浅谈对《中华人民共和国消防法》(修订征求意见对照稿)的几点建议

崔 垣 元

(张家口市公安消防支队，河北 张家口，075000)

浅谈对《中华人民共和国消防法》(修订征求意见对照稿)的几点建议

崔 垣 元

(张家口市公安消防支队，河北 张家口，075000)

《中华人民共和国消防法》修改工作已经启动，其修订征求意见对照稿于2016年3月24日发行.本文结合基层执法实践，从加强重大火灾隐患督促整改手段、建立高效监管机制和市场调节机制、加大派出所火灾事故调查和行政处罚权力、增加施工工地消防安全管理职责的条款等方面梳理《中华人民共和国消防法》(修订征求意见对照稿)存在的不完善、不合理之处，并提出了修改建议.

《消防法修订稿》；修改建议；公安消防

1 本次《中华人民共和国消防法》(修订征求意见对照稿)的主要特点

为贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会关于全面深化改革、全面推进依法治国的战略，以及国务院关于加快转变政府职能、改革行政审批制度、简政放权的要求，适应经济社会发展，总结火灾事故教训，目前已经启动了《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)修改工作，其修订征求意见对照稿于2016年3月24日发行.本次《中华人民共和国消防法》修订征求意见对照稿(以下简称《消防法修订稿》)，从消防工作原则、消防安全责任和监督管理制度等方面进行修改，更具针对性和操作性，呈现出以下几个主要特点.

1.1 取消消防部门行政审批权力

近年来，消防审批工作出现诸多问题，改革消防行政审批制度势在必行.消防行政审批事关公共安全，源头管控无论由谁负责，都不能弱化或取消.《消防法修订稿》取消了消防部门的审批权力，由住建部门对需要进行消防设计的建设工程一并实施监督管理，减少审批环节，简化审批程序，促进服务对象经济效益的提升.

1.2 增加了各行业主管部门消防安全职责

现行《消防法》对卫生、教育等其他负有消防安全监督管理职责的部门未明确职责范围、履职方式和具有操作性的法律责任，客观上导致这些部门“因无职而无责，因无责而无为”，不利于形成消防工作部门联合监管合力.《消防法修订稿》明确了各行业主管部门的消防安全职责，强化了公安、建设、工商、质监、教育等部门履行消防监管职责的主动性.

1.3 加大社会单位主体责任及相关责任人员法律责任追究

现行《消防法》单位消防主体责任不够明确，对机关、团体、企业、事业单位不履行消防安全职责的，只能“责令限期改正；逾期不改正的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分或者给予警告处罚.”从多年来的执法实践看，因公安消防机构只有行政处分建议权，并没有决定权，处分建议难以落到实处，即使给予警告处罚，对当事人的震慑也是微乎其微[1]；同时，也造成了社会单位缺乏自主意识，有依赖性，弱化了社会单位消防安全主体的责任意识，造成了责任错位.《消防法修订稿》增加了社会单位自身的消防安全职责，进一步健全消防工作责任体系，同时将责任追究条款改为“责令限期改正；逾期不改正的，处五千元以上五万元以下的罚款.”对于违法行为和火灾隐患的整改起到震慑作用.

1.4 推进火灾公众责任保险的强制实施

在经济发达国家和地区，火灾公众责任保险已经成为促进安全生产、维护公共安全的一个重要手段，现行《消防法》规定“国家鼓励、引导公众聚集场所和生产、储存、运输、销售易燃易爆危险品的企业投保火灾公众责任保险；鼓励保险公司承保火灾公众责任保险”，但未强制推行.《消防法修订稿》规定“宾馆、商场、公共娱乐场所应当投保火灾公众责任保险”，将使火灾公众责任保险成为法定保险.

1.5 调整完善了责令改正方式

现行《消防法》是在1998年《消防法》的基础上取消了部分处罚条款的责令限期改正的前置程序，虽然对潜在消防安全违法行为形成了震慑，但一定程度上不利于消除消防安全违法行为，甚至形成以罚代改现象.同时，在处罚后往往轻视复查程序的执行，使得火灾隐患和违法行为得不到及时整改，背离了立法原意.本次《消防法修订稿》恢复处罚后置条款，以能否立即改正作为判断违法行为轻重的标准，将逾期未改作为是否实施进一步处罚的依据，以此带动业主整改问题的积极性.

2 对《中华人民共和国消防法》(修订征求意见对照稿)的建议

《消防法修订稿》虽有诸多改进，但还有一些不足之处，存在不合理性.笔者结合当前执法的实际情况和法律修订的趋势，提出以下建议.

