法治视域下网络治理的价值平衡模式

闵婉

（湖北警官学院，湖北　武汉　430000）

法治视域下网络治理的价值平衡模式

闵婉

（湖北警官学院，湖北武汉430000）

网络治理既要顺应网络社会开放性、平等性和互动性的特点，最大限度地保障网民的言论自由和网络社会的民主氛围，实现自由和民主价值，又要以网络社会的良性互动、健康发展为导向，最大限度地维护国家安全、社会公共利益以及网民的人身财产权益，实现安全与秩序价值。在法治视域下，分别对政府的网络管理行为和网络社会主体的网络行为进行相应规制，能有效实现网络治理的自由、民主价值和安全、秩序价值的平衡和协调。

法治；网络治理；价值平衡

随着信息技术的飞速发展，网络应用的广度和深度也不断拓展。中国互联网络信息中心统计数据显示，截至2015年12月，中国网民规模达6.88亿，手机网民规模达6.20亿，企业使用互联网比例达89.0%，个人和企业的互联网应用均发展迅速。［1］网络的迅猛发展给人们的工作和生活带来前所未有的便捷，给人们广泛参与社会公共事务提供了开放的途径，促进了社会民主政治的发展。但同时，网络的发展也带来一系列新矛盾和新问题，如网络安全事件频发，网络违法犯罪猖獗，网络虚假信息泛滥等，没有一个安全有序的网络环境为基础，网络社会的繁荣发展将失去坚实的基础。针对这一问题，习近平总书记在2016年4月召开的网络安全和信息化工作座谈会上明确指出：“我们要本着对社会负责，对人们负责的态度，依法加强网络空间治理……安全是发展的前提，发展是安全的保障，安全和发展要同步推进。”［2］如何正确处理网络安全与发展的关系，构建科学合理的网络治理模式，在网络治理的价值冲突中寻求平衡与协调，是目前我国网络治理研究中不容忽视的重要课题。

一、网络治理的双重价值目标

（一）言论自由与民主。

博登海默认为：“要求自由的欲望乃是人类根深蒂固的一种欲望”，“整个法律和正义的哲学就是以自由观念为核心而构建起来的”，“在当今世界的许多国家中，法律都承认了公民的某些基本自由”，“自由表达的权利”是其中重要的组成部分。［3］（p298-299）自由表达的权利即言论自由，是公民用语言表达思想、阐述观点、发表意见、抒发情感、交流信息的自由。而民主则是指人民得以对国家立法、政府决策、社会建设以及政治经济文化等事务发表意见，并平等地参与国家治理以及社会公共事务的管理。托克维尔认为，民主政治是一种人人或多或少皆参与公共事务的社会状态。［4］（p107）科恩认为，民主的广度是数量问题，决定于受政策影响的社会成员中实际或可能参与决策的比率。［5］（p13）由此可见，社会成员的广泛参与是民主得以产生的源泉，也是民主政治繁荣发展的保障。言论自由是现代民主政治的基石，广泛的言论自由是促进民主发展的有效手段；民主则为言论自由创造了良好的生态环境，只有在民主社会里，言论自由才能得到有效的维护和保障。

而言论自由和民主参与的前提均是民众对社会信息的了解和知悉。“作为远离内部圈子的局外人，民众更多时候是在借助于权威了解自己眼睛看不到的世界”。［6］（p197）在传统的现实社会环境中，由于行政管制模式造成的信息壁垒阻断了民众全面了解真实信息的通道，加之不同阶层民众之间不可避免地存在身份、地位、学识以及地域、环境等方面的差异，导致整个社会信息获取不对称、利益分配不均衡、规则制定不完善、程序运转不透明等现象普遍存在。公共事务的话语权往往由社会精英阶层掌握，普通民众参与公共事务障碍多、渠道窄、回应少、收效差，言论自由对普通民众而言实际上并没有可以充分行使的广阔空间，长此以往，最终导致广大普通民众对政治的漠不关心和对权威的盲目服从。

