改革规范中国“土地财政”的政策建议

赵志浩

(河南省社会科学院，河南 郑州 450002)



改革规范中国“土地财政”的政策建议

赵志浩

(河南省社会科学院，河南 郑州 450002)

土地财政推动了地方经济发展，同时也导致土地资源的浪费、房地产价格过高、农民合法权益受到侵害等，并加剧了地方债务和金融风险，无法成为地方财政和建设、偿债资金的长效来源。改革土地财政应理顺中央和地方的财权、事权，加快财税制改革，对地方债务进行预算管理，改革政绩考核体系，对现有土地出让金和土地融资行为进行规范管理。同时，应在借鉴国外经验和坚持基本国情的基础上，让政府逐步摆脱土地市场经营主体的地位，探索征收以市场价值为基础的土地财产税，并在改革中保障农民的合法权益。

土地财政；出让金；征地；土地融资

地方政府靠卖地生财，严重依赖土地出让金及土地投融资获得财政来源，就是土地财政。为了获得土地财政收入，地方政府需要不断地出让土地，进而不断地征收农民的集体土地，因此土地财政是一种扩张征占农民土地的机制。土地出让金是政府一次性地收取若干年地租的行为，实际上是预收了土地的未来收益。政府出让土地获得土地出让金或者以土地进行融资搞建设，实际上是以透支社会未来收益的办法获得眼前的经济发展[1]。那么，土地财政只能是促进地方经济发展的短期模式，而非长久之计，所以应在改革中逐步终止地方政府对土地财政的依赖，保护农民的合法权益及长远利益。

一、我国土地财政的来源及构成

现行财税体制、公共服务支出和土地快速增值，共同促成了土地财政的形成。在现行分税制下，增值税的75%上缴中央，25%留给地方，地方财政收入在总收入中的比重不高[2]，随着经济社会的发展，地方肩负的公共管理职能增多，基础设施建设、城市公共服务和社会事务管理等都需要资金持续投入，地方财政在支出与收入之间存在巨大亏空，而由占用土地和城市扩张带来的税收，比如建筑业和房地产业的营业税、所得税及耕地占用税等，则全部归地方使用，这就为地方各部门征收与土地有关的税费提供了渠道。征收土地税费的部门概括起来主要有三类.一是土地部门的收费，主要是耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费，还有管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费等；二是财政部门的收费，如土地使用费、土地租金；三是其他部门的收费，如农业、房产、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等。

1994年以前，地方土地出让收入的一部分要交给中央，1994年以后规定土地出让金收入全部留给地方，但在1998年之前，土地是政府无偿划拨的，土地没有价格，只有个别城市的政府通过出让土地使用权获得城市开发的资金，住房制度改革之后，土地价格不断上涨，随着土地市场交易的日益扩大以及政府对土地交易方式的规范化，土地出让金逐步成为了地方政府预算外收入的主要来源。地方政府为扩大财政收入，不得不加快征用农民集体土地并出让城市国有土地使用权以及发展城市建筑业和房地产业，以取得稳定的预算外收入。

政府出让土地有三种方式：行政划拨，协议出让和招拍挂出让。行政划拨主要针对公益性用地，协议出让主要针对工业用地，采取半市场化形式；招拍挂出让主要针对商业等经营性用地，采取完全的市场的出让方式。另外，为了满足城市建设资金的需要，地方政府还依靠土地进行融资，比如通过土地抵押等途径从银行贷款，或者政府赋予土地储备中心抵押贷款的权力，动用土地储备中心储备的土地作为抵押，获得银行贷款。

所以，土地财政=土地税收收入+土地出让收入+土地贷款收入。土地财政形成了以土地为媒介，政府、地产商、银行及购房者之间的互动关系。土地实际上承担了财政和金融等多重功能，成为拉动地方经济和相关行业发展的杠杆。在土地财政模式下，土地与地方财政及银行金融之间形成的密切关系，扩大了政府可支配资金的数额，增加了流通中实际的货币量，从而推动了地方经济发展。

