县域公共体育服务绩效现状与提升对策——基于西部20个区(市)县的数据分析

杨 诚

(成都信息工程大学管理学院，四川 成都 610103)

在我国，提供基本公共服务是政府的职责，而承担基本公共服务提供职责的通常为县级以上人民政府。《全民健身条例》就规定，县级以上地方人民政府应当将全民健身事业纳入本级国民经济和社会发展规划，县级以上地方人民政府主管体育工作的部门负责本行政区域内的全民健身工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责有关的全民健身工作。可见，县级地方人民政府所处的县域，应当是政府提供公共体育服务的重要区域，县域公共体育服务好不好，直接影响国家公共体育服务的整体成效，所以必须高度重视县域公共体育服务绩效的评估和提升。

1 西部20个区(市)县公共体育服务绩效的分析

开展全民健身活动，增强人民体质，是体育工作的根本任务，群众体育以全民健身为目标。所以，实施全民健身计划，发展全民健身事业，是我国公共体育服务的重要任务，也因此被作为了检验公共体育服务绩效的主要内容。《全民健身条例》和《全民健身计划(2011-2015年)》都要求，县级以上地方政府的体育主管部门要会同有关部门加强全民健身计划实施情况评估，国家体育总局还特定制发了评估标准来客观评价各省(区、市)全民健身事业的发展水平。

我们所选择的西部20个区(市)县的体育行政部门或社会事业局，除了要对照国家体育总局的评估标准，自评58个二级指标所达到的标准类别外，还需要填写上级体育行政主管部门制订的《<全民健身计划>评估核心指标数据汇总表》中20个核心指标的实际值。这20个核心指标是“经常参加体育锻炼人数比例”、“《国民体质测定标准》总体合格达标率”、“学生《国家学生体质健康标准》优秀达标率”、“人均体育场地面积”、“县市区全民健身活动中心数量及比例”、“城市街道室内外健身设施数量及比例”、“农村乡镇体育健身中心数量及比例”、“行政村农民体育健身工程数量及比例”、“公共体育场馆数量及开放率”、“学校体育设施数量及开放率”、“县及以上体育总会”、“全民健身站点数”、“每万人体育社会组织数”、“每千人公益社会体育指导员比例”、“每年接受体质测试人数”、“定期举办县级以上全民健身运动会”、“全民健身发展纳入政府工作报告”、“全民健身经费纳入财政预算报告”、“全民健身设施纳入国民经济和社会发展规划”和“群众体育人均事业经费”。

我们认为，上述20个核心指标中有的评估意义不大。如“县市区全民健身活动中心数量及比例”、“公共体育场馆数量及开放率”，上级体育行政主管部门提出的目标任务是各区(市)县为一场、一馆和一池，只要有1个则比例就会达到100%。“县及以上体育总会”在县域一般也只会成立1个体育总会，所以也是只要有1个比例就会是100%。再如“定期举办县级以上全民健身运动会”、“全民健身发展纳入政府工作报告”、“全民健身经费纳入财政预算报告”和“全民健身设施纳入国民经济和社会发展规划”，这几个属于定性指标，只要“是”就属于达到A类标准，“否”则为C类标准，这样评定显然不合理。而“每万人体育社会组织数”是由原评估标准中的3个指标合成的，没有分类标准。所以我们最终在进行绩效分析时，不把这8个指标作为评估范围，而且选取的余下12个指标有的也将其“数量”不作为评估数据。于是，以全民健身计划实施情况为评估重点的区(市)县公共体育服务绩效评估核心指标就如表1所示，表中的标准为上级体育行政主管部门评估标准中的规定。

表1 区(市)县公共体育服务绩效评估核心指标

而20个区(市)县的填报数据及平均数据如表2所示，其中，I9指标是按相关区(市)县统计公报公布的2013年末户籍人口数进行折算的结果，以便于与评估标准比照；而平均数是以各个指标的实际填报区(市)县数来进行计算的，指标实际值缺省的不作为该指标平均数计算对象。

表2 20个区(市)县公共体育服务绩效评估核心指标数据

如果比照上级体育行政主管部门所提出的评估分类标准和20个区(市)县的平均数来看，12个核心指标中有8个达到A类标准，A类标准的达标率为66.67%；3个达到B类标准，B类标准达标率为25%；1个低于C类标准，为不达标，不达标率为8.33%(如表3所示，×表示为不达标)。这说明，各区(市)县的公共体育服务工作都取得了较好的成绩，特别是在公共体育设施建设和体育活动开展方面成效显著，群众体育事业经费投入有保障，经常参加体育锻炼的人数有显著增长。不过，“《国民体质测定标准》总体合格达标率”和“学生《国家学生体质健康标准》优秀达标率”却很不理想，这意味着政府在公共体育方面的投入和努力还没有获得良好的回报。

