坚守三条底线不动摇。2016年是“十三五”规划实施的开局之年，《2016年国家土地督察工作要点》提出，要以完善土地督察机制和实施方法为切入点，切实加强对省级政府土地利用和管理真实性、合法性和效益性的监督检查[4]。农村土地征收、集体经营性建设用地入市和农村农民宅基地制度改革，是“十三五”期间推进农村土地制度改革任务的重中之重。土地督察机构必须紧紧围绕农村土地制度改革试点这个中心，以推进农业现代化和保障国家粮食安全为基本目标，跟踪督察省级地方政府推进结构性改革政策的落实情况。土地督察机构在有针对性的加强督察检查的同时，还要深化对土地督察成果的应用，把维护农民群众合法土地权益的督察工作常态化，促使农村土地制度改革始终坚守公有制性质不变、严守耕地红线不动摇、确保农民群众切身利益不受损。也就是说，要坚守“公有底线”“耕地红线”和“利益底线”这三条基本底线不动摇，以此作为衡量农村土地督察制度得失成败的根本标准。当然，这里所论及的坚守“公有底线”不动摇，不只是要死死地守住“公有底线”，关键是要在土地督察过程中防微杜渐，一旦发现有“土地私有化”的苗头或倾向就要及时叫停；坚守“耕地红线”不动摇，就是要时刻警惕如火如荼的城镇化和现代化建设大规模占用耕地，确保农村土地制度改革试点不突破耕地保护红线，实实在在地做到藏粮于农、藏粮于地；坚守农民土地“利益底线”不动摇，就是要始终把保护农民的土地权益，作为督察工作的出发点和落脚点，通过深入细致的督导工作，保障农民群众的知情权、参与权、监督权和申诉权。国家土地督察机构在全程参与农村土地制度改革试点的过程中，必须把工作重心放在总结提炼改革试点的经验教训上，为国家决策机关完善顶层设计、立法机关制定或修改法律提供鲜活的实践依据。

农村土地督察必须守住耕地保护红线。由于地方政府事实上统管了农村全部土地资源，80%～90%的农村土地违法主体是地方政府[5]，违法批地、违法占地、违法用地的状况，事实上已成为难于杜绝和根治的顽症。一些地方政府的违法决策、任性决策和官员违法乱纪行为，已经构成对政府形象和决策公信力最致命的伤害。因而地方政府对决策的法治坚守，就是对政府公信力的最好维护；法治化的土地督察机制，无异于发挥了既不损害地方政府工作的自主性，又能保证中央节约集约用地政策落地的纽带作用。据有关权威研究报告显示，土地督察机构已发现地方政府违法违规问题2.31万个，涉及违法违规使用土地面积达20.12公顷，其中，耕地面积为1.63万公顷[6]。国务院在2015年1月颁发的《关于建立健全粮食安全省长责任制若干意见》中强调指出，土地督察机构要牢牢地坚守耕地红线，不仅要保护耕地数量，而且要保护耕地质量，为国家粮食安全与农村土地资源安全当好督查尖兵[7]，从政府治理的高度思考完善土地督察机制问题。土地督察说到底还是一种行政督察，隶属于行政系统内部纵向监督的一种方式。我国农村土地制度改革已步入政策的敏感期，如果在政策上能够最大限度地达成共识，起码能够缓解乃至减少政府信任危机与政策合法性危机问题。地方政府是否守法诚信、是否太任性、是否依法决策，说到底是衡量一个国家法治化水平的根本标志。国家土地督察广州局2015年在对广西土地例行督察整改中，就非常重视落实自治区层面的整改主体责任。譬如，在耕地保护方面，广西壮族自治区出台了《关于停止执行自然景点旅游基础设施项目核销基本农田的通知》，禁止为旅游基础设施核销基本农田；在用地审批方面，建立了对报批用地的实地抽查机制，将工作重心从审批转向监管；在改革试点监管方面，下大力气改革增减挂钩项目审批机制，对实施效果不好的试点单位，在实地督查的基础上提出具体整改意见，责成各县(区)限期整改到位。在国家土地督察广州局的督导和指导下，2015年广西壮族自治区进一步完善了土地管理制度，有力地保障了整个土地整改工作取得实效[8]。

