治理庸官懒政的国际经验及启示

张克

庸官懒政是全球各国政府共同面临的挑战，学习和借鉴先发国家的有益经验并在此基础上形成切实有效的制度规则有助于我国政府加强自身建设、更好地履行公共服务职能。

治理庸官懒政实质上就是要加强对公务员的绩效管理，通过绩效评价体系实现公务员绩效由低变高的目标。以美国为代表的先发国家在减少公务员不作为与怠惰行为、建设高效政府方面的经验值得借鉴，主要可以分为价值理念、管理技术、权力制衡等方面。

建立对公民的“顾客”理念

政府与公民之间的关系定位是政府提供公共服务的价值基础。1992年，一本名为《再造政府》书籍席卷全球，掀起了一轮新公共管理运动的浪潮。美国克林顿政府提出了“与美国人民建立一种新的顾客服务契约”的施政纲领，并要求政府机构建立服务于“顾客”的价值导向。政府机构应该向企业一样通过顾客调查系统收集公众对政府各项服务的态度，听取人们对公共服务中的不满意见，并及时有针对性地加以改进。与此同时，政府机构不再垄断公共事务，让更多的市场主体进入公共领域，减少对企业的规制，并向下级政府和社会组织分权，以此提升公共服务的效率和公民的满意程度。随着新公共管理思潮席卷全球，“顾客至上”也随之成为全球政府改革的旗帜性理念，为各国所普遍接受。

“顾客至上”的价值理念要求政府像经营企业一样向公民提供公共服务，政府与公民之间的关系被抽象为一种等价交换关系。顾客与企业订立商品买卖合同，企业有义务保证商品的质量和服务水准；纳税人与政府通过税收订立了一种社会契约，支付了享受文明社会各类公共服务的价格，有权要求政府提供高效、便捷和令人满意的公共产品。若顾客对商品或服务不满意，可以随时投诉企业，得不到满意答复则会“用手投票”不再消费该企业的产品。没有了顾客的消费，企业便无法持续经营，只能破产退出市场。若顾客对政府提供的服务不满意，则会通过民意代表质询政府官员，提出加强和改进的要求，仍不满意便投票换人执政。对于地方政府不满，公民还可以“用脚投票”迁往他处。

在政党轮替和选票压力下，政府官员必须时刻关注公民需求，解决实际问题，压缩行政成本。顾客都喜欢价廉物美的商品，公民都喜欢用更少的钱买更多、质量更高的公共服务。如此一来，庸官不作为面临换人的风险，懒惰低效的部门可能在政治压力下被裁撤。让顾客满意的理念在美国政府历次公务员管理改革中逐渐被相关法律、规章固定下来，成为政府服务首先需要明确的基本目标。例如，1993年美国政府第12862政府令就提出要“设立以顾客为目标的服务标准”，要求所有的政府机构和部门确认本机构或部门的“顾客”是谁，通过对“顾客”调查来获知公众需要服务的种类和质量，以及对现有服务的满意度。再以顾客需求为导向建立评价公务员绩效的指标体系，向标杆政府学习。

以技术创新实现科学管理

政府如何更好地为人民服务？一个国家良法善治背后是否有超越国界与文化的执政科学规律？为了改变美国镀金时代以来政党分肥、腐败横行的局面，公共行政学从政治学和法学的传统中逐渐分离出来，开始研究和实践实现国家良好治理的经验。现代政府管理变革从企业管理中汲取了科学管理和绩效评价方法，一方面“搞对激励”建立了对公务人员的奖惩制度，另一方面大力推动绩效管理技术创新。

美国公共部门建立相对科学的绩效考核制度始于1993年《戈尔报告》。时任总统克林顿成立了“国家绩效评审委员会”，由副总统戈尔主持，其机构目标就研究如何使政府以更低的成本实现更高的治理水平。该机构发布的《戈尔报告》认为美国政府绩效不佳的原因，既有政府职员的懒惰与无能，还在于繁文缛节和过多的条条框框束缚，扼杀了公务员的创造性和进取精神。走出困境的办法就是要对人“做对激励”，将政府雇员的绩效考核结果作为工资增加、职位变动、绩效奖金确定的主要参考因素。美国联邦政府对公务员的绩效管理不仅注重考核，还要求向公务员进行反馈，对绩效达到优秀或卓越的公务员给予相应的奖励，同时对于绩效不达标或亟须改进的公务员提出相应改进措施。2005年美国人事管理署（OPM）在制定公务员绩效管理制度时的抽样调查显示，至少有4%的公务员属于低绩效状态，主要表现为低产出率、差错不断、积压工作、执行力弱、屡遭投诉等问题。人事管理部门对这批低绩效公务员采取个别咨询、转换岗位、改进培训、签订绩效目标责任书等方式，促使其自我改进。