表3 20个区(市)县公共体育服务绩效评估核心指标达标情况

如果分区(市)县来看，不考虑缺省指标值的话，那么有16个区(市)县的A率即A类标准达标率超过了50%，占比为80%。而达到和超过A率平均值的有9个区(市)县，占比为45%，接近一半，说明各区(市)县A率差距较大。从表3中可见，A率最高的R区比最低的G县高出了55.56个百分点，比平均值也要高出22.22个百分点。而有一半的区(市)县有不达标指标，且全都达到和超过不达标率的均值。这说明，不仅各区(市)县之间公共体育服务发展极不平衡，且同一区(市)县在具体工作方面也用力不均，没有注意抓好薄弱环节。

如果从12个核心指标的达标情况来看，指标I1有17个区(市)县为A标，B标和C标的各1个，A率为89.47%，B率和C率均为5.26%。指标I2只有3个区(市)县为A标，A率为17.65%；有5个区(市)县为B标，B率为29.41%；3个区市县为C标，C率为17.65%；6个区(市)县为不达标，×率为35.29%。指标I3有9个区(市)县达A标，A率为56.25%；只有1个区为B标，B率为6.25%；4个区(市)县为C标，C率为25%；2个(市)县不达标，×率为12.5%。指标I4有10个区(市)县达A标，A率为50%；5个区达B标，B率为25%；3个区(市)达C标，C率为15%；2个县(市)不达标，×率为10%。指标I5有17个区市县达A标，A率为94.44%；1个县为C标，C率为5.56%。指标I6有13个区市县达A标，A率为92.86%；1个县为C标，C率为7.14%。指标I7有11个区(市)县达A标，A率为73.33%；4个(市)县为B标，B率为26.67%。指标I8有18个区市县达A标，A率为94.74%；1个县为C标，C率为5.26%。指标I9只有5个区(市)县达A标，A率为29.41%；8个区(市)县达B标，B率为47.06%；3个区县达C标，C率为17.65%；1个区不达标，×率为5.88%。指标I10有14个区市县达A标，A率为77.78%；3个区县达B标，B率为16.67%；1个市为C标，C率为5.56%。指标I11有7个区县达A标，A率为38.89%；3个区县达B标，B率为16.67%；8个区(市)为C标，C率为44.44%。指标I12有10个区县达A标，A率为50%；6个区县达B标，B率为30%；4个(市)县为C标，C率为20%。很明显，A率最高的依次是“学校体育设施开放率”、“城市街道室内外健身设施比例”、“农村乡镇体育健身中心比例”和“经常参加体育锻炼人数比例”，这说明区(市)县政府比较重视公共体育设施建设和体育活动组织开展。而A率最低的依次为“《国民体质测定标准》总体合格达标率”、“全民健身站点数”和“每年接受体质监测人数”。此外，还有“人均体育场地面积”、“群众体育人均事业经费”和“学生《国家学生体质健康标准》优秀达标率”的A率也偏低。特别是“《国民体质测定标准》总体合格达标率”、“学生《国家学生体质健康标准》优秀达标率”、“人均体育场地面积”和“全民健身站点数”还有未达标的。这反映出了县域体育公共服务存在的薄弱环节和应当努力的方向。

2 县域体育公共服务绩效提升的对策建议

《全民健身计划》实施情况评估核心指标，体现了政府对县域体育公共服务重点内容和基本任务的要求，而从西部20个区(市)县的评估结果来看，到目前目标任务还完成的不尽如人意，还有不少薄弱环节。而通过评估发现的这些薄弱环节，正是进一步提升县域体育公共服务绩效的突破口。具体而言，县级政府应从以下几个方面来加大力度，努力提升体育公共服务的水平和质量。

2.1 构建公共体育多元化投资体系，加大体育公共服务经费投入

俗话说，钱不是万能的，但没有钱是万万不能的，公共体育服务也莫不如是。兴建公共体育设施，配置体育健身器材，开展群众体育活动，每一样都离不开必要的经费保障。所以，中共中央国务院在《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》中明确要求，县级以上人民政府要将体育事业经费、基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划，并随着国民经济的发展逐步增加对体育事业的投入，确保体育事业经费随着财政收入的增长逐步增加。国际社会通常用公共服务财政投入所占GDP的比重来衡量政府的公共服务绩效，我们也应当除用“群众体育人均事业经费”来评估政府的公共体育服务经费投入外，还有必要规定每年群众体育事业经费的财政投入应占GDP的比重，以促使政府更加重视体育事业经费的财政投入。要按照《全民健身条例》的规定，确保体育彩票公益金主要用于全民健身事业，上级政府和社会应加强对体育彩票公益金使用的监督。此外，政府应积极倡导和鼓励社会力量兴办公共体育事业，研究制定社会力量兴办公共体育事业的激励政策，吸引更多的社会资金投入到公共体育服务中来，形成公共体育事业的多元化投资融资体系，以保障公共体育设施的持续建设和日常维护、群众体育活动的正常开展。