打造农地“卫片执法”监督检查升级版。这里所论及的“卫片执法”，是指国家土地督察机构利用卫星遥感信息技术和大数据资料，对土地开发利用的现实状况进行执法检查。目前“卫片执法”监督检查主要承担三大任务：发现并查处违法用地行为；评估一个地区土地资源管理秩序，对违法严重地区开展约谈或问责；对土地违法行为予以制止、报告，并且对日常土地执法情况进行分析评估、督促整改，尤其是将违法问题解决于萌芽状态，降低执法成本、提升执法效能。《关于开展2015年度土地矿产卫片执法监督检查工作的通知》首次提出打造“卫片执法”监督检查“升级版”的思路：加强与土地变更调查、土地督察等业务联动，着力打造协同监管土地的新模式；以查处整改为重心，着力提升土地执法效能；建立“卫片执法”公示制度，切实提升土地公正执法水平。“卫片执法”是土地资源执法的一种具体组织形式，它有利于及时发现各种各样的土地违法行为，督察政府部门查处整改；有利于监督检验常态执法监管，消除土地违法利用状态。《通知》要求把督察的各项具体工作做细做实，把对违法行为查处的整改结果作为衡量“卫片执法”成效的第一标准。查处整改是“卫片执法”的首要任务，因而对国土资源部下发的遥感监测图斑合法性的判定，必须严格按照《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)的相关规定予以判定；需要做出行政处罚的事项，必须有明确的法律法规依据；具有自由裁量权的，必须慎重研究之后再执行；对已经予以查处但至今仍未结案的，必须依法予以结案；对由地方政府部门查处整改的事项，必须在职责范围内予以配合。譬如，依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，由国土执法资源部门授权乡镇政府、城乡规划部门对违章建筑予以拆除的，必须在职责范围内予以积极配合；对于制止无效、查处无法实施的违法案件，必须按照《国土资源违法行为查处工作规程》的要求做出专项报告，及时会同有关机关和执法部门采取果断措施共同制止违法行为[9]。国土执法部门一定要依法依规建立健全“卫片执法”公示制度，全面推进依法治国和全面推进法治国土工程建设；地方国土资源主管部门，一定要依法推进“卫片执法”信息公示制度，做到以公示促公开，以公开促公正。

二、农村土地督察的目标及其基本要求

土地督察法治化建设是国家法治化建设的重要内容，需要正确处理好对农民“权利保护”与对政府“权力制约”的关系，处理好借鉴外来经验和法治本土资源的关系，以法律的公信力保障土地资源管理的公信力，以土地督察的公信力提升农村土地整治能力；通过国土资源的立法、执法、督察和守法过程，推进农村土地资源法治化目标的实现。第一，从法律规范角度看，农村土地督察必须体现以人为本，以对农村土地资源保护为出发点，从顶层设计上规划立法、修法和废法进程，既要加快推进《土地法》等法律的研制进程，又要加快对现行《土地管理法》《中华人民共和国土地承包法》《中华人民共和国物权法》等法律的修改进程。尤其要按照城乡一体化发展的制度安排，推进农村土地产权流转制度建设，加快完成不动产的立法管理服务建设，实现农村土地资源的有效保护和合理利用。第二，从法律实施角度看，一定要遵循权利公平、机会均等、规则公正的准则，以保护土地产权、维护契约、统一市场、公平交易、有效监督为导向，规范和完善农村土地流转和市场交易行为。进一步扩大土地管理权中的公众参与权，增强土地执法的合法性、规范性和透明度，始终坚持“法无授权不可为”的执法理念，确保法律实施的规范性和有效性，减少法律实施的随意性和违法性，切实做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。第三，从法治保障角度看，要进一步加强农村土地资源管理的规范化和法治化建设，进一步完善各级地方政府决策机构依法决策程序，进一步完善重大决策程序合法性审查制度，进一步依法推进政府法律顾问制度建设。与此同时还要进一步深化农村土地资源行政执法体制改革，推动土地督察、土地仲裁和行政复议制度的完善，切实提升土地执法和管理人员的法治理念，弘扬“知法守法、学法用法”的良好氛围，塑造农村土地督察和治理的法治思维和法治理念。乡镇国土资源所作为土地执法监察的链接部门，其主要职责体现在发现、制止以及立案前和后续执行的配合上。具体地说，就是要在土地督察的巡查发现和制止环节上承担主体责任，在政府组织整改、立案查处、案件移送、申请法院强制执行等环节上，承担建议、协作和积极配合的责任。

