中国城管的困境：一项基于行政伦理的观察

黄　莎

(南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023)



中国城管的困境：一项基于行政伦理的观察

黄莎

(南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023)

城管作为一个具有中国特色的政治词汇近年来因各类极端事件而受到人们关注。一方面，由于缺乏执法依据、主要针对弱势群体、执法暴力野蛮等，它的合法性存在巨大危机；另一方面，城市的发展离不开城管，城管人员本身作为公职人员又面临巨大的生存压力和公众伦理谴责。因此，城管长期处于两难的困境。站在行政伦理的角度，客观地剖析城管及其困境，认为城管所陷入的困境并不是城管人员素质低下带来的，也不是由于行政伦理固有的局限性带来的，根本上是城管这一项制度上的困境。

行政伦理；城管；困境；责任；制度

城管是一个具有中国特色的政治词汇。近年来,由城管引发的社会问题受到广泛关注，城管与公众的矛盾不断激化，中国的城市管理面临巨大的挑战。当“城管被砍七刀”事件被爆出时，人们总是喜欢忽略事实真相，站在价值的制高点上，情绪化地赞扬或是批判它。所以各种对城管新仇旧恨的井喷式宣泄从四面八方涌来，人们拍手叫好、觉得大快人心、觉得被砍的城管人员罪有应得。

冷静下来仔细回顾此次事件，那位受伤的城管人员真的罪恶到哪怕连砍七刀也不为过吗？砍人真的是合法的吗？善良的中国人在面对如此血淋淋的场景之下为何能够如此兴奋，这并不是我们所追求的充满善的正义社会。因而，对于城管问题的理论研究非常具有现实意义。

对以往的文献进行归纳梳理，发现有关城管的文献主要是从宏观层面(如市民社会、城市管理模式、立法缺陷等方面)和微观层面(个人视角，如城管人员、小贩的素质来研究的)展开。宏观层面的文献如季英伟认为，城管违法行政的主要原因是传统城市管理模式引发城管工作混乱，法制不健全是城管违法的制度瓶颈[1]。李利军则从行政强制法的角度对城管行政强制权进行立法建议[2]。张辉从市民社会视角，针对城管弊端重重的现状，提出城市管理的新思路[3]。微观层面的文献如吴佳丽把城管人员和小贩看作是权力与弱者的博弈，对城市流动摊贩治理进行行为逻辑分析[4]。汤波站在小贩的角度，把摊贩和城管的斗争称之为生死博弈[5]。

而对于行政伦理的探讨，更多是侧重在宏观层面的理论分析，主要代表学者有张康之，他对于行政伦理的价值取向、历史、民主范畴的研究颇有建树。然而站在行政伦理的视野来看待实际问题尤其是对于城管问题的研究，几乎找不到。深陷合法性危机的政府在处理城管问题上面临的不仅是行政技术的考量，更是行政伦理的追问。

一、城管的角色冲突：城市守护者还是残酷的暴力者

一方面，城管是城市的守护者。城管的存在很大程度上整顿了城市的秩序：规范流动人口的行动，使得由流动人口带来的违法犯罪行为得到减少，使得城市治安得到保障；整顿无证小摊经营，在一定程度上改善市容市貌，使之更加整洁干净；由于小摊贩无证经营三无产品，市民的健康无形中受到威胁，整治摊贩能够为市民提供健康卫生的饮食生活环境。[6]城管局的产生和发展使得原来多头管理、政多出门的弊端得以解决，有了问题不再互相推诿，使得受害者能够找到主管部门要求其负责；统一集中管理也使得资源能够得到更加有效的利用，进而减轻财政负担，从根本上为城市管理提供更多的物质保障。

另一方面,城管作为残酷暴力者的形象却深入人心。城管的拼音 “Cheng guan”在国外竟然是暴力的同义词。城管在中国是“名不正言不顺”的执法机关。在中国并无明确的法律法规来规范城管行为，因此城管实际上是借法执法，换句话说，即是无法可依，过大的自由裁量权使得城管在实际操作中肆意违法，侵害公众的合法权益。由于无严格的法律约束，使得城管在执法过程中屡屡出现违法的情况。再加上城管执法的人群往往是弱势群体，那些小贩都是下岗职工或是外来流动人口，生活在社会底层，对其进行不留情面甚至是残酷的执法使得公众更加义愤填膺，城管毫无悬念地成为了“千夫指”。

