论PPP模式应用时的法律与操作风险

明 针，罗定清

（四川明华建设项目管理咨询有限责任公司，四川 成都 610031）

论PPP模式应用时的法律与操作风险

明 针，罗定清

（四川明华建设项目管理咨询有限责任公司，四川 成都 610031）

随着社会的发展，经济体制发生了巨大的转变，相应的企业结构优化和要素升级成为新常态下经济发展的动力。PPP模式的应用不仅转变了政府部门的职能工作，同时还使市场资源得到有效配置，对企业和社会的发展进步都有很大的促进意义。但PPP模式在应用过程中仍然存在不少风险，文章通过对PPP模式进行概况分析，探讨其应用时的法律与操作上的风险问题。

PPP模式；合同体系；法律；操作；风险

PPP为Public Private Partnership的缩写，最早由英国政府于1982年提出，意思是政府与社会资本合作。它通常指政府与私营或民营企业签订长期协议，通过授权的方式让私营或民营企业代替政府进行公共设施建设，运营或管理的具体职责，并向公众提供公共服务。

1 PPP模式的概况

1.1 PPP模式的概念

PPP模式实质上就是一种新型的合作模式，参与双方主要为政府部门和私营或民营企业。政府部门与私营或民营企业组成的社会资本形成共识达成合作，以组建专有项目公司的名义共同开发项目，共同承担研究开发过程中的风险问题，待协议期满后再交由政府专职部门进行具体的运营管理，这种合作的模式就称之为PPP模式。

1.2 PPP模式的特点

PPP模式的特点：①PPP模式合作双方目标一致。政府部门与社会资本都是以同一个目标为出发点，在具体的开发建设中均以最少的资源争取开发出最多的产品，为公众提供更多更好的服务；②合作双方利益共享。PPP模式合作的双方在后期共享社会成果和利益；③降低风险。参与PPP模式的合作双方在分配风险问题时应该以自身的实际情况承接，而不是一味的承接或者转移给对方。以双方的实际情部况为前提，针对不同的风险问题分配给能够承担的合作方。

1.3 PPP模式的合同体系

PPP模式的合同体系主要内容：①PPP项目合同：由项目实施机构与社会资本共同签订，对项目合作的主要内容以及双方的基本权力义务进行协议约定；②股东协议：由项目公司的股东签订，是一种明确各方职责范围、出资比例、股权比例以及权利义务的约束性合约；③履约合同：主要包括工程承包合同和运营服务合同；④融资合同：主要为了项目融资所签订的一种融资条款，包括资金价格、融资前提条件以及放款、还款安排等；⑤保险合同：由项目公司针对项目融资、建设、运营以及管理等各个阶段所存在的风险问题进行投保所签订的保险合同。

2 PPP模式应用时的合同法律风险

PPP模式是一种合作模式，主要由政府部门和社会资本共同参与。因此在应用过程中所涉及到最多的还是合同体系，这是PPP模式应用时的核心内容。合同体系在具体应用时存在一定的风险因素，具体探讨如下：

2.1 合同期限太长、存在一定的变数

PPP模式项目是由政府部门与社会资本共同合作，合同履约的期限通常超过十年，在这么长的时间内，存在很大的变数。而且随着我国目前经济的发展趋势以及城镇化的进程加快，后期还会出现许多不可预知的风险因素。这其中最难掌控的就是政治因素。

PPP模式合作双方在长时间的合作过程中，若是合同内容的条款过于笼统，缺乏细致性，则难以对许多问题进行详细处理；条款内容一旦过于细致，又难以适应的新的环境。在这种情况下，我国财政部正在制定关于PPP模式的项目合同文本。在文本没有正式出台之前，建议PPP合同做到内容尽量全面，条款合理清晰。根据项目时间，在长期的签订过程中可以额外签订分段合约，以保证合同内容适应外界环境的转变，从而维持合作双方以及公众的根本利益。

2.2 收费定价与补贴缺乏参照

PPP模式合作的项目具有多样性、复杂性以及长期性等特点，其所创造出来的价值与合作双方所承担的风险以及合同规定获得的回报无法进行对比。既使是同类型的项目也无法进行对比，因此通过分行业和分类型的政府采购项目交付的标准在我国的PPP项目中无法实施，一旦强制性实施势必会造成收费定价与补贴缺乏参照，从而出现混乱的情况。以法律规定来看，公用事业价格的制定必须由政府部门的指导。同时在价格制定上还要建立相关的听证制度，不仅复杂，而且还会延迟审批。

