经济发展方式转变中的法律规制问题研究

李 玫，刘雅婷

（对外经济贸易大学法学院，北京 100029）



经济发展方式转变中的法律规制问题研究

李 玫，刘雅婷

（对外经济贸易大学法学院，北京 100029）

经济发展方式的转变日益成为我国经济社会发展面临的重大而紧迫的现实课题，关乎国计民生和百年梦的实现。深化市场经济体制改革和优化经济结构离不开制度的创新和法治建设，我国经济发展方式转变过程中法律规制呈现出政策法律化、法域属性混合化、规制人文化的特征。本文阐述了经济发展转变过程中关于政策科学性与协调性、权力与权利法律体系以及多元化纠纷解决机制方面的现状，并从完善立法、执法、司法的路径提出解决相关问题的建议。

经济发展方式；法域属性混合化；权力法律体系；多元化纠纷解决机制

加快转变经济发展方式，是一项复杂的系统工程，需要通过多种手段或者途径加以推进。作为上层建筑的法律，既应反映经济发展阶段性特征与规律，也应在经济发展方式的转变中发挥指导和引领作用。对法的应然性的研究有助于贯彻科学发展观的理念，化解经济发展中的实际矛盾，将经济发展方式的转变纳入法治化的轨道中来。积极推进制度创新、严格依法行政、充分运用法律手段解决实际问题，是加快经济发展方式转变最为重要的手段。后国际金融危机的背景下，不少学者从具体的法律制度入手研究了促进经济发展方式转变的法律保障问题，本文则从经济发展方式转变中的法律规制的基础理论为角度对经济发展中的问题进行研究。

一、经济发展方式的转变与法治建设

经济增长，是指总产出在一定时期的持续增长［1］。经济发展，是一种中长期的社会再生产循环活动［2］，不仅重视经济规模的扩大和效率提高，更强调经济系统的协调性、经济发展的可持续性和发展成果的共享性。从单纯关注经济增长到谋求经济发展，是经济建设理论与实践的突破，也是从追求短期利益向长期利益的迈进。制度是实现经济发展长期利益最直接、最有效和最稳当的途径。经济学家诺斯强调制度的重要性和决定作用，对于我们实现经济转型具有启示意义。经济发展方式的转变过程实质是制度的变迁和创新过程，“一国经济的增长和发展总是和政府的政策决策及背后的制度紧密相关。广泛存在的制度，包括经济、政治和法律方面的制度，对长期经济增长起着关键作用。”［3］

改革开放始终围绕着市场经济体制的建立与发展而推进，并在较短的时间内确立起了较为完善的社会主义市场经济体制的基本构架。经济发展方式的转变首先要深化市场经济体制的改革，进一步发挥市场在资源配置过程中的决定作用。法治是市场经济的内核与实质，法治建设是实现市场经济规范化、程序化、制度化的保障，运用法律手段调整各类经济关系以维护市场经济的自主性、契约性、竞争性、统一性和开放性。从计划经济到市场经济的过渡是法治理念和法律制度不断嵌入经济运行的过程。现实中仍存在着治理理念、职能定位、权责配置等诸多问题，需要通过不断推进法治建设以完善与我国市场经济发展相协调、共促进的法律体系。

结构主义把经济发展看成是结构转变的过程，经济结构的调整也是实现加快转变经济发展方式的重要途径。经济体制的改革调整的是经济发展方式转变中的政府——市场的互动关系，是一个主导权的配置问题。经济结构的调整则是以市场经济运行的内在构成要素为视角，涉及到多方经济主体利益和更为复杂的权责体系。需求结构、投入结构和产业结构的调整无不需要在法治的轨道中进行并将之固化为推进经济长效发展的法律制度。经济发展与社会稳定相协调离不开法治的保障。从长远看，加快经济发展方式转变，有助于减少社会矛盾纠纷。但从近期看，加快经济发展方式转变有可能会引发新矛盾，增加与经济结构调整相关的案件，消费者权益案件、金融纠纷案件、各类知识产权案件、商事、海事、海商纠纷案件、各类环境保护纠纷案件等。

