加快推进反腐败国家立法的意义及思路

李　辉，张克强

(1.中共黑龙江省委党校 政治学教研部，哈尔滨 150080; 2.绥芬河市人民检察院，黑龙江 绥芬河 157300)



加快推进反腐败国家立法的意义及思路

李辉1，张克强2

(1.中共黑龙江省委党校 政治学教研部，哈尔滨 150080; 2.绥芬河市人民检察院，黑龙江 绥芬河 157300)

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象”。中国的反腐败立法再次吸引了世人和国人的目光。中国作为《联合国反腐败公约》的积极推动者和践行者，在完善我国反腐败立法过程中，必须坚持循序渐进、发挥宪法作用、契合《联合国反腐败公约》以及提高制度之间合力的路径进行，同时坚持成熟一个出台一个的原则。

反腐败；立法；《联合国反腐败公约》

随着人类经济的飞速发展，我们在面对环境污染的同时，也在遭受着腐败的污染。腐败已经成了人类社会的共同的敌人，发展中国家每年因腐败导致的损失达到500多亿美元，发达国家则会达到3 000亿美元左右，这种腐败的困扰使得主权国家经济发展部分成果被吞噬、政治掮客有发挥作用之土壤、政府公信力和诚信体系受到挑战、社会道德取向发生改变。整个世界经济格局已经出现西弱东强的趋势，新兴经济实体尽管经济快速发展，国际地位和国际话语权日益提升，软实力影响有所增强(如中国、印度、俄罗斯、南非、巴西为代表的金砖五国)，但是相伴而生的是腐败现象易发多发，有的甚至泛滥成灾。随着经济全球化(G8、G20、APEC、TPP经济实体作用发挥)和国际交往与合作日趋紧密，跨国(境)腐败犯罪呈上升趋势。在全球治理腐败的过程中，单靠一个或者十几个国家的努力已经不可能有效控制本国的腐败行为了。各国必须摒弃价值观念、政治体制、法律制度、文化习惯的束缚，共同打击腐败分子和腐败行为。

一、反腐败国家立法的意义

(一)有利于中国开展国际反腐败合作

截至目前,全球层面反腐文件有《联合国反腐败公约》、《经合组织反贿赂公约》等；地区层面有《美洲国家组织反腐败公约》、《非洲联盟预防和打击腐败公约》、《欧盟委员会反腐败民法公约》、《欧盟委员会反腐败刑法公约》等。尤其是2014年11月8日在北京闭幕的亚太经合组织第26届部长级会议通过的《亚太经合组织第26届部长级会议联合声明》，通过了《北京反腐败宣言》，根据该项声明，APEC反腐执法合作网络建立，追逃追赃等合作将在亚太地区加大力度，各成员国要共同携手打击跨境腐败行为，它为新时期的国际反腐合作奠定了广泛基础。 随着我国改革开放的不断推进以及中国同世界其他国家交往和合作的常态化，中国积极参与国际反腐败合作已经成了党和国家反腐倡廉和建设法治国家的重要议题。

首先，中国积极参与国际反腐败合作可以展示负责任大国的作用和影响力。中国的经济实力不断提升，在2011年，中国出口总量占世界的10%，进口总量占世界的10%。2013年超越美国成为世界最大贸易国，占世界总量11%。中国的外汇储备在2011年12月为3.2万亿美元，成为世界上最大的外汇储备国。2013年我国货物进出口总额达到41 600亿美元。习近平在2014年的APEC会议上做《谋求持久发展 共筑亚太梦想》演讲时强调，“今后5年，中国进口商品累计将超过10万亿美元，出境旅游等人数将超过5亿人次”。中国已经成为世界上120多个国家的最大贸易伙伴，与美国的贸易总额突破了5 500亿美元大关。中国积极倡导并努力推进 “一带一路”建设，这无疑将对沿线60多个国家的基础设施建设、资源开发利用、产业合作升级等有关项目提供长时间的发展动力[1]。在强大经济实力支撑下，中国的话语权日益提高，国际社会普遍期待中国能在反腐败领域发挥更大的建设性作用。所以中国积极开展反腐败国际合作，可以很好的回应这一关切。