群众对执法者自古以来就有着比常人更高的道德要求。古希腊思想家柏拉图在他著名的《理想国》中对军人、执法官、执政官提出了智慧、勇敢、节制、公正等道德要求；亚里士多德提出：“裁判官之职，即在持平”“裁判官者，则公平之化身耳”；现代社会更是对执法者提出了更高的道德要求。[7]极高的道德期待与残酷的冰冷现实之间的反差使得人们对城管的印象值跌入冰点。

因此，城管处在一个两难的境况：体系庞大、职责范围广，但却处于严重的身份危机之中。城管肩负着城市行政综合执法的重责，却因其执法对象的特殊和自身素质的低下使得其困难重重。它的两难处境主要体现在：

(1)认真履行作为城管部门的职责，对违法行为进行严惩。现实生活中摊贩无证经营严重影响城市社区的秩序与健康；对其进行执法，是服从上级下达命令的体现，也是行政人员的职责所在。

(2)城管执法人员普遍素质较低，易采用简单粗暴方法解决冲突。不像其他行政行为，城管面临的违法问题因存在尖锐利益冲突而无法用常规方法解决，有时候的“以暴制暴”是不得已的。

中国的城管，不能片面将其评价为城市的守护者，但也绝非是无恶不作的暴力者。从行政伦理的视角分析它，就会发现它处于两难的困境之中。

二、从行政伦理的角度看城管：“城管伦理”

将行政伦理聚焦于城管这一特殊的行政管理之中，或者简称为“城管伦理”。在当代中国的城市管理中，城市管理综合行政执法人员及其机关所应具有的职业伦理、行为准则规范以及相应的制度配套措施。它有着与一般行政伦理相同的对于行政官员专业、高效、廉洁、为公众利益而奋斗的规范要求。但是同时，它又不同于其他职业，是一种独一无二的职业伦理，就像涂尔干说提到的，尽管共同道德把社会大众当作它纯粹的基质、单纯的器官，然而职业伦理的器官却是多重的。有多少职业，就有多少这样的器官；每个器官都像与社会整体的联系那样彼此关联，都具有相对的自主性，分别处理各自规定的关系[8]。

由于城管在现实中无明确法律法规授权，带来了巨大的行政自由裁量权的空间，需要借法执法，因此对于行政制度建设的诉求更大；由于执法阻力难度大，对于行政人员耐心、忍耐力等其他素质要求更高。行政伦理学的前提预设是公务员的行为能逻辑地、原则地、相对全面地被证明是正当的。但是在现实中，公务人员处于价值选择的困境之中，有时这种选择不是简单的善恶之间的选择，而是在多种善之间、多重义务或责任之间的抉择。这种价值困境在“城管伦理”中因城管群体本身的身份危机、针对群体的弱势性、使用方式的粗暴性等，体现得尤为突出。“城管伦理”需要有更大的张力来协调现阶段城管困境。

文章借用美国学者特里·L·库伯的分析理论，客观解读城管的行为活动。库伯认为，人们的伦理思考分为四个层次：表达层次、道德规则层次、伦理分析层次和后伦理层次。[9]

以引文中的“城管被砍”事件为例，这里主要分析城管A(行政伦理主体)与无证经营的流动摊贩B(行政伦理客体)之间的博弈。在整个事件过程中，还有第三方，即是小贩摆摊处的居民及来往的市民C(这里又可细分为 C1喜欢吃小摊贩卖的东西，物美价廉；C2厌恶小摊贩，认为其破坏了社区秩序与交通；C3对小摊贩的存在无偏好，但对弱势群体有天然的同情心)。作为更高层次的管理者D，独立于 A、B、C 之外，试图解决 A、B、C 之间发生的冲突。

当城管和小贩因违法经营发生冲突时，我们以库伯的伦理分析四层次来对A、B、C 进行设身处地地思考。

第一层次:表达层次。

A：小贩违法摆摊就是不对的，砍我们工作人员更是可恶至极！B：要不是你们破坏我们生意让我们无法生存，我们也不会砍你，你被砍了活该！ C1：城管多管闲事，让小摊贩忍无可忍，活该！C2：城管肯定是用暴力对付小摊贩才会被他们砍的！ C3：城管作为政府部门居然欺负弱势群体，小摊贩本来就困难，他们还要没收人家财产，被砍了活该！