二、转变经济发展方式中的法律规制特点

（一）政策法律化

我国现阶段还没有专门制定加快经济发展方式的法律法规，相关内容仅仅由中央政府制定的规范性文件所承载。地方立法在加快经济方式转变中有不少突破，比如深圳市2011年实施的《深圳经济特区加快经济发展方式转变促进条例》、陕西省自2011年12月1日起施行的《陕西省循环经济促进条例》等。地方立法为中央制定统一的加快转变经济发展方式的立法提供了理论借鉴和实践经验。在转变经济发展方式的理念日益渗透到经济与社会发展过程的当下，制定统一的权责明晰、内在协调、程序合理的法律法规有利于实现经济社会决策的合法性和科学性。

将转变经济发展方式纳入法治化的轨道，正是政策法律化的过程。从立法机关来说，政策多表现为部门规章和其他规范性文件，如“通知”“决定”等，牵涉行政机关的“部门利益”。广义的法律是指包括法律及有法律效力的解释、行政机关为执行法律而制定的规范性文件（包括规章），狭义的法律是指全国人大及其常委会制定的法律规范。本文所讨论的是狭义的法律。经济政策是“国家为实现一定的政治或经济任务，或者为指导或调节经济活动所规定的经济生活上的行动准则或措施”。［4］其存在不确定性、变动频繁性和难以预期性的弊端。政策的制定和实施应当尽可能通过法律框架与分权制衡来确保政策发挥最大的作用。通过促进性和保障性的法律规则反映并保障政策的宗旨与实施，将政策的针对性、灵活性与时效性与法律的原则性、稳定性和长效性相结合，共同作用于加快经济发展方式的转变过程。

（二）法域属性混合化

古罗马法学家乌尔比安将法律分为“公法”和“私法”。根据调整对象和涉益范围的不同来划分法域属性是大陆法系的标志性法律类型划分方法。前者调整的是公共利益，侧重公权力的干预和管制，后者调整的私人利益，自由与自治是核心理念。对于经济发展方式转变中的法律规制来说，法域属性混合化的特点尤为明显。这既是对经济主体互动方式转变的客观反映，也是通过对法律规制中理念与手段的改进加快经济发展方式转变的途径。

私法公法化是指国家权力对社会和经济生活的直接干预突破了传统的私法界限，从而使公法关系向私法领域延伸。契约自由是市场经济的核心要义，私法是承载着保障市场契约自由之法益功能的本位法。私法公法化的重要依据是市场失灵理论，以凯恩斯为代表的国家干预论为国家介入市场提供了合理性，国家在市场经济中的角色已经从单纯的经济秩序的维护者、仲裁者演变为结果取向的干预者和积极的市场参与者。［5］在倡导新科技，鼓励创新促进经济发展方式转变的形势下，私法调整内容与范围更进一步扩大。比如专车问题的出现，为实现产业转型，推进互联网合作和维护公益，政府进行行政指导介入了本由合同法调整的领域。私法公法化正是通过公法的“刚性”以克服私法的“柔性”，以适度的管制实现公益的最大化，这是经济转型中鲜明的法律规制特征。

公法私法化是指传统的私法调整方式被部分地或者间接地引入了公法领域，从而使私法关系向公法领域延伸；从计划经济体制到市场经济的转变过程中，仍存在权力寻租，公共资源滥用等问题，在公法领域渗透私法理念是对经济发展方式转变中的政府职能重新定位。这些行政管理领域的新变化迫切需要政府职能的转变，从而对相应的法律调整提出了新的要求，它需要在过去“管”的基础上加入“放”的因素。［6］在经济发展方式转变的形势下，将私法中的“诚信原则”渗透到公法领域，国家通过私法的法律形式进行公共管理，有利于市场自由竞争，提供公共服务质量和产业结构转型升级，比如PPP合营项目模式兴起和国有企业民营化的潮流，正是经济发展方式转变中公法私法化的直接体现。