二、土地财政的弊端

土地财政为中国的城市建设积聚了大量资金，促进了市民生活水平的不断提高，并促进了城市周边农村经济的转型发展以及中国城镇化的跨越式发展[3]，但也带来了城市规模的无序扩张和土地资源浪费，导致地方经济结构畸形发展。首先，地方政府把主要精力放在经营土地上，容易导致土地资源粗放经营，不利于转变经济发展方式，过度依赖土地财政不利于产业结构调整和转型升级；其次，土地出让金在地方财政收入中的比重过高，土地“招拍挂”竞争性出让推高地价，房地产投资过热，引发房地产利润升高，导致高房价[4]，也使得居民把钱主要投资在房产上面，扭曲消费结构，不利于拉动内需和经济结构调整；再次，政府收入过高导致城市居民和农村居民收入增长缓慢，抑制了广大民众的消费能力和社会投资。另外，土地收入多用于城市建设，不利于缩小城乡差距。

另一方面，依托政府信用的土地储备中心、开发区和政府性公司的还款能力，取决于政府运营土地的收入，这就增加了还贷风险和金融风险，如果出现房地产市场不景气、土地价格涨幅减小等问题，就会对政府还债能力造成影响，甚至造成债务违约风险，因而土地财政会带来地方政府负债居高不下，债务风险不断攀升等危害，不具有稳定性。另外，随着拆迁补偿成本提高，土地出让的开支增加，纯收入降低，可供出售土地也在日益减少，这决定了土地财政的不可持续性[5]，无法成为地方政府财政资金和偿债资金的长效来源。因此，以地生财具有扭曲政府职能、加大金融风险、削弱政府宏观调控能力等弊端[6]。

同时，土地出让净收益的分配和使用缺乏有效的监督约束机制，容易导致违法违规征地及违法用地、违法违规批准农用地转用、占用耕地量过大、侵害农民合法权益、资源浪费严重等问题，在土地利用管理以及土地出让金的使用等方面也存在着不规范等违法行为。所以，土地财政具有加剧土地违法的危害。

三、国外土地财政经验借鉴

土地财政并不只是出现在中国，美国独立之初为了增加联邦及州政府财政收入，通过土地法案把西部土地收归国有，然后再有计划地卖给私人，获得土地出售收益作为财政收入，但到了20世纪初，美国不再出售国有土地，而把国有土地用作资源环境保护与公益服务。目前美国土地税的作用主要是用来调节市场、促进土地的节约集约利用，并把房产税作为地方财政的稳定来源，房产税归在财产税下，占地方政府财政收入的70%。另外，地方政府还征收某些与土地开发与建设有关的专项税，取代了以卖地取得财政资金的做法。

其他国家也不靠卖地获得财政来源，而是收取与土地相关的税费，如加拿大实行“房地同购”政策，土地税也就是不动产税(包括土地及其建筑物和其他不动产)，主要包括地产所有者每年按时缴纳的不动产保有税、不动产转让费和营业性不动产税，不动产税全部用于地方政府预算收入，税率由各省或地方议会确定。澳大利亚实行联邦、州和地方三级课税制度，以土地的实际价值作为征税标准，土地税的征收范围很广，从土地的取得、保有和转让交易等多个环节进行征税，因此土地税成为州政府征收的主体税种之一。

日本以所得税为主体税种，有关土地的税种分为所得税性质的土地税、财产税性质的土地税和其他土地税。日本的土地税收管理机构相互独立，实行中央、都道府、市町村三级管理，三级政府土地税权相互独立，各自确定相应税种的税率。荷兰对土地的用途管制十分严格，法律规定政府不得从土地中获取任何收益，虽然法律规定政府对任何土地交易具有优先购买权，但不得利用土地从事经营活动，政府收入的主要来源是税收，而不是经营，政府购买土地的目的是为了控制房价、解决居民的住房等问题。

总之，在成熟的市场经济国家中，政府都不再是土地市场经营的主体，不是靠经营土地获得财政来源，而是靠税收支持本国财政。这应成为中国下一步土地改革借鉴的方向。

四、规范我国现有土地财政

1994年的分税制改革使地方政府预算内财力相对下降[7]，迫使地方政府寻求预算外收入(包括土地出让收入)，从而产生了土地财政问题。今后一段时期内，无论是土地流转、城镇化用地还是房地产市场等问题，都牵涉到土地财政问题。目前，我国地方政府依旧面临着城镇化建设以及基础设施建设、教育、卫生、养老等公共投资问题，另一方面经济下行使地方政府从实体经济中获取的财政收入不多，加之政府的债务压力，只能靠卖地获得财政支持及作为地方经济发展的资金来源。但土地财政在实际运作过程中容易加剧土地违法行为，所以应对目前正在运行的土地财政进行规范。