第二层次:道德规则层次。

在这一层次，尽职尽责、恪守岗位职责就属于符合底线的“常情”了；能够责无旁贷地承担其义务，我们称其为“道德”；当能义无反顾地有一份担当，那就叫做“美德”。后两者只是我们美好的憧憬，并不能期待所有人都做到，若要求社会上每个人都有美德，那这个社会本身就是不道德的。

A：维护城市秩序是城管职责所在，履行职责是我们分内之事。被砍七刀是因公负伤，我们实行对恶的管制，危险性高，工作难度大，国家应给予相应制度保障。B：是违反秩序的；砍人是犯罪行为，但是在强大的生存权面前，有时不得不忽略。虽非完美的道义形象，但国家应为其生计提供保障。C：弱势群体应该得到保护，国家不应用公权力来侵害他们，社会公正应该得到体现。D：本次事件中不同利益群体拥有不同的价值观，归纳起来有：恪守职责，维护秩序——职业操守；生存为本；保护弱势群体、维护社会公平。这些价值在不改变现有制度的前提下是相互冲突，无法共容的。

第三层次:伦理分析层次。

道德规则之间发生冲突，且无法支持行为。需要将概括化、抽象化的伦理准则具体化、操作化为行为方式、方法，这些准则才具有伦理实用性。

对这些价值进行排序发现：(1)公民的生存权需要得到保障，这是最基本的权利——应该给予小摊贩合法摆摊的权利，保障其生存权：具体做法可以参考韩国对于小摊贩的管理，划定严格的区域，摊贩在经过一定的资格审查后可以在指定的区域内进行摆摊设点。(2)城管整顿秩序是职责所在,应认真执行，但不能暴力执法，应严格按照法律来——国家严格制定相关法律。目前我国在城管方面的立法混乱，没有统一明确的法律规范，这是一个漫长而艰难的过程，可能会触动许多利益阶层。公平正义这一国家所描绘的宏伟蓝图被人们所普遍接受，但在具体生活中却屡屡受挫，弱势群体应该被得到保护。国家应该大力发展社会保障，给底层人民兜底，积极引导下岗职工多渠道就业。

城管人员戏称城管这份工作，“让你成为完人,要么完美；要么完蛋”。[10]处于城管伦理的不合法又不合情理的两大困境中，单靠个人力量根本无法真正做到既“圆满完成任务”，又“获得公众好评”。伦理不存在困境，城管困境说到底是中国城市管理制度缺失的困境，接下来对城管问题进行后伦理层次的反思。

三、城管困境还是城管伦理的困境，亦或是制度缺失导致的结果

库伯认为，行政责任是行政伦理学的关键。城管人员之所以被如此诟病，很大一个原因是公众认为他们“不负责”，对于公众的安全和利益没有尽到相应的责任。

张康之认为，泛泛地谈论道德意志是没有意义的。自立、自信，才能够自主。只有自主，才能够真正负责。[11]而在我国，城管人员并无真正的自主性，工作中遇到问题时却不分青红皂白要其负责，这背后的逻辑让人费解。无独立自主性的城管人员只能按规则办事，可是值得我们深思的是，规则本身是合理的吗？运用库伯的伦理分析四层次，我们应该进入到第四层次，也就是后伦理时代。现在城管制度的存在是否必要？真的需要政府这样做才能够达到维持城市秩序的目标吗？

现行的城管制度首先缺乏的是程序正义[12]，对公共行政来说这种程序性正义实际上是一种程序性限制，即行政活动在执法时需遵循一定的规则、流程，这些规则由明文规定，且公开透明。城管执法的程序许多都是不合法的，要么简略，要么直接忽略，使得它实际上是违法执法。因此，政府首先需要做的是让城管行为尽快纳入法治的范围，规范其行为，让其有法可依，才能做到有法必依。

其次，现行的城管制度缺乏实质正义。即小摊贩的问题真的归政府管吗？政府有权力管吗？有谁可以管得更好呢？以街边小摊为例，实际上许多公民是不反对他们在自己社区或附近摆摊的，因为既可以便民，又出于对弱势群体的一种理解。但是他们反感城管的多管闲事，而且往往越管越乱。因此，小摊贩的问题应该回归社区，让居民自身决定其出路。政府只是起到引导、建议作用。例如提供一些技术指导和质量监测工具，让公民与小贩进行自主协商，进行社区治理。而要想建立真正的社区治理，在目前中国，有很大的难度，政府应该给予丰富的制度保障。