土地资源行政执法必须规范公正文明。土地督察既是行政内部的一种监督方式，也是土地管理治理体系和治理能力现代化的核心内容。实事求是地说，在当下农村土地利用和管理方面，仍然存在着土地产权关系不清、市场分割、市场资源配置程度较低的问题。所以，当下土地督察的根本任务之一，是要适应和满足供给侧结构性改革的需要，主动在服务供给侧结构性改革的思路、方位、布局和方式上及时跟进：适应从过去的外延性扩张增长转向内生动力发展，及时调整土地督察的基本思路；适应从要素驱动转向创新驱动，及时调整土地督察的方位；适应从需求管理转向结构性改革，及时调整土地督察的布局；适应从管理现代化转向治理现代化，及时调整土地督察的具体方式[10]。然而严格、规范、公正的文明执法，是土地资源执法工作的基本原则。土地执法监督的主要任务有四项：一是查处各类违法占用耕地和基本农田的案件；二是查处各类违反供地政策乱批地占地的案件；三是查处各类违法侵害农民土地权益的案件；四是查处各类以土地流转、设施农业建设为名违法改变土地农业用途的案件。督察机构对任何违法用地案件的督促查处，不仅要做到于法有据，而且要按规范程序进行，建立执法全过程记录制度。要加强督察内部监督制度建设，所有案件在做出处罚决定之前，都必须经过严格的审理程序，告知当事人依法享有陈述和申辩权利，告诉相对人依法享有申请听证的权利。这里还需要特别强调的是，尽管“责令停止违法行为”不需要履行行政处罚的立案、告知等程序，但是对那些有可能因之而造成严重后果的突发事件，地方国土资源行政管理部门应在24小时之内，报同级政府和上级国土资源行政主管部门处置；在制止和查处案件过程中出现受阻时，不仅要及时报告同级政府和检察机关，还要报上级国土资源主管部门和检察机关；涉及违反《土地管理法》规定的重大案件，还必须报派驻地方的国家土地督察局。依据《国土资源行政处罚办法》和《国土资源违法查处工作规程》要求，从土地违法线索登记、违法线索核查、违法行为制止，一直到违法行为立案、调查取证、案件审理，再到做出处罚决定、移送等一系列具体环节，都必须留有执法的完整痕迹。要建立健全行政裁量权基准制度，县以上人民政府和国土资源行政执法部门对土地违法案件的处理，必须依据行政处罚自由裁量权标准和办法，综合考虑违法行为的诸多情形给予相应的处罚，切实做大宽严适度、过罚相当。对土地执法者手中的自由裁量权，必须依法依规予以严格有效的控制，任何不受制约的权力任性，都必将导致执法不公、处罚失衡的严重后果。只有始终坚持严格、规范、公正的文明执法，才能有效推进土地资源法治化建设的进程。

农村土地违法案件不能以地价论损失。有些地方办案机关对尚未恢复利用的违法土地，擅自委托社会评估机构对违法土地进行地价评估，并且以此作为因执法不当、政府失职渎职造成的损失，追究相关责任人员的法律责任。这种把行政执法、政府失职渎职案件与民事案件混为一谈的做法，是极不科学甚至是非常错误的。因为民事案件的违法者一般都会给受害人造成直接的经济损失，这种损失通常是可以通过评估机构评估的方式获得的。然而查处土地违法案件却不一样，因为它毕竟不涉及土地资产的流失问题。行政处罚的内容仅仅限于法理上的恢复土地原状，不可额外增加延伸内容、增加程序并推定损失。也就是说，行政处罚不涉及土地开发收益问题，土地出让金是通过公平竞争获得的。形成土地出让金的法定程序和法定过程，是任何权力机关和个人都无法取代的。任何社会中介机构评估出来的地价，只能作为土地出让金的基础价，决不能等同于土地收益。对农村土地违法案件的查处，无论是对涉案者给予党纪、政纪处分还是进行刑事处罚，被追责的行为都是与危害社会现实有因果关系的。法律规定的终点是恢复土地原状，查处土地违法行为与土地资产流失之间，并不存在法律和事实上的因果关系。所以，对于执法人员滥用职权或玩忽职守造成农民土地财产损失的，应当通过正确的途径做出损失价值鉴定。可以考虑从被破坏土地所产出农作物损失的价值、拆除非法建筑物、恢复土地原状所需费用，以及违法者自身投入的损失三个方面予以核算。鉴于土地是国家严格保护的不可再生的宝贵资源，可以考虑通过对被损害的土地的种类和实际亩数，参照相关法律规定和司法解释确定其损失，对于执法人员滥用职权或政府官员失职渎职造成农民土地财产损失的案件，应当参照相关司法解释规定的土地种类和亩数做出处罚。譬如，违法占用耕地等农用地和违法占用未利用土地，其违法的性质、情节和法律责任就各不相同。判定违法占用土地现状的地类，一般以原有法定的土地调查结果为依据。土地一经被违法占用，事实上就已改变了原有土地类别和地形地貌，再到现场实地勘察已无实际意义。如果发现土地调查成果与土地审批文件、土地登记文件不一致的时候，应当以土地审批文件或者土地登记文件作为地类判定标准，执法监察机构也可以提请专门的地籍管理机构予以认定[11]。假如仅仅依据被占用土地的经济价值认定其损失，极易于造成土地行政执法上的不公允。因此，建议最高人民法院或最高人民检察院，专门就政府机构和执法人员因失职渎职直接造成土地损失的认定问题，做出具体明确的、可供操作的司法解释。