网络社会的兴起彻底打破了现实社会中的上述政治生态模式和权力运行结构。网络给所有人平等地提供了自由表达的广阔空间，有力推动了民主意识的觉醒和民主观念的深化。首先，网络社会的开放性为信息的传递和交流创造了极为自由宽松的便利条件。普通民众的知情权得到网络传播技术的支撑和保障，尤其是移动信息技术的普及更是使信息的获取变得无比迅捷和海量，民众了解国家政治、公共事务拥有了广阔畅通的渠道。而深度民主恰恰正是建构在信息公开之上的。［7］（p159）民主需要我们去接触更多未经事先选择的题材、主题和立场。［8］（p118）其次，网络社会的平等性为民众的自由表达和民主参与注入了强有力的精神力量。“新媒体的出现彻底改变了民众的被动性，每一个人都可以是信息的制造者、传播者和接受者”。［9］（p52）现实社会中的身份、地位等因素的差异在虚拟社会中得到消解，每个人都可以平等地通过网络媒介自由表达观点和意见。再次，网络社会的互动性最大限度地保障了民众的参与行为及时得到有效的回应。民众通过网络平台与政府直接互动变得简便易行，对政府的监督和批评也能通过网络平台的聚合力量获得良好的收效，这无疑极大地激发了普通民众发表言论和民主参与的热情。

因此，网络治理应当积极顺应网络社会开放性、平等性和互动性的特点，最大限度地保障网民的言论自由和网络社会的民主氛围，实现自由和民主价值。

（二）安全与秩序。

霍布斯认为：“人民的安全乃是至高无上的法律。”安全有助于使人们享有诸如生命、财产、自由、平等等其他价值的状况稳定化并尽可能地维持下去。秩序在人类生活中也起着极为重要的作用，历史表明，凡是在人类建立了政治或社会组织单位的地方，他们都曾力图防止出现不可控制的混乱现象，也曾试图确立某种适于生存的秩序形式。［10］（p228）

而网络社会中，失范性和无序性恰恰是与自由性相伴而生的。网络安全事件频发，网络违法犯罪屡禁不止，网络各种声音鱼龙混杂，不乏盲目跟风甚至造谣生事者。随着我国社会主义市场经济建设的不断深入，城市化、工业化的步伐稳步向前推进，社会结构正发生着深刻的变革，在这样的社会转型期，利益主体呈现多元化趋向，而社会公共资源的有限性和利益协调机制的不健全导致不同利益主体之间的利益冲突不断产生。因各种利益冲突引发的新矛盾、新问题不断涌现，自由开放的网络社会则成了各类社会问题集中释放的舆论场。在前台匿名的宽松自由的网络言论环境下，大量网民的言论并不是基于对事实的充分了解和慎重思考而做出的理性表达，而是一种情绪化的宣泄，完全背离了哈贝马斯所提出的对话有效性要求，即事实描述的真实性、价值规范的正当性、表达意向的真诚性。［11］（p67）诸如这类分散的个体情绪宣泄式表达在传统现实社会中往往很快得到消解，难以产生集中化的巨大破坏力量。但网络的开放性使得信息的传递和集聚效应呈几何级数增长，极易衍生为网络群体性舆论事件，严重扰乱网络社会的安定和谐，甚至有可能从线上走到线下，影响到现实社会的稳定。“人们有理由担心，在政府难以发挥作用的电子荒野上，亿万个网民亿万种声音，多数同意的民主原则被伤害后难以找到有效协调社会整体利益的手段，可能导致日益严重的无政府状态，甚至是国家的崩溃。”［12］（p89）

因此，网络治理应当以网络社会的良性互动、健康发展为导向，最大限度地维护国家安全、社会公共利益以及网民的人身财产权益，实现安全与秩序价值。

二、法治视域下的价值平衡模式

对网络进行治理的过程，是一个承载所有人利益诉求和价值取向的博弈过程。［13］（p46）网络治理既要顺应网络社会自由与民主的价值追求，又要维护网络社会安全与秩序的价值目标，如何在二者之间构建一个有效的价值平衡模式，成为网络治理中的一个关键问题。法治为我们提供了解决这一难题的有效路径。