其次，中国积极参与国际反腐败合作有利于严厉打击跨国(境)腐败犯罪。近年来，贪官外逃、非法资金外流问题日益严重，据中纪委2010年发布的数据显示，近30年来，外逃官员数量约为4 000人左右，携走资金500多亿美元，人均约1亿元。中国社科院2011年的一份报告显示，“从上世纪90年代以来，包括‘裸官’在内的各种贪官等有1.8万人外逃，携带款项8 000亿元人民币”。2012年末，非营利机构全球金融诚信组织(Global Financial Integrity)发布了《发展中国家非法资金流出：2001—2010》。该报告指出，2001—2010十年间，中国(大陆)因逃税、腐败和犯罪而产生的非法资金外流达2.74万亿美元，占全球各国非法资金外流的近50%，是非法资金流出最多的国家[2]。社科院在2014年2月发布了2014年《法治蓝皮书》，蓝皮书表示，“2014年，腐败公职人员外逃现象可能加剧，特别是前期已经有关系人和资金在境外的公职人员外逃风险增大”。中国央行国际收支账目统计的数字显示，2014年下半年外流资金量为921亿美元，美国花旗银行则认为，2014年的10月—12月间，我国流出的资金量在2 500亿～2 700亿美元。研究机构表示，2014全年资金流出总额在8 000亿～9 000亿美。资金的主要流向有留学、旅游、购物、房地产购置等。这些看似合法的消费领域是否存在着“洗钱”因素，是我们必须关注的内容。借助国际反腐败合作机制和力量(主要是《联合国反腐败公约》)，我国成功引渡和遣返了多名潜逃的腐败官员(最高人民检察院检察长曹建明2013年10月披露，2008年至2013年,共抓获外逃贪污贿赂犯罪嫌疑人6 694名)，2015年抓回外逃人数首次高于新增外逃人数。我们在追回大量腐败资产的同时，维护了法律的尊严，也有效地震慑了腐败分子。

(二)有利于实现中国同国际反腐机构的良性互动

目前，与我国中央纪律检查委员会监察部开展双边交往的已有80多个国家和地区的纪检监察和反腐败机构，我们与其中12个国家的纪检监察机构签署了合作协议，我国与68个国家和地区签署了106项各类司法协助条约。我国加入和参与的国际和地区性多边合作机制或论坛将近20个。中国加入或参与的国际性的反腐败合作机制有：

1.《联合国反腐败公约》(UNCAC)。《联合国反腐败公约》于2003年10月31日在第58届联合国大会通过，它也是联合国历史上第一个指导国际反腐败斗争的正式法律文件。我国于2003年12月签署该公约，全国人民代表大会于2005年10月批准了该公约。中央纪委监察部网站报道显示，目前中国利用《联合国反腐败公约》平台开展反腐败追逃追赃国际合作取得积极进展[1]，无论是2014年的“猎狐行动”，还是2015年的“天网行动”，《联合国反腐败公约》都发挥了建设性的作用。此外中国专门领导小组的成立，为我国更好履行公约的承诺和进一步研究实施《联合国反腐败公约》提供了顶层设计保障。我国于2007年9月13日正式挂牌成立了国家预防腐败局，其基本职责为“负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导；协调指导企业、事业单位，社会团体、中介机构和其他社会组织的防治腐败工作；负责预防腐败的国际合作和国际援助”[3]。同时，我国还出台并修订了有关刑法内容、反洗钱法等相关法律。

2.《引渡条约》。2014年以来到现在，中国已经完成10项引渡和刑事司法协助条约的谈判。我国与泰国，俄罗斯，白俄罗斯，保加利亚，罗马尼亚，哈萨克斯坦，蒙古，吉尔吉斯斯坦等一些国家签订了引渡条约，并且参与了很多实际上涉及引渡问题的公约，比如《防止及惩治灭绝种族罪公约》，《消除一切种族歧视国际公约》,等等。但是，由于国家层面的反腐立法缺失，我国腐败分子意愿性逃亡的国家如美国、英国、加拿大、澳大利亚等并未与中国签订双边引渡条约，使得我国的全球追逃行动受到极大制约。

3.二十国集团(G20)反腐败工作组。该工作组于2010年6月G20峰会期间成立，监察部代表中国政府参加了该工作组的组建和历次会议。反腐败工作组是目前我国参与的反腐败国际合作重点之一，据2010年公布的《中国的反腐败和廉政建设》白皮书，作为打击腐败的主要部门，最高人民检察院先后与80多个国家和地区的相关机构签署了检察合作协议；公安部与44个国家和地区的相关机构建立了65条24小时联络热线，同59个国家和地区的内政警察部门签署了213份合作文件，国际反腐合作势头强劲。