三、农村土地督察的职责及其法治建设

督促政府土地执法部门严格依法行政。违法违规使用土地的唯一目的是提前占有或者使用土地，以非法获得高额经济收益。时下违法违规使用土地的主体，不仅包括个人和企事业单位，而且包括地方政府、土地执法人员。尽管中共中央、国务院三令五申的要求保护耕地，但由于错综复杂的各种原因交织在一起，至今未能有效地遏制违法批地和违法用地问题。监督检查省级政府、国务院批准的计划单列市政府落实耕地保护责任目标的情况，是土地督察机构的重要职责。要对地方政府“稳增长”等政策措施的落实情况进行跟踪，对简政放权、耕地保护等方面展开调研，引导地方政府尽最大努力提升土地管理治理能力。要加大和严格土地督察工作的力度，使违法违规使用农村土地的成本增加、代价加大，借以迅速扭住违法违规用地继续蔓延的态势，尽快破解农村土地管理难的突出问题。在2014年9月10日第八届夏季达沃斯论坛上的致辞中，国务院总理李克强把权力清单、负面清单和责任清单，作为中国政府制度建设的重要内容一揽子提出来，要求各级政府在行使行政职权、行政决策和行政执法过程中，时刻牢记“法无授权不可为”“法无禁止皆可为”“法定责任必须为”[12]，促使各级政府的行为更加规范、更加具有公信力，把政府建设成为有限政府、法治政府、廉洁政府、阳光政府和透明政府。各级政府的事权配置一定要体现廉洁高效的原则，做到决策权与执行权、执行权与监督权适度分离，按照法定程序做出专门授权，避免通过政府政策文件新立事权，尤其是各级政府官员不能违背法律法规的规定轻易改变事权。在处理日常行政事务中，更不能以创新为名加剧事权失衡。实事求是地说，这几年地方政府围绕事权治理进行了诸多“创新探索”，但确有不少属于学术界、理论界言及的“伪创新”。这些“伪创新”集中反映在如下三个方面：变换表述方式“玩文字游戏”；堕入“问题倒逼、假象创新、老问题遗存、新问题产生”的怪圈；所谓的“创新”不具备可行性和持续性[13]。鉴于在当下行政复议案件中含有大量土地违法行为的情况，建议土地督察机构对各地土地回收、储备、出让等环节存在的不规范行为予以汇总，督促各级地方政府认真做好审批监督工作，杜绝程序上的漏洞，尽最大努力减少土地行政纠纷。土地资源依法行政的关键举措是要合理配置事权，依法实现政府事权规范化、法治化。

