关于“空间”维度下农村反贫困战略路径选择的几点思考

龙先琼

(吉首大学 历史与文化学院，湖南 吉首 416000)



关于“空间”维度下农村反贫困战略路径选择的几点思考

龙先琼

(吉首大学 历史与文化学院，湖南 吉首 416000)

现阶段我国农村贫困主要集中体现在连片特困地区，具有鲜明的社会经济地理空间环境分布特征。按照农村反贫困战略的社会经济地理空间分布取向划分，我国农村反贫困战略历程经历了“面”“片”“点”三个历史时期。精准扶贫是新阶段农村扶贫攻坚战略的路径选择，要充分注意贫困人口“空间”分布的双重差异性，坚持以人为本、注重差异、提高实效的三个原则取向。

特困地区；扶贫攻坚；精准扶贫；路径

没有农村贫困地区的脱贫致富，就谈不上全面小康。集中连片特困地区的扶脱贫攻坚已经成为我国当前和未来一段时期内农村扶贫开发的主战场和全面建设小康社会的战略重点。集中连片特困地区的贫困特征及其扶贫攻坚的现实需求，具有明显的“空间”特征。这种“空间”聚集的贫困特征，是历史的过程性和现实的客观性的统一，对我国集中连片特困地区农村实施精准扶贫提出了新的原则要求。

一、农村反贫困的“空间”地理视域

贫困是对于人而言的。我们通常所说的贫困人口，是指特定贫困线标准下的低生活水平的人群，由于这类贫困人群的人口数量及其分布主要在农村，因而我国的贫困状况主要表现为农村贫困和农村人口贫困。

新中国成立后，我国农村的反贫困走过了六十余年不平凡的历程，可以说，新中国的历史就是一部农村反贫困史。学术理论界对新中国农村反贫困的历程有诸多回顾与总结，并依据国家的反贫困战略、扶贫方式、贫困线标准、经济社会发展水平等方面因素的不同划分出了不同的反贫困历史阶段，这对于总结我国农村反贫困的历史成就及其经验、教训，深化我国反贫困理论研究，进一步推进我国反贫困实践有着十分重要的理论与实践意义。

本人认为，我国农村的反贫困战略历程的历史划分，还可以从农村贫困发生的社会经济地理空间分布上去认识，这是考察我国农村反贫困历史过程的新视角。关注社会经济发展的地理空间致因，最早学说可以追溯至古希腊时代，希罗多德是第一个观察论及人的存在与地理环境有密切关系的学者，到后来的西里士多德，18世纪的孟德斯鸠，再到后来的黑格尔，普列汉诺夫等都从不同角度论及地理环境空间分布对社会经济及人的生活的影响。20世纪德国地理学家拉采尔提出地理环境特别是气候条件决定人类社会各方面发展差异，认为贫困的形成是地理环境决定的，这是夸大了地理环境空间分布对贫困形成的作用，但指出了干旱、高寒、酷热等的地理环境因素对贫困形成的深刻影响。20世纪50年代，在“贫困地理致因论”基础上，哈里斯和缪尔达尔提出欠发达地区的经济发展与地理空间位置分布有关，形成了早期空间经济学的空间贫困理论。20世纪90年代中期，世界银行专家雅兰和瑞福林提出“地理资本”缺失导致“空间贫困陷阱”，指出地域地理空间分布特征与贫困的密切关联性。“区域是一个自然、经济、社会复合系统，区域的发展是复合系统的组成、结构、功能演化的过程，是复合系统与其环境相互作用协同进化的过程……区域贫困也是由区域内这种错综复杂的因素网络关系所决定的。”[1]我国的农村贫困，是农村区域空间上群体性社会经济贫困，这种区域空间上的群体性贫困，具有鲜明的社会经济地理分布特征，这是由于我国农村的不同社会经济地理空间特征及其社会经济发展水平决定的。我国农村贫困发生的区域空间分布具有较稳定的历史延续性，主要连片集中在中西部边、偏、山、荒、寒地区，目前14个集中连片特困地区正是这样的分布。有学者指出，“空间特征(地理位置、公共服务等)在区域层面上的非易变性，成为‘空间贫困陷阱’存在的关键原因”[2]，说明了贫困的空间特质的深层致因。地理资本缺失(位置偏远与隔离、贫乏的生态条件、脆弱的经济整合和政治优惠的缺乏)、社会经济发展水平低就产生贫困，农村社会经济发展水平普遍低就出现整体贫困，区域性低水平就产生局部贫困，更小范围的低水平就形成“点”状分布的贫困，而且从全域性整体贫困到区域贫困再到“点”范围的贫困，越来越表现出更为明显的社会经济地理空间特点，这也成为我国农村反贫困战略历程演变的必然逻辑，因为国家战略层面的反贫困是直接指向农村主要贫困问题发生对象的，而这个对象是指特定社会经济地理空间中的农村人群，所以，我国农村的反贫困战略历程的演进在目标指向上往往直接表现为明显的社会经济地理空间特征取向。