4.反洗钱金融行动特别工怍组(FATF)。反洗钱金融行动特别工作组(以下简称FATF)成立于1989年，是国际社会专门致力于控制洗钱的国际组织，专门研究和制定各国国内和国际反洗钱的政策，并运用国际合作促进这些政策的广泛实施。我国于2007年6月成为该组织正式成员，由中国人民银行代表中国政府参与。近年来，随着国际社会对腐败作为洗钱罪上游犯罪的一致认识，FATF将反腐败列入其重要内容之一，监察部负责参与FATF反腐败议题的讨论。 此外中国参与的地区性的反腐败合作机制主要有亚太经合组织(APEC)反腐败工作组和亚太地区反腐败行动计划等。

二、现有的反腐倡廉制度体系与新形势下的反腐斗争尚有差距

目前就世界许多国家或地区来看，大都具有一部或多部防止公职人员贪污受贿，或以贪污受贿为重点的法典。不少国家除了在本国的刑法典中专门设有贿赂罪、贪污罪及禁止公务人员参与某些经济活动的规定外，还特别颁布了针对性较强的法典。如美国的《2000年国际反腐败和良政法》、《涉外腐败行为法》，爱尔兰的《公共机构腐败行为法》，印度的《预防腐败法》，新加坡的《预防腐败法》，罗马尼亚的《预防、发现和惩治腐败法》,等等。此外，斯洛文尼亚、坦桑尼亚、乌干达、克罗地亚、阿塞拜疆等国也制定和颁布了类似的反腐败法律。

习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上强调：“要加强反腐败国家立法，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”多年来我国出台的各种反腐败的相关规定都为立法做了充分准备，十八大报告和十八届三中全会再次强调了建设法治中国的重要性，为制定反腐败基本法奠定了顶层设计基础。

新中国成立以来，党和政府一直非常重视反腐倡廉的制度建设，先后制定和颁布有关反腐倡廉法律、法规、条例100余件。主要有：《关于处理贪污浪费问题的若干规定》、《中华人民共和国惩治贪污条例》、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》和《中共中央纪律检查委员会关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》和《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》以及《联合国反腐败公约》和《联合国打击跨国有组织犯罪公约》等国际公约。中国通过国内国际两条制度主线编就了各行各业纵横互补的反腐网络大网。即使我们付出了巨大的努力和探索，但仍存在不尽如人意的地方。主要表现为：

(一)制度反腐路线图一直不够清晰明确。在漫长的反腐斗争过程中，我们不断地对中国古代优秀的反腐倡廉制度进行了挖掘、整理、借鉴、转化和吸收，同时也对不同制度的国家尤其是在反腐倡廉建设中取得较大成功的国家(如新加坡、挪威、丹麦等)，进行过交流和借鉴。由于中国廉政指数的排名一直比较靠后，所以我们需要反思在崇尚儒家人之初、性本善的传统文化氛围之中，能否依赖共产党员和领导干部的道德品质、共产主义信念等思想基础作为中国反腐倡廉的基石。中国先后走过了领导人意志反腐、运动式反腐,最后走到了今天的制度反腐。既然制度反腐是最科学和有效的反腐模式，那么，制度反腐路线图就必须清晰。我们不能出现付出较高的反腐成本，效能却低位徘徊的现象。不能被腐败这个社会主义建设中存在的毒瘤左右我们的行动，给人的感觉是哪有问题解决哪里，永远处于一种被动和疲于应对的状态，“灰色腐败” “白色腐败”“黑色腐败”依然屡禁不止。

(二)反腐败程序性立法明显滞后。截至目前，我国尚未出台《行政程序法》，作为掌握着国家政府运行的行政机关工作人员来讲，如何贯彻执行“权力清单”“负面清单”,如何真正实现有法必依、法无授权不可为、法定职责必须为，在目前来看，问题还比较多。在2006年1月1日《公务员法》实施之前，或者说，在这部法律征求意见的过程中，社会较为关注的是能否解决权力边界的划分问题、能否将公务员财产公示纳入法治轨道。事实证明《公务员法》在当时的历史条件之下，无力解决这些问题，这也为我国今后的制度执行留下了难以预测的因素。我们过去反腐，将更多的注意力放在了事后的惩处上(查处职务犯罪人数一直在高位运行)，而事前的预防和事中的监督才更应该是我们关注的重点，这样就可以实现成本第二收效第一。我国长期以来一直存在着对法定职责权的界定模糊以及对自由裁量权的约束不够等现实问题，这就要求我们要用程序法来保证制度不因领导人意志的改变而改变，更不因执法者的出发点和注意力的改变而改变，只有充分发挥实体法和程序法的双刃剑作用，中国的反腐败法才能立体有效。