（一）什么是法治。

亚里士多德认为：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律本身应该是制定得良好的法律。”［14］（p199）近代法治的产生与运行是以权力制约和权利保障为基础和核心的。［15］（p210）在现代国家，法治是国家治理的基本方式，是国家治理现代化的重要标志。［16］（p5）而社会法治是指法律实现了对社会生活和社会管理基本领域的全面控制和调整，社会的管理和运行依法进行。［17］（p42）法治能够发挥杠杆式的作用，以最低成本、最小规模的投入，实现最大的均衡的目标。［18］（p16）综观上述学者们对法治的解读，我们能够得出一个得到广为认同的结论，即法治模式是稳定性最强，管理成本最低且最公正客观的社会治理模式。在信息化时代，网络治理是社会治理的重要组成部分，在法治视域下建构相应的网络治理模式是网络治理现代化的必然趋势，也是以制度化方式来保障网络社会各主体利益最大化，并实现不同利益主体之间平衡与协调的最优化路径。

（二）双重规制下的价值平衡模式。

洛克认为：“法律能使国家各部分各得其所，各尽其职能。”［19］（p132）我国不少学者也持类似观点。如，有学者认为，法治是权力与权利关系的平衡器，是对权力和权利绝对化的一种理性矫正。［20］（p22）有学者认为，法治必须立足于权力和权利的互动均衡关系而非二元对立关系的基础上。［21］（p20）将法治平衡权力与权利的这一功能运用到网络治理中，可以在法治视域下构建一个双重规制的价值平衡模式，即，一方面将政府的网络管理行为纳入法治轨道，转变网络立法模式，加快网络立法进程，优化政府网络管理执法机制，严格将政府治理网络的权力限定在法律的边界内，最大限度地保障网络主体的言论自由权和平等参与权，促进网络社会自由和民主价值的充分实现；另一方面，将网络服务提供者和网络用户等网络社会主体的网络行为纳入法治轨道，通过法治方式来引导、调控网络社会的自由和民主，划定权利的边界，实现网络治理的安全和秩序价值。

通过对政府权力和网络主体权利进行双重规制的模式，明确设定网络治理体系中各方主体的权利、义务、职权和责任，从实体和程序各方面对不同主体的网络行为进行规范，既明确了政府的权力范围，避免因政府权力扩张而挤压社会权利，又规范了社会公众的权利义务，避免因权利滥用而影响社会公共秩序，使自由、民主价值和安全、秩序价值最终平衡统一于法治社会公平、正义的终极价值。

三、政府网络管理行为法治化路径

良法善治为法治。［22］（p114）将政府网络管理行为纳入法治轨道，可以从立法和执法两方面寻求解决路径。

（一）转变立法模式，加快制定调整网络社会关系之良法。

制定和完善调整网络社会关系的法律是实现网络治理法治化的前提条件。在立法模式上，要从“行政主导立法”向“博弈立法”转变。［23］（p14）“行政法是管理行政机关的法，而不是由行政机关制定的法”。［24］（p3）但在我国目前的立法模式下，行政机关不仅完全掌握着行政法规和规章的制定权，就连法律的制定，往往也是由行政机关在提出法律议案和拟定法律草案的过程中进行着事实上的掌控。在这样的行政主导立法模式下，行政权的扩张成为必然趋势，从政府与社会的关系层面来看，利益的天平必然向政府管理的公权力倾斜，社会主体的私权利则难以得到公平的维护。从社会私主体内部不同利益群体的关系层面来看，各种不同的利益诉求难以得到全面的考量，极易导致社会利益配置的不合理和不均衡现象。

博弈立法模式则将网络社会众多的“旁观者”转变为“参与者”，“批评者”化身为“建设者”。［25］（p64）网络立法应当充分认识到网络社会利益主体的多元性，畅通不同利益主体的利益诉求渠道，使不同的网络社会主体都有机会参与到立法的博弈过程中来，通过民主的程序为所有利益相关方提供观点碰撞和交锋的公正机会，使各主体得以参与资源配置的协商过程，使利益冲突的各方主体在充分的辩论和博弈中达成谅解和平衡。法律的制定结果应当体现出对社会不同成员和社会整体利益需求的有效及合理的回应，充分吸纳不同利益主体的利益需求，最大限度地在相互冲突与矛盾的利益之间寻求平衡与协调，使不同主体的权利义务得到合理分配。