二、我国农村反贫困战略历程的“空间”演变

按照这个思路即反贫困战略的社会经济地理空间环境分布指向来划分我国农村反贫困的战略历程，大致可分为“面”“片”“点”三个历史时期：

第一个历史时期，从二十世纪50年代初到二十世纪80年代中期。针对全国范围的农村全域性普遍贫困，从50年代初到1978年实施以“五保户”制度、合作医疗制度和各种定期或临时救助为主要内容的救济式反贫困政策，这是第一个阶段；从1978年十一届三中全会召开到1984年实施以家庭联产承包责任制取代人民公社制度的农村经济制度改革的反贫困举措，这是后一阶段。这个历史时期两个阶段针对的是全国范围的农村普遍贫困问题，起到了缓解农村全域性绝对贫困状况和减少因人民公社政策失误带来的庞大的农村贫困人口数量的作用。特别是这一时期的后一阶段，家庭联产承包责任制的实行，使全国范围的大多数农民解决了温饱问题，农村贫困人口大幅下降，由1978年的2.5亿人(按当年人均纯收入100元测算)减少到1985年的1.25亿人(当年人均纯收入低于200元)，“平均每年减少1780万，贫困人口占农村人口比重从1978年的31%下降到1985年14.8%，这是贫困人口快速下降阶段。”[3]这时期的反贫困政策举措和实际减贫效果都具有显著的全国性“面”上的社会经济空间特征。