（三）规制人文化

保障和改善民生是加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，法律规制的人文化是贯彻以人为本的科学发展观的体现。法律规制的人文化是指尊重和保障公民的主体地位，切实维护公民权利和改善生存发展环境，实现经济与社会的协调可持续。在经济结构和产业结构调整过程中，为鼓励公民的首创精神，积极参与市场经济活动，我国力倡大众创新、万众创业，《公司法》、《证券法》等多部法律进行了修改，对于拓展融资渠道、降低准入门槛、实现市场自由竞争具有重要意义。为扩大内需、调整消费结构，《消费者权益保护法》、《食品安全法》、《广告法》等法律作出了重大的修改，以优化消费环境、鼓励安全消费、理性消费、绿色消费。经济发展方式转变中实体法规制的人文化，是通过加大公民参与的“灵活度”、客服监管的“僵化度”、保障经济环境的“安全度”，以改善经济社会的“协调度”。

经济发展方式转变中法律规制的人文化在诉讼法中表现为“国家中心主义”向多元化主义的转变。我国转型时期矛盾复杂化、多样化和尖锐化，国家权力在纠纷解决机制中居主导地位，不利于纠纷解决中自治与协商机制的形成和发展，而且使应对社会矛盾纠纷多元化的解决机制推向单一化和扁平化［7］。诉讼法的修改和近年来协商性纠纷解决机制的完善，是在经济发展方式转变背景下实现多种主体参与的纠纷解决机制的转型。尊重国家、社会、公民在纠纷解决中的地位和作用，实现纠纷解决的良性社会共治。

三、经济发展方式转变中的法律规制现状

（一）政策的科学性和协调性

政策工具作为国家在一定的时期实施的治理对策、指导原则和措施，在实施过程中通常未有明确的规范予以限制。政策工具缺乏足够的实证依据和有效的评估机制，其科学性和合理性并不确定，甚至与现有法律规范发生冲突。比如税收优惠措施在实现经济效率的同时，也会造成实质的不公平，与税收法定和税收中立的法律原则相冲突。（修改后的《立法法》将“税收”专设一项作为六项，明确“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定）再如，《企业所得税法》颁布前我国实施的是“内外有别”的企业所得税收政策，虽有收益但是效果甚微，甚至造成内外企业竞争的不公平。只有科学合理的政策才能起到实质的示范作用，发挥市场在资源配置中的决定作用。

由于目标、方式、着力点的不同，不同政策工具具有不同的功能和特点，应当在整个经济链上作用于不同环节，形成一个既全面覆盖又重点突出、彼此协调的政策链。现代市场经济中的国家治理主要是通过货币、财税、产业政策等工具。促进经济发展方式的转变需要多重政策工具的灵活运用和相互协调。产业政策是国家指导社会投资方向的依据，财税政策通过调控资源在私人部门和公共部门之间的转移促进经济结构的优化，货币政策通过对货币供应量的调节实现总量的增长。财税政策必须与货币政策相结合，为产业政策提供支持，三者共同作用于经济的升级转型。提高政策工具的法治性、科学性和协调性，正是为了实现合法性和合理性的统一，也为法律制度的构建提供了良性先导和实时信息，以克服法律规制在经济发展的滞后性，促进法律实然性和应然性的统一和良法的形成。否则“法律既服务市场，也会损害市场。”［8］

（二）经济发展方式转变中的权力法律体系

经济发展方式转变中的权力在性质上为宏观调控权。实现政府提供公共物品的职能必须有权力的支持和保证，宏观调控须在法律规制下进行才能做到不越位、不缺位和不错位。促进经济发展方式转变的权力体系，从内部构成来看，主要由计划调控权、金融调控权以及财政调控权等调控性权能共同构成；从外部构成来看，主要涉及纵向和横向权力配置问题。目前，内部构成形成的具体权力法律制度本文不作赘述，外部构成涉及的问题包括:

首先，权限不明导致执法部门之间以及与司法机关的冲突，比如税收主管机关可在法律对税收减免不明的情况下对其职权范围内的具体事项进行解释。税收减免解释权目前归财政部和国家税务总局行使，二者的权限也时有重合。根据《行政诉讼法》，税收减免的行政解释并不具有终局的司法效力，而在税收征管实践中，税收减免行政解释却呈现不断扩大化趋势，使税法体系结构呈现倾斜。［9］