只有这样，才能制定出真正符合网络社会运行和发展规律的良法，为网络社会的善治奠定良好的基础。正如哈特所说：“如果在立法之前所有人的主张都已得到无偏见的考虑，即使最终某一个阶层的主张从属于其他阶层的主张，该选择可以从偏见或不公的指责中解脱出来。”［26］（p164）

（二）多视角优化执法机制，以实现网络社会善治为目标。

1.建立执法部门协同化机制。“协同政府”强调通过目标、组织、文化等不同层面的分解与整合，有效提高不同政府部门间的合作协作水平，以实现更为整体化的行政行为。［27］（p50）当前我国的网络管理采取的是多部门综合管理模式。国务院信息产业主管部门、电信管理部门以及新闻、出版、教育、卫生、药品监督管理、工商行政管理和公安、国家安全等有关主管部门，均有权在各自职责范围内管理网络有关事务。此外，国家互联网信息办公室经国务院授权负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。在这种多头管理的综合管理模式下，不同管理部门之间在网络执法工作中出现职权交叉、协作不足而导致管理效率低下的现象不足为奇。针对这一问题，亟待建立健全网络管理执法部门协同化机制，以提高不同管理部门的协同执法能力，解决因职责分工造成的管理碎片化问题，使网络管理行为达到整体化和高效化。具体而言，一是要通过对网络管理目标分解、整合方式的合理调整，力求在跨部门的分解目标中寻求平衡，以最终达成维护网络社会健康有序发展这一总体目标的共识。网络管理目标的分解可通过各部门的具体职能分工来实现，对各部门管理职能的分工应当顺应网络社会不断发展变化的需求，保持适时调整的开放性姿态。二是要畅通各管理部门之间的信息沟通渠道，形成稳定的信息共享模式。来自不同部门的信息能有效地集中和重组是判断部门之间协同机制是否良性运转的重要指标。出于对网络社会管理的需要，各网络管理的职能部门都设有各自为政的网络信息搜集、分析系统，其中不乏大量交叉重复的内容，各自对信息的封闭采集和利用既导致了执法成本的浪费，也不利于跨部门执法协同机制的建立。通过设立一个稳定的跨部门执法信息共享平台，将能实现各管理部门之间良好的信息沟通，形成稳定的信息共享模式。

2.完善执法信息公开化机制。公开、透明、开放是实现善治的基础。［28］（p84-86）对广大民众而言，信息的公开是满足其知情权的必要途径，也是其实现参与权和监督权的基本前提，对政府而言，信息公开机制通过将政府行为全面置于公众视线之中，能有效地促进政府科学决策、依法行政。在网络社会中，网络的开放性、交互性特点决定了传统的信息控制机制彻底丧失了继续存在的土壤。政府要取信于民，只能顺应网络时代的特点，彻底打破对信息的垄断和控制，积极主动建立并不断完善信息公开机制。一方面要加大信息公开的范围，实现真正、充分、完全的信息公开，而不是形式上的、有选择性的公开，尤其要防止以涉密为借口的不公开行为。另一方面要增加信息公开的方式，要借助网络这一便捷途径，促进信息的广泛传播和公示，各类政务公开网站、微博、微信等信息公开平台应当及时更新，及时回应，不能流于形式。通过建立完善的执法信息公开机制，既能满足广大网民行使知情权和参与权的需求，在政府管理部门与网民之间建立起良性的对话和沟通机制，也能促进监督渠道的畅通，使政府主动将权力置于公众的监督之下，促进政府执法公信力的增强。