另外，根据不同城市的具体问题，城管该管什么、不该管什么有不同的界限，但总体来说，应该做到：涉及居民自身事物，城管插手会带来多方反感的，应积极与市民进行协商，共商解决办法；涉及社会秩序安危的，城管应在有合法依据的前提下严厉打击，同时考虑好后续安置工作；在事物繁重但人员有限的情况下，最好不要随意雇佣素质低下的临时工，而是积极寻求各种志愿组织的帮助，达到资源最大程度的开发。

四、结论与讨论

城管的现状值得反思：它没有媒体所报道的那么十恶不赦，而是处于一个城管伦理的困境之中。城管与被执法者之间的矛盾在伦理层面很难做出谁对谁错的评价，因而我们也不能简单地得出非此即彼的解决方案。

城管自身地位的尴尬和国家制度的保障缺失使得它既不能后顾无忧地恪尽职守，更不能得到公众的理解和支持；执法对象迫于生存的无奈，虽非完美的道义者，却能赢得大众媒体的压倒性情感支撑。这种伦理的困境无法通过提升个人的道德和自我奉献美德来得到解决，根本上需要各项配套制度的跟进；需要政治家和高层的宽容——“对权力的自我节制，对多元权利的容忍，对自由价值的尊重”。[13]需要人们更加积极地投入社会治理中，建立健全一个完善成熟的公民社会，更加理性宽容地对待政府。

〔1〕 季英伟.城管违法行政问题原因分析及对策[J].法制与社会,2007(2):420-421.

〔2〕 李利军.城管行政强制权研究——兼对行政强制法的立法建议[J].中国行政管理,2009(12):16-18.

〔3〕 张辉.我国城市管理中”城管”的困境及辨析——基于市民社会的视角[J].成都行政学院学报,2010(2):81-84.

〔4〕 吴佳丽.当权力遭遇弱者:城市流动摊贩治理中的行为逻辑——基于H市城管执法支队的个案分析[D].南京：南京理工大学,2009.

〔5〕 汤波.都市里的弱势生存:摊贩与城管的生死博弈[D].上海：复旦大学,2009.

〔6〕 艾骇博，百里枫.揭开行政之恶[M].北京：中央编译出版社,2009:103-108.

〔7〕 阳红光.公安执法伦理研究[M].北京：法律出版社,2010:78-81.

〔8〕 爱弥尔·涂尔干.职业伦理与公民道德[M].上海：上海人民出版社,2001:38-56.

〔9〕 特里·L·库伯.行政伦理学:实现行政责任的途径[M].北京：中国人民大学出版社,2009:125-138.

〔10〕 宋志刚.城管来了[J].经营策略,2013(1):133.

〔11〕 张康之.行政人员的道德自主性及其合作治理[J].中共福建省委党校学报,2006(8):19-23.

〔12〕 高兆明.制度伦理研究——一种宪政正义的理解[M].北京：商务印书馆,2011:111-117.

〔13〕 李永刚.宽容——一种政治哲学的解读[J].开放时代,2006(9):92-93.

(责任编辑吴星)

Dilemma in Municipal Administration:an Observation Based on Administrative Ethics

HUANG Sha

(Nanjing University, Nanjing, Jiangsu 210023)

Municipal administration as a political terms with Chinese characteristics by people because of all kinds of extreme events in recent years. On the one hand, because of the lack of law enforcement basis, mainly for vulnerable groups, such as law enforcement to brutal, but there is a huge crisis; its legitimacy the development of the city, on the other hand, leave the urban management, urban management personnel as a public officer and great survival pressure and the public ethics. Therefore the municipal administration dilemma is for a long time. Standing in the perspective of administrative ethics, this article objectively analyzes the municipal administration and its difficulties, thinks of the watch in the plight of the municipal administration personnel quality is low and not, nor because of the inherent limitations of administrative ethics, is fundamentally the plight of municipal administration on this system.

administrative ethic; municipal administration; dilemmas; responsibility; constitution

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.01.015

2015-11-25

黄莎(1994—)，女，江西新余人，南京大学政府管理学院行政管理系硕士研究生，主要研究方向为行政伦理、公务员制度。

F062.6

A

1007-6875(2016)01-0084-04

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.01.015.html网络出版时间：2016-02-2015：30