美国夏洛特等城市早在上世纪90年代就引入了以平衡计分卡为代表的组织战略管理工具，实现了城市竞争力和政府雇员服务水平的显著提升。夏洛特市针对原本应用于商业组织的平衡计分卡进行了适应公共部门绩效管理特点的优化处理，修正后的评价维度分别为：服务顾客、运转业务、管理资源以及员工发展。具体公共服务绩效的测量指标也细分为活动、投入、产出以及结果等。通过应用平衡计分卡等手段，地方政府将公共组织战略和顾客需求分解为分阶段的、具体的、可操作性的运作目标，从而把基层公务人员的具体行动与组织的战略目标紧密地联系起来，有效提升了绩效评估的科学性、可靠性与公民满意度。

权力制衡与官员问责

除了从管理技术上帮助公务人员积极履行职责外，西方主要发达国家都建立了严密而完善的多层次问责体系，通过权力制衡有效约束官员行为。以美国为例，问责体系包括立法机关的政治问责、司法机关的司法审查及问责、政府内部问责和社会团体问责等。为保证问责的准确性和约束力，美国制定了复杂的法律规章，形成了覆盖行政全过程、无死角的公务人员行为监督体系。

在美国三权分立的政治体制中，议会当然的承担为公民监督制衡政府的功能，议会所属政府问责办公室就是美国最为典型的问责机构，被誉为国会“看门狗”。早在1921年美国国会就建立了专门性问责机构总审计署，2004年总审计署正式更名为政府问责办公室。目前政府问责办公室的职责范围几乎涵盖了联邦政府的所有行政活动，通过对审查政府项目和政策的绩效评估和公民满意度调查，对政府提出切实可行的改进建议。这一机构的主要任务就是对联邦政府项目及其运行实施监督，使得政府运作成本处于较低水平，提高行政效率，达到预期的政策效果且具有稳定性。

在行政体系内部，美国建立了包括政府道德办公室、检察长办公室、功绩制保护委员会等自我监督和控制的专业性问责机构。例如，1978年美国在联邦人事管理总署中设立政府道德办公室，主要职能是对官员的日常工作道德标准加以监督，审查联邦高级官员的个人财产申报，纠正官员的不正当行为，减少并设法解决政府官员在工作中出现“利益冲突”。根据1989年修订的《道德改革法》，政府道德办公室从联邦人事管理总署中分离出来，成为一个独立的政府机构。为了监督和预防行政机关公务人员不作为、滥用职权及其他违法违纪行为，美国1978年《监察长法》授权政府在各级机关内部设立监察长办公室。监察长由总统提名、参议院批准、总统任命，拥有独立的调查权。另外，值得一提的是政府功绩制保护委员会。这一机构接受举报者对公务人员违反法律、规定或条例、管理不善、浪费公帑、滥用权力或对公共健康与安全构成实质性危险的控诉。举报者包括政府雇员在内，可以不暴露身份，免遭打击报复。一旦查处确实存在违法违纪事实，相关违法者将接受停职、降级、开除、罚款等处罚。

当前，我国处于全面深化改革时期，必须加快政府职能转变与进一步推进简政放权。在高压反腐态势下一些领导干部和公务员存在懒政怠惰现象，已经引起了社会各界的广泛关注。新世纪以来，我国广东、福建、湖北、黑龙江等省市地区先后开展了效能建设和治庸问责行动，取得了很好的效果，社会反响强烈。新时期政府职能转变要求减少微观事务管理、加强事中事后监管，对公务人员履职提出了更高要求。在吸收批判的基础上借鉴先发国家的有益经验，从更新服务理念、创新管理技术和加强权力监督等方面治理庸官懒政，有助于建设法治政府和服务型政府，为推动政府治理能力现代化提供体制机制保障。

编辑：郑宾

编辑：成韵