三、反腐败国家立法的基本思路

(一)遵循循序渐进的整体思路进行

反腐倡廉的法规制度建设关乎党和国家法治建设的整体布局以及惩治和预防腐败体系建设的顺利推进。反腐败立法要紧紧围绕强化对权力运行的制约和监督这个核心，打好外围战，最后形成有效管用、科学缜密的制度体系。成熟一个出台一个，是我党第十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第36条的重点部署。在现实情境下，我们完全可以依托2006年的《公务员法》，进一步完善公务回避制度、地域回避制度、职务回避制度，同时以2008年10月1日实施的《湖南行政程序规定》和2012年1月1日实施的《山东行政程序规定》为契机，加快我国的《行政程序法》立法速度，解决长期以来行政程序法缺失的现状。

(二)反腐败立法要充分发挥宪法的作用

宪法作为一个国家的根本大法，是建立法治国家和法治社会的前提和保障。按照“三个代表”的要求，制定和实施符合现代民主、法治精神的宪法，把依法治国、人民当家作主和坚持党的领导统一起来，对于保证反腐败斗争在法制的轨道上健康有序进行、从根本上预防和治理腐败有着至关重要的作用。宪法是依法治腐的基石。依法治腐的方略是人类在探索反腐败之路中付出巨大代价后作出的理性选择。尽管人治在一段时间里也能遏制腐败，法治也不能保证完全消除腐败，但法治能够最大限度地遏制和减少腐败。

依法治腐，即使难以根绝腐败，却有望把腐败控制在最低限度使其不至于危害社会，或者一有危害，便能够及时制止。在法治国家，法律不再是权力的附庸和奴婢，相反它通过具体配套的规范系统，成为权力产生、运行的源泉、依据和界限，这就能从制度上有效防止权力的滥用，遏制腐败的滋生。而要实行依法治国，首先要依宪治国。宪法是国家的最高权威，是一切国家机关、社会团体和公民的最高行为准则，具有最高法律效力。因此依照宪法管理国家事务是法治的必然要求。法治的核心是宪治。依法治国的实现有赖于依宪治国的推行。只有依宪治国才谈得上依法治国。

宪法是依法治腐的保证。依法治腐的方略是人类经验的深刻总结。在治腐方略中，依法治腐有着举足轻重的地位。长期以来，由于缺乏法治的良好传统，依法治腐始终没有摆到应有的位置上来。依靠民主制度和法律制度来预防和治理腐败，应是一个主权国家不二的选择。阶级斗争和政治运动虽然在特定的历史背景之下能够使腐败得到有效的遏制，但这种遏制是牺牲基本人权为代价的。实际上，用政治运动的方式来反腐败从来就没有成功的范例。

人类历史证明法治才是治理腐败的必备手段。良好的法治使抑制腐败的成本达到最低，因此也是最佳的一种选择。宪法作为一种限制国家机关权力，防止滥用国家权力侵犯公民权利的制度安排，是以法制权的最高体现，为依法治腐提供了前提和保证。为防止权力的滥用，现代民主国家的宪法无不明文规定了国家权力的边界。不仅宪法已经明文规定的、赋予公民的权力属于公民，而且凡宪法没有明文禁止的权力同样归公民所有，只有宪法明文禁止的权力公民才不能行使。与此相反，凡宪法没有明文赋予国家机关的，国家机关一律不得行使;只有宪法明文规定的权力，国家机关才可以行使;只有在宪法明文规定范围内的行为，才具有法律效力。任何超出宪法规定范围或违反宪法规定的行为，均属违法，必须得到纠正并承担相应的责任。在现实中，对权力的制约和监督有以权力制约权力、以制度制约权力和以权利制约权力三种模式，而宪法则是这三种权力制约模式的直接体现，并通过一系列的制度安排使之较好地统一起来，形成了依法治腐、监督治腐、民主治腐的整体合力。这就为从根本上遏制和消除腐败提供了制度保证。