其次，中央与地方的权限范围关系到利益分配格局和经济发展中公平与效率问题。经济发展方式转变过程中的中央政策细化为地方政府的执行。根据《立法法》，地方政府促进经济发展方式转变的权力来源于法律法规的授权，法律法规未规定的由中央授权行使。地方政府行使权力的过程中，一味追求绩效、权力寻租、地方保护主义等现象都不利于经济结构的战略性调整。除了以内部构成要素形成的直接调整经济结构的法律外，对于外部构成要素形成的对公权力本身约束的法律对于经济结构的调整也具有重要意义。宪法和法律应当明确和理顺中央与地方以及各部门之间的权限范围，通过运用权责统一、过失责任、司法解释等法治原则完善宏观调控法，并在市场规制法中严格限制行政垄断，形成促进经济发展方式转变中权力体系内外协调的法律制度。

（三）经济发展方式转变中的权利法律体系

促进经济发展方式转变中的权利体系，是指除了公权力主体之外的其他经济主体在经济生活中形成权利，也正是区分权力体系的边界。财产权和经济自由权是个人和组织作为市场主体参与市场活动必须具备的基本权利，也称为“经济人权”。［10］市场准入是经济权利得以实现的前提。负面清单管理制度是与国际标准的“法治化营商环境”接轨的市场管理制度，减少了以往的前置审批的弊端，是从经济权利的“不利益”实现权益保护的优质化和规范化，也实现了权力-权利的制衡，这对于其他法律规制在调整和释放市场活力方面具有深远的借鉴意义。

经济发展方式转变中市场主体的经济权利通常具有双重法律属性。比如我国宪法规定，“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法的财产所有权”，这表明所有权既不受其他一般私人主体的侵犯，也不受代表公权力的国家机关和社会团体的违法干涉。混合权利的增多，也是经济发展方式转变中法域属性混合化特性的直接体现。规范权利的法律体系既应顺应“混合化”也应当保证内在的合法性和明确性。从权源来讲，宪法规定了经济主体的基本经济权利，部门法将基本经济权利具体化，并且同一经济权利会由不同的部门法调整。实现上位法与下位法的有效衔接，加强对现有法律法规体系的清理工作，实现法律体系的内在统一与协调势在必行。

（四）多元化纠纷解决机制

在促进经济发展，以实现公平与和谐为目标的经济发展方式转变的过程中，利益格局日趋呈现多元化的特点。社会矛盾纠纷由常见的公民之间涉及权利义务冲突的纠纷向多元化、复杂化、群体化的方向发展，对多元化纠纷解决机制解决社会深刻转型过程中出现的各种矛盾和纠纷提出了新的要求。我国长期存在“小社会大政府”、“刚性维稳”理念，在诉讼纠纷解决体制上形成“国家中心主义”，即国家对纠纷解决的主导性强、诉讼解决过于集中，而非讼纠纷解决机制不完善。

公民权利意识和法治意识的提升以及国家治理从“管制”到“服务”的理念转型，使得近年非讼解决机制不断完善，调解和仲裁得到进一步发展，并且公益诉讼，小额诉讼等制度的引入也卓有成效。多元化纠纷解决机制不应当是简单并列，而应当是多种纠纷解决方式的有机结合和互补互动，并且其最高价值理念在于其各部分或各种方式之间的协调与平衡。［11］经济发展方式中的多元化纠纷解决中心应注重以协商性理论完善纠纷解决机制自身以及相互衔接制度。经济发展方式转变中的矛盾纠纷的不断演进，纠纷的解决应当置身于国家、社会和公民的合力治理国家的宏大背景中。［12］

四、经济发展方式转变中的法律规制完善建议

（一）提高立法质量，完善法律体系

经济发展方式转变中的宏观调控离不开法律手段和政策工具，笔者认为无论是政策法学派的“政策本位论”还是法政策学派的“法律本位论”都仅仅从目的和抉择方面进行考量，未就政策与法的二者的协作实效方面进行深入探讨。实现政策与法律之间的功能互动和优势互补，关系到经济发展方式转变过程中宏观调控目标的实现、公平与效率的平衡以及合法性与合理性相统一的问题。