2.1 加强重大火灾隐患督促整改手段

现行《消防法》规定公安机关消防机构“发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的，应当由公安机关书面报告本级人民政府.接到报告的人民政府应当及时核实情况，组织或者责成有关部门、单位采取措施，予以整改.”《消防法修订稿》增设了一条：

“公安机关消防机构应当每半年对辖区消防安全形势进行分析研判和综合评估，及时报告当地人民政府，采取针对性措施解决突出问题.

对评估确定的容易发生火灾事故的商场市场集中区域、劳动密集型企业集中区域、耐火等级低的建筑集中区域及重大火灾隐患，本级人民政府应当组织有关部门实施综合治理，改善消防安全条件.”

不论是现行《消防法》还是《消防法修订稿》，对于重大火灾隐患逾期未改等违法行为除依靠“不及时消除火灾隐患”予以处罚款外，尚无对生产经营单位和监管主体形成有效督促整改措施.反观2014年新修改的《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)，其立法精神、监管方法、责任体制较为清晰，代表了市场经济条件下加强行政监督管理的方向，值得研究借鉴.建议对重大火灾隐患按期未整改销案的违法行为，参照《安全生产法》相关规定，增设“单位存在重大火灾隐患，且经公安机关消防机构通知后不及时采取措施消除的，责令停产停业整顿；重大火灾隐患整改后，经复查合格，方可恢复生产经营和使用”.同时，对“有关部门”督导监管责任落实不到位的，建议参照《安全生产法》进行追责，在第七十一条增设“公安机关消防机构外，负有重大火灾隐患单位监督管理职责的其他部门工作人员不依法履行监督管理职责，依法及时处理重大火灾隐患的，给予降级或者撤职处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任”.以此推动“部门依法监管、单位全面负责”的消防安全责任制落实.

2.2 建立高效监管机制，加强市场调节机制

当前，应以经济社会发展进入“新常态”为契机，按照全面深化改革的要求，建立适应市场经济的消防监管机制，建立社会单位消防安全质量认证体系、消防安全状况评价评估体系、消防安全风险监测体系.《《消防法修订稿》第三十四条后的增设条款规定：“地方各级人民政府可以将消防安全监测、消防安全评估、公众消防宣传教育培训等纳入政府购买公共服务的内容.”鼓励了政府通过购买服务形式，利用消防安全监测、消防安全评估等消防技术服务机构，开展相关消防工作，提升了结果的科学性和公正性.同时，法律责任一章规定了单位未按规定进行消防安全评估、消防技术服务机构出具虚假文件的处罚条款.可以看出，对于质量认证、安全评估方面都有职责和责任的相关规定，但是对于消防安全风险监测的规定较少.建议增加条款，一方面针对风险监测机构，分行业、领域类别开展消防安全抽样性监测，并定期向政府、主管部门和消防机构报送监测数据和分析结果，便于消防机构、社会单位等及时采取措施消除隐患，从而降低火灾事故发生风险；另一方面明确消防技术服务机构和注册消防工程师等从业人员的法律地位、从业范围、资质条件和审批监管制度，发挥消防专业技术力量作用.

2.3 加大派出所火灾事故调查和行政处罚权力

现行《消防法》第五十三条规定：“公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定.”《消防法修订稿》将“可以”删除，加强了派出所监督检查的主动性职权.但是，公安派出所的消防职权仍仅包括两部分：一是对部分场所的日常消防监督检查权；二是开展消防宣传教育的职权.行政处罚权力没有相应扩大，使得派出所的监督检查“职权”只能说是职责，缺少“权力”的概念[2].现阶段，全国公安消防机构警力严重不足，承担着大量的消防监督检查、行政处罚、行政许可、火灾调查、消防宣传等工作，虽说本次《消防法修订稿》取消了消防部门的行政审批权力，解放了一部分警力，但必须充分发挥公安派出所的作用.目前公安民警文化知识水平较高，完全有能力承担一定的火灾事故调查和行政处罚.如对一些原因比较明确、火场比较简单的火灾，派出所可直接进行火灾调查；对情况比较复杂的火场，可以通报并协助消防机构进行调查[3].建议加大派出所的相应消防职权.

2.4 明确“火灾危险场所”定义

现行《消防法》第二十一条规定，“禁止在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火”.《消防法修订稿》对此条没有进行改动，对哪些场所属于“具有火灾危险”没有明确界定.建议可在附则中采用列举等方式对“火灾危险场所”明确定义，具体范围可参考《建筑火火器配置设汁规范》(GB50140-2005)附录中的“严重危险级”举例[3]，以免造成概念理解扩大化.