2.3 存在合同双方无法控制的风险

PPP模式在应用时，其合作的项目所涉及的合同存在无法控制的风险问题。合同签订前无法采取相关的防范措施，风险问题本身是合同双方无法预料、避免以及控制的突发事件。因此PPP合同在制定和签订过程中需要合作双方对合同中所涉及到的内容以及各种问题进行全面合理的分析，有效的规避那些不能控制的风险因素，降低这种风险所造成的损失，保证PPP模式合作项目的顺利实施。

2.4 项目的唯一性风险

PPP项目的唯一性也是PPP模式应用时的合同法律风险之一，其唯一性经常会使合作双方出现分歧。社会资本在经营自己企业的同时，为了获得更多的市场经济效益，不断要求政府给予相应保障。这种保障在一定时期内会使社会资本对市场造成垄断，而且政府部门为了吸引社会资本进行投资，会给予相应的承诺。再加PPP模式合作的项目对社会公众所产生的影响，政府部门给予承诺会在很大程度上将其与社会资本绑在一起，让其不得不按照社会资本的要求来进行PPP项目运作。

3 PPP模式应用时的实际操作风险

PPP模式的应用对于城市基础设施建设和公用事业的发展都能起到很大的促进作用。这种新型的合作模式不仅体现了新思路与新理念的融资方式，而且还展现出服权合作的新形式。PPP模式的应用在具体操作时必须按照相应的流程，细分到每个项目都要按照具体的操作方案和模式，在这过程中同样存在着一定的风险，具体探讨如下：

3.1 PPP模式的适宜性风险

要想确定PPP模式的适宜性，就必须对这个项目进行全面的调研与分析，通过多方咨询之后才能确定。对于城市的基础设施建设项目而言，看其是否适应用PPP合作模式，就要对此项目进行评估与比较，保证PPP模式比传统的投资模式更能产生收益。评估的过程中，实质上是将项目的各种风险因素进行转移，提升项目本身对社会公众的服务能力和服务效率，同时在对风险因素进行评估的过程中可以看清项目的可持续性以及获得的收益是否充分，考虑政府的财政补贴是否到位。因此对PPP模式的适宜性分析必须交由专门的团队与组织，政府部门或社会资本不能凭借感觉和经验去决定是否使用PPP模式。

3.2 责任划分不清，管理存在风险

由于许多项目通过合资或合股的方式来划分合作双方的风险因素，一旦面临某种风险问题，合作双方必会互相推诿，造成责任不清的局面。这时作为参与方之一的政府部门对项目的管理同样会变得混乱不清，难以管理。PPP模式的应用主要是合作双方合理分配责任与风险，风险的分配还要依据参与方的实际风险控制能力，针对某项风险控制能力强的一方在分配时会首先考虑。通常情况下，项目的设计、建造以及运营维护这些风险责任由社会资本承担；法律、政策以及需求保障则由政府部门来承担；可抗拒的风险因素则根据双方的控制能力综合考虑，或者共同合理承担，因此风险责任共同承担是PPP模式设计与应用的关健，在具体操作时这方面尤其要注意。若是运用PPP模式时没有进行风险责任共担，就会使得参与合作的双方或一方承担的风险过重，责任变大，直接导致项目的成本增加，最后反而使得参与方难以发挥自己真正的工作潜力。

4 结束语

文章通过对PPP模式进行概况分析，探讨其应用时的法律与操作上的风险问题，从四个方面探讨了其合同法律风险，包括合同期限太长、存在变数、收费定价与补贴缺乏参照、存在合同双方无法控制的风险以及项目的唯一性风险；从两个方面探讨了PPP模式应用时的实际操作风险，即PPP模式的适宜性风险和责任划分不清管理的风险，希望文章的讨论分析对我国PPP模式的实际应用可以起到规避一定风险的作用。

[1]赵银科.PPP模式在中国运用中的法律风险[J].审计与理财, 2015,(2):32-35.

TU113.6+62

A

2096-2789（2016）12-0245-02