第二个历史时期，从20世纪80年代中期到2010年，我国反贫困政策的战略指向由解决全国范围的农民普遍贫困转到重点瞄准“老、少、边、山”特殊地区农村的局部面上贫困问题，反贫困的战略重点实现了社会经济地理空间分布的转变，“老、少、边、山”特殊地区的农村贫困成为国家扶贫工作的重点扶贫对象。这一历史时期，按扶贫方式差异大致可分为三个阶段。第一阶段从1984年到1993年，实施专项政策措施扶贫，主要通过改善农村贫困地区交通基础设施状况，加快农田水利建设，推广农业先进实用技术，以及以工代赈等专项政策措施加强农业基本建设，提高粮食产量，发展多种经营，增加贫困人口收入，标志着我国农村扶贫的价值目标由保障最低温饱需求的救济式扶贫开始向农村贫困人口脱贫致富转变。到1992年底，我国农村贫困人口从1984年的1.25亿减少到8000万。第二阶段，从1994年到2000年，我国扶贫开发开始进入攻坚阶段。1994年3月，国家颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划》，集中人财物，用七年时间基本解决8000万绝对贫困人口的温饱问题，到20世纪末基本消除绝对贫困现象。“八七扶贫攻坚计划”的制定和实施，使我国扶贫战略开始进入攻坚阶段，扶贫战略政策措施主要集中在中西部“老、少、边、山”18个贫困程度极深的农村贫困地区，着力点放在了这些特困地区的贫困县的社会经济发展上，扶贫工作的战略以592个贫困县为落脚点，扶贫攻坚的社会经济地理特征表现为“县域”的面上扶贫。这个阶段，扶贫攻坚的主要政策与措施是大力实施温饱工程、以工代赈、移民开发、加强基础设施建设和实施科技扶贫，“老、少、边、山”地区的农村贫困县的“县域性”贫困得到较大缓解，财政状况好转，绝对贫困人口由1994年的8000万下降到2000年底的3209万，基本实现“八七”计划目标。第三阶段，从2001年到2010年，综合发展扶贫阶段。2001年6月，国家颁布实施《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》，我国扶贫开发战略出现了两点新变化，一是强调把扶贫开发纳入贫困地区经济社会发展的整体规划中，以综合发展带动脱贫，二是在扶贫开发对象上进一步聚集中西部的“老、少、边、山和特困地区”，首提“集中连片”原则和“特困地区”，扶贫开发的着力点开始由贫困县伸向贫困村，全国确立了14.8万个贫困村，整体推进成为扶贫开发的基本方式，目标是解决温饱，提高能力，改善生产生活条件。我国的扶贫战略目标指向在社会经济地理空间上，明确地瞄向中西部集中连片贫困地区的贫困村，而不再是贫困县。这一段以贫困村为着力点的整村综合发展扶贫取得了实效，截至2010年底，按人均纯收入1274的标准，全国农村贫困人口已由2000年底的3209万人下降至2688万人。但是，也应当看到，这个阶段的以贫困村综合发展扶贫的推进，以贫困村为瞄准对象，以促进贫困村综合发展来缓解贫困，用力在贫困村的社会经济发展条件改善和社会事业促进上，并未主要以贫困人口为扶贫瞄准对象，扶贫的比较效率下降很明显，全国农村贫困人口经过“八七扶贫攻坚计划”实施，仅减少521万，是前述系列阶段中减贫人口最少的时期，同时反映这些特殊困难地区贫困人口的脱贫攻坚难度更大。这一时期，我国农村贫困发生的“大集中、小分散”的集中连片特困地区的“空间”分布特征已然形成，以“村”为农村反贫困着力点既有国土“空间”意义上的“集中连片”，又有以“村”为对象的分布小“片”，反贫困的“片”区特点明显。

第三个历史时期，从2011年至今，我国的扶贫攻坚战略进入到集中连片特困地区实施精准扶贫的新时期。2010年底的国家扶贫工作会议明确指出今后10年，集中连片贫困地区和特殊类型贫困地区将是我国扶贫工作的主战场。同时，新增南疆三地州、西藏和四省藏区也作为扶贫攻坚的重点地区。2011年4月20日，中央政治局会议审议并通过《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，明确规定14个集中连片特困地区作为未来10年扶贫攻坚的主战场。这14个集中连片特困地区具有鲜明的社会经济空间地理特征，其中11个集中连片贫困地区都是贫困集中的连片大山区，加上南疆三地州、西藏和四省藏区3个特殊困难的少数民族地区，贫困的“大集中、小分散”的空间分布特征十分明显，国家反贫困战略的瞄准对象在经济社会空间地理上更加集中明确，第一次明确提出和划立了“集中连片特殊困难地区”，这是未来10年我国扶贫攻坚的主战场。同时，扶贫攻坚的战略思路转变还表现在扶贫攻坚的战略措施上，中央提出了“精准扶贫”，要创新机制，把扶贫攻坚的着力点精准地放在贫困户上，聚力于贫困人口具体的“空间”分布点，提高扶贫实效。贫困人口既分散又聚集的分布成为农村贫困的明显趋势，以户为单位聚集的贫困人口具有宏观(片区)和微观(社区)的双重空间差异性，这就要求我们的反贫困努力的着力点放在贫困人口上，必须注重这种双重的空间差异性存在。因为，“……贫困状况和脱贫因素受各种自然和社会经济条件影响也必然呈现出地域性的差异，而任何忽视了这些差异的政策制定和实施都会使得以往的扶贫瞄准机制失效。”[4]对贫困人口空间差异关注与干预度不够，是前一个历史时期扶贫比较效率下降的一个重要原因，因此，2013年12月18日中央印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》文件，明确提出要建立精准扶贫的机制，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量为扶贫工作的目标取向，标志着我国农村扶贫开发战略和发展的扶贫转移到了对集中连片特困地区贫困人口的精准扶贫上，这是基于农村贫困人口空间分布的双重差异性而选择的战略路径，扶贫攻坚的针对性、操作性、科学性和实效性更强，更加体现“以人为本”扶贫理念，我国的扶贫反贫困战略进入了新时期。