2.2 加强国民体质监测和科学健身指导，切实增强城乡居民身体素质

公共体育服务的核心和关键在于促进全民健身，增强国民体质，因此检验公共体育服务绩效最重要的指标莫过于城乡居民的身体素质水平。为此，国家有关部门颁布实施了一系列体育锻炼标准和《国民体质测定标准》、《学生体质健康标准》，用以指导全民健身活动的开展和检验公共体育服务的水平。但是，当前国民体质监测还很不得力，不仅达标率低，而且参加测试的人数比例也偏低。政府应加快国民体质监测服务网络的建设，完善国民体质监测中心、监测站点的布局和正常化营运，有计划地快速推进公益性的国民体质监测工作，针对不同人群坚持每1-2年对居民进行一次普遍性的体质测定，并根据测定情况给予健身科学指导。与此同时，政府应积极培育基层体育社会组织，壮大体育社会指导员和志愿者队伍，并加强对体育社会指导员和志愿者的培训，使其成为县域特别是社区科学健身指导的骨干力量，在指导城乡居民科学健身，增强身体素质方面发挥他们的积极作用。

2.3 努力完善公共体育服务体系，全面提升公共体育服务水平

基本公共服务体系，是指由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。因此，完善的公共体育服务体系是全面提升公共体育服务质量的制度保障，公共体育与公共文化、公共教育一并被纳入了国家的基本公共服务体系，加强公共体育服务体系建设成为了历史的必然。中共中央国务院要求新时期体育工作要大力推进全民健身计划，构建多元化服务体系。加快完善公共体育服务体系，提高公共体育服务水平，也作为了我国“十二五”时期群众体育的发展目标之一，被写入了《体育事业发展“十二五”规划》。所以，在全面提升公共体育服务质量和水平的过程中，必须高度重视公共体育服务体系的完善，不仅要继续完善公共体育设施体系，重视公共体育的硬件建设，也要同时加快公共体育信息服务系统建设，完善公共体育服务制度和组织体系，为公共体育事业的全面、协调、均衡、可持续发展提供全方位的保障。

2.4 改进公共体育服务绩效评估，促进公共体育服务均等化

以绩效评估为重要手段的监控，是公共服务供给的重要组成部分，它是公共服务价值得以体现，质量得以保障的关键机制。因此，公共体育服务的绩效评估必须进一步加强。而目前在我国，这方面的评估主要是体育行政主管部门内部的自我工作评估，评估的主要内容是全民健身计划的实施情况，评估还不太全面和社会化。而且，即使是全民健身计划的实施情况评估，虽然国家体育总局颁布的评估标准多达57个指标，但从评估标准的内涵说明来看，大量的覆盖率指标是针对行政区域而言的，A、B、C三类标准值的确定也基本是由政府主导的。可是，公共服务的最终目标，是实现“最大多数人的最大幸福”，全民健身计划也是以全国人民为实施对象的，因此公共体育服务必须关注最大多数人的体育健身需求，把扩大公共体育服务面，提高公共体育服务的人口覆盖率作为基本评价标准，把居民公共体育服务的满意度作为重要评估指标，而不是仅考量其行政区域覆盖率。而且，公共体育服务的人口不能局限于户籍人口、常住人口，必须要适应国家推行流动人口居住证制度和促进农民工融入城市社区的政策变化，把包括农民工在内的流动人口也一并纳入城市公共体育服务的范畴，从而促进公共体育服务的均等化发展。

[1] 国务院.关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知[J].中华人民共和国国务院公报，2012，(21):35.

[2] 国务院.全民健身条例[J].司法业务文选，2009，(33):3.

[3] 中共中央，国务院.关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见[J].甘肃政报，2002，(18):10-11.

[4] 石国亮，张超，徐子梁.国外公共服务理论与实践[M].北京:中国言实出版社，2011:26.

[5] 约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏等译.北京:中国社会科学出版社，1988:60.

[6] 国务院.关于印发全民健身计划纲要的通知[J].河南政报，1995，(8):7.