建立政府行政权力监督常态化制度。地方政府在涉及建设征地、拆迁安置中存在的问题，往往牵一发而动全身，已经成为各地信访工作的重中之重。2014年中共中央就提出将涉法涉诉信访纳入法制轨道，以利于及时就地解决农民群众合理的诉求，从而使信访成为农民群众维护土地合法权益的一条渠道。但由于近年来各地普遍存在信访乏力和法治缺位的状况，农民群众往往“信访不信法”，致使信访工作陷入进退两难的尴尬局面。必须指出，信访终究不是化解社会矛盾最权威、最有效的手段。各级地方政府一定要引导、鼓励和支持农民群体依法解决诉求；司法机关要采取切实措施降低诉讼成本，为诉讼确有困难的农民提供法律援助，坚持用法制手段化解农民群众“信访不信法”的问题。我国现行的行政诉讼法律制度，是推进各级政府机关实现依法治国方略的制度保障。自2015年5月1日起实施的新《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)，最大亮点就是政府的行政活动将在更大的范围内接受司法监督，人民法院不再为基层政府执法护短，突出了对政府行政机关依法监督的功能与职责。由于立案登记制度和共同被告制度的施行，特别是法律明确把土地征收、征用决定以及补偿决定纳入行政诉讼受案范围，规定被诉行政机关负责人有义务出庭应诉，行政机关不得干预、阻碍法院对行政案件的受理和处置，因而民告官行政诉讼案件的数量激增。从一定意义上说，新《行政诉讼法》的实施，不仅在一定程度上缓解了农民群众“信访不信法”的困局，也对地方政府长期以来粗暴执法、权力滥用等违法违规行为，发挥了司法警示和严厉警告的倒逼作用。国家土地督察机构必须密切配合新《行政诉讼法》的实施，实现对地方政府行政权力监督检查的常态化。具体地说，就是要监督地方政府官员牢牢地树立“有权必有责、用权受监督”，“依据职权、按照程序”规矩行使权力的法律意识，从源头上杜绝政府违法和不正当作为的行政行为。要着力强化对事中事后的督察检查、强化内部监督制约，建立起一套适应法治社会建设需要的常态化监督制度。

健全行政处罚与刑事处罚相互衔接机制。国土资源部于2014年4月10日出台《国土资源行政处罚办法》，明令自2014年7月1日起施行。该办法规定通过收集、调查取证获得的有效证据，还必须依据证据事实并参照国土资源法的规定，最终确定该案件的违法性质、适用的法条和应当承担的法律责任。《国土资源行政处罚办法》和《国土资源违法行为查处工作规程》，对土地违法行为实施裁决的法律依据、表现形式以及法律责任，均做出了明确的规定。我国土地行政执法与刑事司法在实务对接上，目前存在如下一些突出问题：对案件的处置法律依据不完善。主要体现在政策指引所产生的实际法律效果非常有限，存在着事实上的有案不移和以罚代刑等问题，政策多偏重于内部制度建设而疏于外部监督。对案件移送的条件、证据标准难把握。我国行政处罚案件与刑事处罚案件相衔接的移送条件，最基本的依据是以罪与非罪的界限为标准的。由于在国土资源部门内部以及与公安机关之间，对罪与非罪标准的理解彼此存在着较大的差异，从而在事实上影响了案件的正常移送与交接。行政执法证据受到刑事诉讼证据规则的制约。由于行政执法证据只有经过公安机关的审查判断之后，才能够转化并形成符合刑事诉讼要求的证据形式；对行政执法机关的鉴定结论，法院往往认为执法机关鉴定的中立性不够，对这类证据一般不予采信[14]。从一定意义上说，实现行政处罚与刑事处罚相互对接机制，是建立和完善农村土地案件移送标准和程序，逐步完善国土资源部门与公检法信息共享、案情通报和案件移送制度的必然要求。为此，建议国家立法机关加强行政执法与刑事司法相互衔接的立法，明确规定只要是在行政处罚阶段依法获取的证据材料，就具有在刑事诉讼案件审理过程中被采信的法律地位，依据不同种类(如勘验笔录、现场记录、鉴定结论等)的专门性证据，再确定其不同的转换方式。凡属于行政执法机关在法律规定的范围内，以法定程序收集的证据，可提交给司法机关审核后作为证据使用；对于先给予行政处罚的涉嫌犯罪案件，可采取检察机关派员提前介入的方式进行。