3.完善执法行为规范化机制。所谓执法行为规范化即政府各职能部门对网络管理的执法行为应当严格以法律设定的职权范畴为边界，严格依法履行职责，杜绝滥用权力，不作为或乱作为。韦德认为：“每个政府当局必须能够证实自己所做的事是有法律授权的。否则，它们的行为就是侵权行为或侵犯了他人的自由。”［29］（p23）在网络管理领域，立法不完善，加之网络技术的不断发展带来的新问题层出不穷，这些因素均考验着政府职能部门的网络执法能力。实现网络执法的规范化，首先要建立常态化的教育培训制度。通过教育培训，不断强化政府职能部门工作人员的规范执法理念，提高其网络管理执法能力。其次要建立健全执法质量评价和执法责任追究制度。通过制定科学合理的质量评价指标，对不规范的执法行为及责任人严格依照制度给予相应的处罚，将责任追究落到实处。此外，还要加强执法技术保障。信息网络科技的发展日新月异，以此为基础产生的网络社会关系和法律关系必定呈现出纷繁复杂的模式，只有牢牢占领网络信息技术的前沿阵地，不断更新网络接点控制技术、信息监测分析技术、信息安全保障技术等网络执法领域必备的基础技术，才能为网络执法规范化提供强有力的技术支持和保障。

四、网络社会主体行为法治化路径

广大的网络服务提供者和网络用户共同构成了网络社会的主体。网络社会主体的行为法治化是网络社会安全和秩序价值得以实现的基础。网络社会主体的行为法治化可以从外部规制和内部规制两个方面寻求实现路径。

（一）网络社会主体行为的外部规制。

外部规制是指通过政府网络管理部门的网络管理行为来实现网络社会主体行为的法治化。

1.对网络服务提供者的管理。

网络服务提供者包括网络接入服务提供者、网络信息服务提供者、网络搜索服务提供者等各类为网络用户提供网络服务的组织和个人。近年来，从“快播涉黄案件”到“魏则西事件”，从“上海21世纪网络敲诈”到“婚恋网站、招聘网站严重违规失信”，网络服务提供者违法违规经营的案件和事件频频发生，很多网络服务提供者为了最大限度地获取商业利润，不惜以违法违规手段博取注意力，为了增加点击量，扩大市场占有率，将社会责任弃之不顾，甚至是挑战法律底线，对淫秽色情、虚假广告等违法有害信息放任自流，严重扰乱了网络社会的正常秩序，损害了网民的合法权益。针对这些违法违规现象，国家互联网信息办公室及其他网络主管部门积极开展日常治理和专项整治。据统计，2015年，全国网信系统全年依法约谈违法违规网站820余家1000余次，依法取消违法违规网站许可或备案、依法关闭严重违法违规网站4977家。此外，针对诸多网络经营乱象无法可依的局面，国家网信办表示将会同相关主管部门逐步出台关于网络信息搜索服务、网络广告管理、网络金融管理等方面的一系列规章制度。［30］

总的来说，政府网络主管部门对网络服务提供者的网络行为应当从以下三个层面进行规制。一是网络安全管理责任，即，网站服务提供者应当在研发网络新技术、新服务的同时，配套研发相应的网络安全保护技术，形成健全的网络安全保障系统。二是网络内容管理责任，即，网络服务提供者不得制作、复制、发布和传播违法信息，同时还应当加强对其用户发布信息的管理，发现违法信息的，应当立即停止该信息的传输，并采取消除等处置措施。三是网民个人信息保护责任，即，网络服务提供者应当对其在业务活动中收集的公民个人信息严格保密，并应当采取技术措施，确保信息安全，防止信息泄露、毁损、丢失。

2.对网络用户的管理。

目前我国政府网络主管部门对网络用户的管理主要是通过推行网络实名认证制度来实现。2012年12月颁布的《关于加强网络信息保护的决定》第六条规定：“网络服务提供者为用户办理网站接入服务，办理固定电话、移动电话等入网手续，或者为用户提供信息发布服务，应当在与用户签订协议或者确认提供服务时，要求用户提供真实身份信息。”2015年3月施行的《互联网用户账号名称管理规定》第五条规定：“互联网信息服务提供者应当按照后台实名、前台自愿的原则，要求互联网信息服务使用者通过真实身份信息认证后注册账号。”施行网络实名认证制度无疑对促进网络使用者增强主体责任意识，控制网络违法犯罪行为，净化网络环境起到积极的作用，但是也有学者表示担忧，实名制将会损害公民的表达权，对民主政治的发展带来不利影响。［31］（p169）实名制增加了公民信息外泄的概率。［32］（p3）如何不断完善这一制度，减少甚至消除这一制度存在的风险和弊端，成为学界关注的重点。有学者指出，要通过加强网络言论规范的相关立法倡导、激励公民参与网络政治，保障公民话语权，避免因实名制对公民参与权造成限制。［33］（p57）也有学者提出了实名制的两级注册模式，在该模式下，用户的基础身份信息由政府主管的唯一的实名注册网站专门管理，用户凭该网站授予的匿名识别码即可到各商业网站注册，这样的实名认证模式可以有效避免用户的真实身份信息被各商业网站掌握，从而大大降低用户个人信息被泄露或非法使用的风险。［34］（p49）由此可见，完善的网络实名认证制度并不只是局限于单一的用户真实身份验证制度，而是与公民言论保障制度和公民身份信息保护制度有机联系、共同构成的一套制度体系。因此，我国目前施行的网络实名认证制度还需在实践中不断探索和完善。