就政策与法律的互动关系来看，二者应在宏观调控中相互作用于经济发展方式转变的法治化进程。从法律效力来看，政策的效力低于法律，因此政策的制定要以宪法和法律为依据，不得与政策和法律的原则相抵触。法律决定了政策的手段、程序和作用范围等，是政策得以发挥效力的前提和保障。实现经济发展方式转变的法治化，首先应当完善经济发展方式转变中的权力法律体系，比如我国目前财政法制缺乏财政转移支付法、中央与地方分税制等内容的成文规定。在政策主导、法律缺位的领域应当实现“依法制权”，特别是对全局有重大影响和重大利益的政策，以及成熟的且具有相对稳定性的政策。［13］另外，经济政策转化为法律的过程要严格按照《立法法》程序，注意说明理由，尊重人民代表的独立表决权和立法机关的表决结果并及时的公布。从立法层面上解决政策法律化过程中出现的问题，是完善社会主义法律体系，提高立法质量以发挥法治在经济发展方式转变中引领作用的关键。

（二）转变管理职能，提升执法效能

执法与立法是一脉相承的环节，执法的效能关系到经济发展方式转变中宏观调控目标的实现，离不开具有现实操作性法律法规的保障。比如循环经济立法的不完善，使得执法实践中经常出现以罚代管，地方保护主义等现象，难以真正做到公正执法、依法执法。执法权力既来自于法律的规定也包括政策的授权，在实际中依然面临着政策与法律的协调与冲突问题。立法对政策与法律的规制是解决经济发展执法中出现的多头监管，权力交错等问题的重要环节，对于实现科学、民主、高效的行政管理具有重要意义，在此不多赘述。

经济发展方式转变的过程正是政府与市场在资源配置当中重置权限与定位，执法过程最直接体现了经济转型中政府职能转变的要求。从“管制”到“服务”的理念转变中，执法人员应当树立职权法定意识、公正执法意识、烙守职责意识、程序和证据意识，保障市场主体、行政相对人的合法权益，提高执法的合法性和公信力。实现执法的科学与合理，是促进经济转型中公共管理的文明与和谐的有效途径，是践行“以人为本”核心理念的必要手段。

（三）深化司法改革，发展多元机制

经济的发展方式的转变离不开良好的法律环境，法律对经济的保障和规制都需要完整、公正、高效的司法制度予以保障。经济社会的转型期利益关系复杂而交叠，司法发挥着妥善解决社会问题的同时，也渗透和反映着时代的理念和客观要求。从司法体制来看，根据经济社会发展中的新特点设立经济巡回法庭、知识产权法院，既是司法体制的在新时期的深化改革，也实现了经济发展方式转变中法治与经济的良性运作，起到了鼓励大众创新、促进社会和谐的作用，体制的完善为司法内在优化与外部互动提供了有效的保障。从司法内容来看，随着经济发展方式转变中群体性经济纠纷增多，公益诉讼制度的建立与完善，对于追求社会实质正义和维护公共经济利益开辟了一条新的司法途径，也使市场规制、国家投资经营、宏观调控等领域中的国家调节经济所形成的经济法纠纷获得司法程序保障，弥补了传统诉讼在解决公益经济冲突方面所存在的固有缺陷。

多元化纠纷解决机制的完善与司法改革密切相关。多元化纠纷解决机制的完善实质是发挥诉讼的中心作用，实现仲裁、调解和和解充分发展的纠纷解决路径。这是“唯司法论”观念向多元化价值理念的转变。司法的改革创新需要对司法限度理性认识和合理期待，通过有效合理的制度安排实现多元化纠纷解决机制，将司法的权威性与非讼纠纷解决的自治和自律共同作用于经济发展方式的转变过程中。

五、结语

经济发展方式转变中的法律规制渗透并凸显着现代市场经济中公权与私权融合与协作。无论是分析与总结我国经济发展转变中法律规制的特点与现状，以及从立法、执法、司法的路径提出相关建议，本质都是通过实现公权的科学、合理、统一、协调以加快保障经济发展转变中权利与公益的最大化，这是我国构建并完善社会主义法律体系的本旨所在。

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（责任编辑：王 荻）

F120.3；D911.04

A

1008-2603（2016）03-0094-05

2016-04-15

李玫，女，对外经济贸易大学法学院教授，博士生导师；刘雅婷，女，对外经济贸易大学法学院硕士研究生。