三、“空间”维度下农村集中连片特困地区反贫困的路径选择

以“空间”维度梳理我国农村反贫困的战略历程，可以清晰地显现出我国农村反贫困的战略路径的历史演进，这就是从建国初期开始到1978年的救济式反贫困—从1978年到1986年农村经营体制改革(实行家庭联产责任制)反贫困—1986年到1994年的经济开发式反贫困—1994年到2000年，实施《国家八七扶贫攻坚计划》实施政府主导、社会广泛参与的开发式反贫困—2001年到2010年，实施《农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》，通过以经济产业开发为中心的综合开发来着力提高贫困农户的自我积累和自我发展能力，从而实现脱贫致富的“能力”反贫困。到2011年国家实施《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》规划，开展扶贫开发与农村最低生活保障制度相结合，选择走精准扶贫的路子，以集中连片特困区为主线战场，整合扶贫工作资源和力量，帮助贫困人口脱贫致富，实际上就是农村反贫困历经了空间上的由面到片再到点的历史过程，是我国农村脱贫攻坚新阶段新的反贫困战略路径，其根本要求是实施精准扶贫，实现精准脱贫。

具体来说，2015年11月23日中共中央政治局会议审议通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，同年11月27至28日的中央扶贫开发工作会议召开，明确把精准扶贫、精准脱贫作为现阶段扶贫开发的基本方略，确立了“到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的脱贫攻坚的目标。在理论上，“空间贫困研究中将贫困分布、生态气候、环境、距离、基础设施和公共服务等众多内容纳入到一个地理资本要素中，以此提供一个清晰明了的空间地图，有利于贫困政策的评价和制定。”[5]这是一个理论与实践相结合的探索与推进过程。

现阶段我国集中连片特困区农村扶贫攻坚选择精准扶贫的战略路径，是我国农村反贫困战略历史演进的历史与现实的必然要求，必须坚持三个原则取向。

首先，“空间”维度下的精准扶贫必须确立以人为本的反贫困理念。2011年12月，中共中央国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，《纲要》中明确提出，“深入推进扶贫开发，……是坚持以人为本、执政为民的重要体现”，要“把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务”，“鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困”，“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”，并指出以“在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫工作主要对象”。这是针对14个集中连片特困区在空间地理上的致贫特殊性提出的扶贫攻坚路径，上述贫困地区空间地理大多是高寒、石山、荒漠、偏远，发展资本先天缺失，区域经济发展的比较效益低，扶贫攻坚的着力点应当放在贫困户身上，而不是放在区域发展的项目上。这就明确提出并更加强调了贫困人口的扶贫对象地位，凸现了扶贫工作中贫困人口这个“贫困”主体性、扶贫过程中贫困人口“有能力”的主动性和扶贫效果上“稳定脱贫致富”的实效性。

同时，在2013年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发[2013]25号文件)中，进一步提出“消除贫困，改善民生，实现共同富裕，是社会主义的本质要求”。把扶贫开发提到我国政府当前改善民生，实现共同富裕这个体现社会主义本质特征的执政理念的高度，明确要求要“加快贫困群众脱贫致富、贫困地区全面建成小康社会步伐”，把加快贫困群众脱贫致富放在全面建设小康社会的首要位置，这是以人为本、改善民生和执政理念在扶贫工作中集中体现。