（二）网络社会主体行为的内部规制。

“一个机构的内部控制系统越有效，越不需要外部控制”。［35］（p436）实现网络社会主体行为的法治化，除了依靠上述政府行政主管部门的外部规制之外，网络社会主体充分自主的自我管理和自我规制也是必不可少的。

1.通过网络社会的行业自治实现内部规制。

我国传统的社会治理体制中，往往是政府一力承担全部的社会治理职能，忽视了社会组织和社会民众的自治力量。新型社会治理中的权力配置格局将从政府集权转向非政府组织和民众的增权治理。［36］（p41）网络社会的治理也遵循这一发展规律，在网络自治模式中，通过建立网络行业自治组织，制定行业自治规范，对网络违法或失范行为实现自我预防和自我控制。正如有学者指出的，社会自治规则是法治社会法的重要渊源。［37］（p153）网络行业自治规范虽然不具有国家强制力，但对广大网络服务提供者和网络用户具有很强的调控和引导作用。相较于国家法律法规而言，行业自治规范内容更具体，对网络社会主体权利义务的规定更加细致，操作性和适用性更强，此外，行业自治规范往往是在相关利益主体充分协商和沟通的基础上共同制定而成，能更全面地协调行业范围内各主体的利益冲突，最后，行业自治规范灵活性更强，便于及时修订和更新，更能适应网络社会飞速发展的需求。

2.通过网络用户的个体自律实现内部规制。

行为总是受思想支配和控制的，行为主体法治意识的薄弱必然导致规则和制度不受尊重，网络行为失范。要实现网络用户的个体自律，根源还是网络社会主体法治精神和法治意识的培养。网络社会的法治精神是指法治观念固化到网络社会主体的思维方式中，成为一种常态化的行为模式，在这一模式下，主体的行为绝不仅仅是表象上对规则的被动服从，而是充分认可、理解并接受网络社会法律制度的价值，树立法律至上的理念，对法治的认识从外在的认知发展为内在的认同，从而能自觉依法行事，依照法定规则行使权利，承担义务，依照法定规则表达观点和利益诉求。

此外，提升网络用户的网络素养也是实现网络用户个体自律的有效途径。网络素养是指对网络信息的分析、识别能力，以及健康使用网络的能力。［38］（p122）网络素养的提升意味着在海量的网络信息面前，网络用户不会丧失理性分辨的能力，不盲从，不迷失，不偏听偏信，始终保持独立的分析能力和清醒的判断能力，倘若人人如此，网络谣言自然丧失了发酵的温床，网络有害信息也丧失了生存的空间，网络环境必然得到清朗和净化。

五、结论

党的十八届五中全会、“十三五”规划纲要都对实施网络强国战略做出了部署，可以预见，网络和信息化建设将在我国未来的经济发展和政治文明建设进程中发挥重要作用。网络本身只有不断健康发展才能担此重任，而网络的健康发展离不开科学有效的网络治理。通过对政府权力和网络社会主体权利进行双重规制的模式，既能明确政府网络管理部门的职责和权限，避免因政府权力扩张而挤压网络社会主体权利，又能规范广大网络服务提供者和网络用户的权利和义务，避免因权利滥用而影响网络社会公共利益，最终实现网络治理的自由、民主价值和安全、秩序价值之间的平衡和协调。

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责任编辑申华

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1003-8477（2016）09-0052-07

闵婉（1977—），女，湖北警官学院法律系讲师。