(一)规范管理土地出让金

土地出让金是土地财政最重要的组成部分，所以应对土地出让金进行规范管理。首先，要控制压缩政府征地范围，降低土地出让收入比重；其次，对土地出让金收入进行管理，确保其保值增值；再次，土地的有偿使用不集中在一次出让，让土地收益的分配和使用更加合理，也可以将土地出让金改为物业税，为地方提供可持续的财政收入；最后，土地出让收支账目应该公开，并把出让收入转到改善民生、改善公共服务质量和改善中低收入群体生活水平上来[8]。

(二)规范管理土地融资行为

政府征收和储存土地，然后向银行抵押贷款，从而获得建设资金，这种土地融资行为在运作中存在很大风险，应该对其进行规范管理。第一，明确政府土地储备功能，限定收储范围，规范土地抵押贷款，防范政府财政风险和银行金融风险；第二，对土地储备实行计划管理，严格控制土地储备总规模和融资规模，每收储、出让一块土地，都要上报国土管理部门审核；第三，为了防范金融风险，要防止超出地方财政偿付能力的土地储备融资行为，将土地储备融资限定在地方政府性债务的合理和可控范围内，银行放款的依据应主要是作为抵押品的土地的评估价值。

(三)征收土地财产税

除了对土地出让金和土地融资进行管理外，还应该为探索征收以市场价值为基础的土地财产税，为地方政府提供持续的财政来源。土地财政使地方政府一次性收取几十年的土地出让收益，提前透支了以后各届政府的收支能力，所以建议把现行的各种土地税费合并为三个税种：土地占用税、土地保有税和土地交易税，改变一次性的卖地取财行为，让地方政府从土地的交易和级差收益中获得持续的财政来源。另外还可以探索土地股份制经营方式，比如把土地债券化，让土地的增值变成一个长期的收入，尝试让更多民间资本进入到土地的开发,改变土地的收益和分配模式。

五、改革我国土地财政的配套措施

从长期看土地财政具有不可持续性和不稳定性，因此还应该寻求新的融资和收入渠道，逐步使地方政府摆脱对土地财政的依赖，为此需要在财税、金融、土地等领域进行相关配套措施改革，改革的方向应从政策层面减少地方政府对土地财政的依赖，以土地政策改革促进产业结构调整，倒逼产业转型，促进新型产业发展，找到新的经济增长点，让地方政府获得卖地以外的多元化的财政收入来源。

首先，改革土地财政应厘清中央和地方的事权和财权。土地财政根源于地方政府所拥有的财权与事权不相匹配，改革土地财政必然涉及到中央和地方利益分配的调整，提高地方税收占税收总收入的比重，给地方一定的财权，允许地方政府发债，放开地方发债融资[9]，拓宽融资渠道，建设融资平台，扩大地方政府理财空间和调控能力，才能使地方政府摆脱对土地财政的依赖。

其次，加快财税改革的步伐。通过深化财税改革，加快构建地方财税体系，打造地方支柱税种，形成主体财源；建立以房地产税等为主的土地生财新机制和地方税收体系，推进税制改革，加快征收房地产税、资源税、环境保护税、消费税等税种的改革，替代营业税作为地方主体税种；多渠道开辟新财源，为地方财政提供稳定可持续的财政收入；推进房地产税改革，推动土地财政从出让向税收过渡，实现土地“出让收入”为主向“保有”环节为主的税收收入转变，为地方政府提供持续、稳定的收入来源。

再次，由于地方政府的卖地行为主要为了解决地方债务问题，所以应加强对地方债务进行预算管理，改革政府预算，实施全面规范、公开透明的预算制度，可以尝试将政府负债与财政收入挂钩，避免债务过大，将债务增长控制在居民收入增长幅度之内。建立具有财政预算约束的地方举债融资机制和透明的债务管理框架，将地方政府债务分类纳入预算管理，严格控制地方政府新增债务，开展地方政府性债务对账工作和债务审计。

最后，地方政府的卖地行为也是片面追求政绩的结果，所以应改革政绩考核体系，改变目前以经济绩效为主的考核制度，并加强地方问责措施的实施，抑制地方政府盲目出让土地的行为，同时减少政府对城市基础设施的投资，缩小现有地方建设用地规模。加快转变政府角色的转变，提升地方政府的公共服务意识和水平。