扶贫开发工作聚焦贫困人口，是在扶贫工作中贯彻以人为本理念的必然要求，因为贫困从根本上说是相对于人而言的，是人的贫困。农村贫困，就是指农村人口贫困，反贫困核心价值诉求就是帮助和扶持有劳动能力的农村贫困人口脱贫致富。要聚焦贫困人口，就是要确立和贯彻精准扶贫这个扶贫开发的新的战略原则和指导思想，做到精准识别，精准帮扶，这是扶真贫、真扶贫的基本前提和根本要求，是现阶段集中特困地区扶贫攻坚的客观现实决定的。以人为本的农村反贫困理念，必然要求现阶段我们的扶贫攻坚和根本着力点由以区域发展为主导带动贫困人口脱贫转移到以贫困人口脱贫为主导带动区域发展上来，真正瞄准贫困农户个体人口，因地制宜，因人施策，追求贫困人口脱贫致富实效，切实实现精准扶贫。

其次，“空间”维度下的精准扶贫必须注重贫困的差异性。从致贫原因来分析，我国农村贫困既具有自然条件差、经济发展水平低、交通落后、社会事业发展滞后、地方病多发等相同的区域性面上的贫困成因，也同时存在区域之间、村落之间和户户之间在生计方式、文化教育水平、生产能力、生活负担、生产条件、身体残障等对象性点上的贫困性成因。对于具体的贫困村、户来说，上述两方面的同一性与差异性所致贫原因交织在一起，共同造成农村贫困，这就是贫困的同一性和差异性问题。换句话说，我国农村集中连片特困地区的贫困，是同一性贫困与差异性贫困交织而成的致贫结果，是两者的结合体，是同一性贫困问题和差异性贫困问题共同影响造成的贫困问题。具体到贫困人口，呈现“片”“区”空间双重差异性重叠的特点。

在我国反贫困战略实践历程中，其发力重点是一个变化的过程。在救济式扶贫时期，扶贫工作主要是针对农村贫困人口生活极其困难，难以为继，直接地给予钱、粮、物的求助，帮助困难群众度过生活生产难关，维持最低的生计需要。在制度反贫困阶段，扶贫工作的着力点是推动农村经济体制改革，实行家庭联产承包责任制，打破“大锅饭”，在全国范围内破除束缚农村生产力发展的体制障碍，调动广大贫困农民发展生产的积极性，以促进农业生产进而达到减贫效果。大力实施扶贫开发专项工作以后，农村扶贫强调以促进县、乡、村区域经济与社会发展来缓解贫困，加之行政责任制考核又以国民生产总值为目标取向，同时受扶贫人员“速效扶贫”的政绩心理的驱动，以致形成以投资促进贫困乡村经济开发项目兴办和社会事业发展为主要着力面的农村反贫困行动。这种以投资促进项目增长和公共事业改善为主要用力面的反贫困行动，面对贫困农村地区经济现状、交通不便，水、电、房等基本生活条件短缺、教育、文化和医疗等基本公共服务供给贫乏的贫困观点，是十分必要的，客观上也起到了促进农村产业发展，培养致富带着人，改善贫困乡村生产生活条件落后状况的重要作用，确实起到了缓解贫困地区地方财政困难，改变贫困乡村社会事业落后面貌和一定程度上增加贫困人口收入的作用，对于区域性减贫具有重要意义。