确立宪法在国家政治生活中的最高权威，充分发挥宪法的依法治腐功能。要确立宪法的最高权威，一是要加强对宪法的宣传教育。通过持续地、广泛地宣传教育，强化公民的宪法观念、宪法意识。宪法权威的确立必须建立在全体大众广泛认知的基础之上。二是处理好执政党与宪法的关系。要从宪法上对执政党的权力进行制约。依法治党特别是依宪治党是新世纪加强和改进党的建设的新的基本内容，是我们党治党方式的重大发展，是党的自身建设迈向现代化的重要标志。列宁指出,“工人阶级夺取政权后,像任何阶级一样,要通过改变所有制和实行新宪法来掌握和保持政权,巩固政权”。要领导全党和全国各族人民严格遵守宪法和法律，党的章程、各项纪律规定包括领导人的讲话都不得与宪法及宪法原则相抵制。要按照依宪治国的原则和精神，在党内建立起科学的领导体制和领导制度，特别是内部制约监督机制。

(三)反腐败立法要与《联合国反腐败公约》的内容协调统一

首先采取《联合国反腐败公约》确立的刑法及多样性的制裁措施推进我国反腐败立法。刑法措施是控制腐败犯罪必不可少的措施，也是《联合国反腐败公约》在控制腐败犯罪方面所确立的重要措施。《联合国反腐败公约》明确规定缔约国应采取措施将公约确立的腐败行为规定为犯罪。

《联合国反腐败公约》直接界定为“腐败犯罪”的有下述行为：“ 第一，贿赂本国公职人员：(1)直接或间接向公职人员许诺给予、提议给予或者给予该公职人员本人或者其他人员或实体不正当好处，以使该公职人员在执行公务时作为或者不作为；(2)公职人员为其本人或者其他人员或实体直接或间接索取或者收受不正当好处，以作为其在执行公务时作为或者不作为的条件。 第二，贿赂外国公职人员或者国际公共组织官员：(1)直接或间接向外国公职人员或者国际公共组织官员许诺给予、提议给予或者实际给予该公职人员或者其他人员或实际正当好处，以使该公职人员或者该官员在执行公务时作为或者不作为，以便获得或者保留与进行国际商务有关的商业或者其他不正当好处。(2)外国公职人员或者国际公共组织官员直接或间接为其本人盛者其他人员或实体索取或者收受不正当好处，以作为其在执务时作为或者不作为的条件。”我国的反腐败法既要充分体现《联合国反腐败公约》的基本宗旨及原则，又要与其具体内容相协调一致，其中重要的基础性内容就是“腐败犯罪”的客体到底如何界定。随着中国国际地位的提升以及经济全球化中作用的加强，反腐败的议题已经超越了本国国界而成为国际性义务。因此中国的反腐败法必须充分体现自己作为《联合国反腐败公约》会员国的角色[3]。

(四)反腐败立法要提高制度之间的合力。从《党政机关厉行节约反对浪费条例》等规章制度到《中国共产党巡视工作条例(试行)》修订工作全面启动，制度之“笼”越织越密。反腐败立法要与从严治党的制度有机衔接，成为严格执行党纪党规的法律支撑。依据十八届四中全会的精神，探索把党内立法(党内决策程序、表决规程等)与国家立法(财产申报法、反腐败法等)结合起来，把构建不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制与不易腐的保障机制结合起来，真正实现制度之间的相互衔接、相互配套，以提高制度威力及合力。反腐败立法要积极引导公众有序参与，反腐败立法工作必须实行开门立法，认真倾听群众呼声，发挥群众的智慧和创造力，有广大人民群众支持的反腐败立法在执行时才会畅通无阻。

[1]商浩文.论我国贪污贿赂犯罪刑法治理的国际化——基于《联合国反腐败公约》与中国反腐败的现实考察[J].河南警察学院学报,2014,(4).

[2]廖永安,李世锋.以法治反腐破解反腐与防腐的悖论[J].湖南社会科学，2014，(6).

[3]邵沙平.结合联合国反腐败公约的实施推进我国反商业贿赂法治[J].河南省政法管理干部学院学报,2006,(2).

[责任编辑:范禹宁]

2016-06-01

国家社会科学基金项目“领导干部财产公示制度构建依据及对策研究”阶段性研究成果(13BZZ047)

李辉(1972-)，女，吉林永吉人，教授；张克强(1971-)，男,辽宁宽甸人，检察长。

D911

A

1008-7966(2016)05-0004-04