六、在改革中保障农民合法权益

土地财政之所以受到非议，其中的一个主要原因在于农民获得的征地补偿费过低，无法分享土地的增值收益，因此改革土地财政首先应解决农民对土地的财产性需求，建议城乡统一的补偿办法，让农民从改革中收益，真正做到和实现“取之于民，用之于民”，土地财政改革中要保障农民合法权益，应做到以下几点：

第一，打破土地制度二元结构的现状，实行农村集体土地和城市建设用地的“同地、同价、同权”，允许农村集体建设用地不必经过征地环节直接进入市场，确保农民集体建设用地享有同国有建设用地相同的抵押、出租、转让等权利。赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。让集体经营性建设用地和宅基地等土地要素要流动起来，赋予农民更多的财产性收入。

第二，建立城乡统一补偿办法。农民对征地满意度低的首要原因是补偿不足，没有处理好失地农民社会保障、就业等社会问题，因此应改变补偿方式，调整补偿办法，让补偿反映土地的稀缺性和区位价值，给予农民年产值数倍的补偿，补偿应更多地与土地的使用价值和用途挂钩。不管在所有权性质方面是国有的，还是集体的，只要使用权性质一样，土地用途一样，就应采用统一的补偿办法，土地增值后的收益也应返还给农民一部分。

第三，发挥市场在土地资源配置中的作用。对行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，对公共用地进行按市场价赔偿的改革试点。严禁将征用的农民集体土地纳入收储范围，尝试让农民集体建设用地直接进入市场，以市场价格配置土地资源。在公平效率基础上建立城乡统一、产权平等的土地市场，减少交易成本，消除城市土地垄断，逐步形成一个多元供应、税收调节、多方博弈的土地市场模式。除了在土地出让、供应等方面市场化，在土地的运转、经营上也应该更加市场化。

第四，借鉴有些地方保障农民权益的做法，比方有些地区通过集体土地流转，缓解了征地拆迁矛盾，又增加了土地供应量，降低了地价的涨幅；有些地方政府给村集体一定比例的经济发展用地，让其建造厂房和铺面，用来出租，租金以股份形式分给农民；有些村集体通过改造旧村，增加农民宅基地面积，让农民获得房租收入；在东部的一些省份，出现了“以社保换土地”的做法；不少地方通过开发闲置、废弃土地，提高了土地利用效率。

〔1〕 董再平.地方政府“土地财政”的现状、成因和治理[J].理论学刊，2008(12)：14.

〔2〕 杜平.财政分权、土地财政与收入分配改革——以中央和浙江为例[J].宏观经济管理，2010(9)：55.

〔3〕 韩本毅.城市化与地方政府土地财政关系分析[J].城市发展研究，2010(5):15.

〔4〕 周彬，杜两省.“土地财政”与房地产价格上涨——理论分析和实证研究[J].财贸经济，2010(8)：109.

〔5〕 王芳芳，董骁.地方政府的“土地财政”及其弊端[J].城市问题，2010(2):72.

〔6〕 潘晓娟.地方政府乐于卖地的背后[N].中国经济导报，2008-04-22(B01).

〔7〕 吴群，李永乐.财政分权、地方政府竞争与土地财政[J].财贸经济，2010(7):52.

〔8〕 仇保兴.对地方政府“土地财政”的理性分析及兴利除弊之策[J].城市发展研究,2010(4)：10.

〔9〕 辛波,于淑俐.对土地财政与经济增长相关性的分析[J].农村经济，2010(3)：16.

(责任编辑吴星)

The Policy Suggestion of Reforming and Norms of "Land Finance"

ZHAO Zhi-hao

(Henan Academy of Social Sciences, Zhengzhou, Henan 450002)

The land finance promotes local economic development, but also lead to a waste of land resources, real estate prices high, farmers and other legitimate rights and interests have been infringed, and exacerbated local debt and financial risk, which cannot become a local finance and construction, debt funds long-term sources. Land finance reform should rationalize central and local financial authority powers, speed up tax reform, budget management of local debt, reform the performance evaluation system, and regulate the management of land and financing behavior. It should also learn from foreign experience. The government should gradually get rid of the status of the land market and explore the collection of the land based property tax, and protect the legitimate rights and interests of farmers in the reform.

land finance; leasing; land acquisition; land financing

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.01.004

2015-11-08

赵志浩(1981—)，男，河南沈丘人，理论经济学博士后，河南省社会科学院助理研究员，主要从事中国经济史研究。

F810.7

A

1007-6875(2016)01-0021-04

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.01.004.html网络出版时间：2016-02-2015：30