但是，这种以促进区域性经济投资和社会事业发展为根本价值取向的扶贫行动模式把反贫困的主要着力点放在拉动贫困地区GDP增长和水电路及文教卫等社会公共事业的发展上，而不是放在增加贫困农户自生性收入上，因而容易出现“政绩扶贫”“速效扶贫”“数字扶贫”的现象，贫困农户的自生性收入主要来自自发性的劳务输出(外出打工)的报酬收入，而不是来自居住地的生产经营性所得，政府反贫困帮扶行动在增加农村贫困人口自生性收入上的直接作用显现出减弱趋势。一些特殊困难地区，虽然上了产业项目，路、水、电及教、医、卫等基本生产生活条件和公共服务得到基本改善与保障，但贫困人口依然贫困的事实充分说明了这一点。之所以出现这种情况，是因为经过长期大力地“面”上的扶贫开发，农村贫困地区的生产生活条件和社会面貌得到一定程度改善，一部分有一定自生能力的贫困人口实现了稳定脱贫致富，摆脱了绝对贫困状况，剩下贫困相对集中在“高寒、偏远、干旱、少数民族聚居”等特殊困难地区，贫困人口的致贫原因多样，贫困程度较深，自生性能力普遍严重不足，农户贫困差异性明显，是扶贫攻坚工作最难啃的硬骨头。

现阶段，集中连片特殊困难地区是我国农村反贫困的主战场，扶贫攻坚的主要价值取向应该放在贫困农户自生性增收和提高生活水平上，实现贫困县考核“由重点考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变”，“把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标”，引导扶贫工作的主要着力点放在帮助和扶持贫困农户自生性增收上，培养其自主、稳定、持续的脱贫能力。而如前所述，集中连片特困地区的贫困村、户，在致贫原因上既有同一性，更有差异性，贫困程度、类别和性质也有明显的个体差异，扶贫攻坚的复杂性、艰苦性十分突出。这就要求扶贫工作在大力改善这些特殊困难地区生产生活条件和发展这些贫困地区社会公共事业的同时，把主要着力点放在促进这类特殊困难地区乡村农户的自生性增收及其能力的培养上，扶贫攻坚要“靶向”帮扶，精准扶贫“五个一批”工程的帮扶措施要落地在贫困人口的空间载体“贫困户”上，因地制宜，因贫施策，实事求是，既要一片一策，一村一策，更要一户一策，这是由于集中连片特困地区贫困人口差异性贫困问题突出的实际决定的。

第三，“空间”维度下的精准扶贫必须着力提高扶贫攻坚的实效性。集中连片特困地区的贫困户，是全域性“面”上扶贫开发取得显著反贫困成效中剩下来的难啃的“硬骨头”，从“点”上观察，这些贫困户自身的多种致贫因素交织，贫困成因“抗药性强”、贫困程度深、自生性收入能力弱且差异大、帮扶的基础性条件不同且普遍较差，脱贫的目标期望值也不尽相同，因此，这类“硬骨头”贫困户的扶贫攻坚要着力于“自生、稳定、持续”的增收及其能力培育上，切实提高以“贫困户”为对象的脱贫实效。这就要求我们的扶贫攻坚工作必须增强基于“贫困户”自生性增收的针对性，具有持续的“空间”聚焦性。正如习近平总书记2015年6月18日在贵阳召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上所指出，“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。”“要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之。”使扶贫攻坚工作力度更大、针对性更强，作用更直接、效果更可持续，在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫，确保农村贫困人口2020年如期脱贫。这就要求真正做到“精准式”扶贫。

[1] 米文宝,王梅兰.区域反贫困理论探析[J].宁夏大学学报：自然科学版,2003(2):99.

[2] 刘小鹏,苏晓芳,王亚娟,赵莹,黄越.空间贫困研究及其对我国贫困地理研究的启示[J].干旱地区地理,2014(1):146.

[3] 陈贤昌.中国农村改革的路径选择：农业产业化[M].长沙:湖南人民出版社,1999:254.

[4] 郭劲光.我国扶贫治理的空间视野及其与减灾防治的链接[J].农业经济问题,2013(7):12

[5] 陈全功,程蹊.空间贫困及其政策含义[J].贵族社会科学,2010(8):90.

责任编辑：胡 晓

2016-08-30

湖南省协同创新中心“武陵山片区扶贫与发展协同创新中心”的“多维扶贫与区域发展研究”的部分成果。

龙先琼(1963- )，男，土家族，湖南保靖人，历史学博士，教授，博士生导师，主要研究方向为民族历史文化、区域开发史、扶贫开发。

F124.7

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1004-941(2016)05-0076-05