推进土地督察法治化建设进程。行政复议制度是有效化解行政争议、维护农民土地权益、监督权力公开规范运行的制度保证。近年来行政复议案件的种类不断增多，从行政处罚、信息公开、行政不作为，再到土地登记、越权行政和征地补偿几乎全面覆盖。以2015年为例，国土资源部共收到行政复议申请746件，受理595件，处置行政诉讼案件291件，受理率和纠错率是2014年的7.8倍[15]。其中，土地增值和相关农地权益冲突，是导致行政纠纷案件发生的客观动因；信息不公开、不透明和不对称，是导致行政纠纷案件发生的重要因素；地方政府行政不作为、乱作为，则是导致行政纠纷案件发生的主要原因。实事求是地说，《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，其“法律位阶”和“法律效力”比较低，实际上难于提供足够的制度供给，对农村土地督察保障约束机制的形成，造成了诸多实际困惑和不易缓解的矛盾。当下需着力探索“调解”在土地行政复议中的运用，推进联合办案并建立共同责任机制，进一步完善标本兼治的制度性建设，从源头上规范行政执法行为。为此，就需要理顺农村土地督察机构的内外关系，依法明确土地督察机构的法律地位，明晰土地督察机构与地方政府之间的权力界限和职责；依法厘清土地督察权配置的格局与其他权力的相互关系，依法推进农村土地督察法治化建设的进程。农村土地督察权实际上涉及督察处置权、督查保障权和督察衔接权三大权能，它们在分工合作的基础上各具独特的执法功能。譬如，“督察处置权”主要体现在对被督查者展开常规性和例行性的调查，一旦发现有违法违规行为，就要及时调查和处置；“督查保障权”是法律赋予督察执行机关，依法采取强制措施的权力，如对土地违法违规者及时实施预防性行政强制措施和制止性行政强制措施。“督察衔接权”主要是对土地违法违规者实施问责的建议权、案件移送权。推进农村土地督察法治化建设的进程，还包括各级土地督察机构的自我监督、自我完善问题。这里有三个方面的具体工作必须落实：一是要实现地方督察机构的相互监督及审计、督察部门的外部监督，规范和完善农村土地督察机构的内部权力体系；二是要构建民权本位的监督体系，把社会公众和当地民众纳入到监督的范围里面来，逐渐形成从中央到地方、到民众三位一体的农地监察体系，真正实现对农村土地督察机构和被督察对象的双重监督。三是要建立和完善农村土地督察制度绩效评估的指标体系和评价体系，进一步完善与之相适应的奖惩机制，依法促使农村土地督察效能全方位提升[16]。

[1] 新华社.习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第五次会议[N].人民日报,2014-09-30(1).

[2] 张晏.“十二五”收官年督察“尖兵”战果斐然[N].中国国土资源报,2016-03-25(1).

[3] 赵蕾，邢珊珊.四川督查整改闲置土地6.5万亩[N].中国国土资源报,2016-03-28(2).

[4] 曹悦妮.锁定五大任务,提升督察成效——聚焦2016年国家土地督察工作要点[N].中国国土资源报,2016-02-25(3).

[5] 吕萍，卢嘉.从政府治理高度完善土地督察制度[N].中国国土资源报,2015-02-19(3).

[6] 付梅臣.当好守护耕地红线的督察尖兵[N].中国国土资源报,2015-02-19(3).

[7] 国务院.关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见(国发〔2014〕69号)[Z].2015-01-22.

[8] 王宏伟.广西五方面完善土地管理机制[N].中国国土资源报,2015-11-19(3).

[9] 国土资源部执法监督局.打造卫片执法监督检查“升级版”——2015年度土地矿产卫片执法监督检查工作解析[N].中国国土资源报,2015-12-03(7).

[10] 张占军.土地督察如何适应推动供给侧改革[N].中国国土资源报,2016-02-25(3).

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[12] 胡跃平，吴乐珺，韩硕.李克强出席第八届夏季达沃斯论坛开幕式并发表致辞[N].人民日报,2014-09-11(1).

[13] 陈朋.革除地方治理中的“伪创新”[N].文摘报,2016-03-31(6).

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[16] 唐薇，李少鹏.推进国家土地督察制度法治化[N].中国国土资源报,2015-02-19(3).

责任编辑：胡 晓

2016-09-15

2014年度国家社会科学基金重大项目“建设社会主义民族法学体系，维护民族大团结研究”的研究成果之一(项目编号:14ZDC025)。

宋才发(1953- )，湖北省武穴市人，法学博士，教授，博士生导师，主要研究方向为民族地区经济法律制度。

D922.32

A

1004-941(2016)05-0091-06