2.5 明确针对“生产、储存、运输、销售、使用、销毁易燃易爆危险化学品”情形的执法主体

《消防法修订稿》第六十二条规定，“有下列行为之一的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚：(一)违反有关危险化学品管理规定生产、储存、运输、销售、使用、销毁易燃易爆危险化学品的”.根据国务院令第591号《危险化学品安全管理条例》第六条规定，运输危险化学品的安全管理工作主要由交通运输主管部门负责，公安机关治安部门和交警部门承担部分监管职责.而《修订稿》第五十一条后的增设条款规定，“因道路交通事故引发的机动车火灾，移送公安机关交通管理部门；(四)生产、储存、经营危险化学品发生的火灾，移送安全生产监督部门”.若消防部门发现易燃易爆危险品在运输途中违反规定但又未发生火灾，以及在使用、销毁环节该如何处理，缺少充足的监管依据，对此，建议对此处的规定进行细化.

2.6 修改对单位的界定

在《消防法修订稿》附则中规定：“单位，是指机关、团体、企业、事业、民办非企业等社会单位及具有一定规模的个体工商户.”不同的行政法规对行政管理相对人使用不同的称谓，但我国《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》等主要行政法律对行政管理相对人都直接使用“公民、法人或者其他组织”.因而，建议《消防法修订稿》取消“单位和个人”用语，其界定的消防行政管理相对人可以分为公民、法人或其他组织三类.“公民”和“个人”的内涵和外延一致，可直接替换概念；而“单位”结合消防行政管理的目的和单位自身的特性，可以界定是法人和其他组织的统称.另外，《消防法修订稿》将之前具有执法中较有争议的一定规模的个体工商户纳入，具有较大的实际意义，但这并不意味着有固定生产经营场所且具有一定规模的个体工商户已经从个人演变成为单位[4].

2.7 增加施工工地消防安全管理职责的条款

随着社会经济的快速发展，各地建设工程批量上马，同时在建筑工程施工过程中，由于缺乏相应的消防安全管理和火灾防范措施，施工现场的火灾事故及损失逐年上升.一方面，施工工地现场火灾隐患较多，如违规使用聚氨酯泡沫夹芯板搭建员工临时宿舍、违章用电、动火不按规定办理审批手续、消防水源及消防车道被占用或堵塞等；另一方面，对施工工地的消防安全管理仅参照公安部令第61号《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》执行，《消防法》中缺乏专门针对施工工地消防安全管理的条款，施工工地消防安全管理责任制度不落实，使得这些火灾隐患得不到有效管控.《《消防法修订稿》第五十二条后的增设条款规定：“建设行政主管部门负责对建设工程、施工现场实施消防安全监督管理”，但并未规定施工工地管理方的消防安全职责，以及相应的追责条款等.建议明确施工单位的消防安全管理职责和追责条款，其中职责部分包括落实工地现场的消防安全管理制度、用火用电制度、日常防火巡查和检查制度等，尤其要明确严禁在施工建筑内安排人员住宿，或使用易燃彩钢板搭建临时员工宿舍.

2.8 个别条款的修改

本次《消防法修订稿》有一些条款还有一些需要推敲的地方.如：

第七条：“国家设立119消防奖.”地方是否也应设立相应奖项，建议增加：省级人民政府制定地方奖励机制.

第十七条后的增设条款：“消防安全重点单位应当有注册消防工程师资格的人员从事消防安全管理工作.”全国注册消防工程师通过率使其不能满足消防安全重点单位数量的需要，建议取消此条款，并规定消防安全管理人由相关消防培训机构组织培训并提供合格证.

第十九条规定：“可燃物品的建筑内不得设置员工宿舍.”因可燃物品范围广泛、经营使用类型众多，不易落实，建议此处说明、细化.

第五十条后的增设条款“公安机关消防机构依法对下列火灾事故进行调查，并出具火灾事故认定书：(二)直接财产损失一百万元以上的；”建议与消防刑事案件标准(五十万元以上)一致；“(四)社会影响较大的.”建议界定标准.

第五十一条规定：“要求保护火灾现场以及相关证据，接受事故调查，如实提供与火灾有关的情况.受损单位和个人应当向火灾发生地公安机关消防机构如实申报火灾直接财产损失.”如果相关人员不按要求保护，不如实提供与火灾有关情况，虚假向消防机构进行申报.怎么进行处理、处罚？建议在第六章法律责任中体现.

第五十五条规定“公安机关消防机构应当建立消防违法行为信息库，如实记录单位和个人的消防违法行为信息；对违法行为情节严重的，应当纳入社会诚信体系，并向社会公告.”违法行为情节严重如何界定应予以明确.

第六十八条规定：“单位存在火灾隐患，经公安机关消防机构责令改正，拒不整改的，责令停产停业、停止使用，并处五千元以上五万元以下罚款，对其直接负责的主管人员和其他责任人员处五百元以上五千元以下罚款.”经公安机关消防机构责令改正，拒不整改的，前几款规定中都有责令限期改正的前置条件，逾期不改正才予以处罚，此处“拒不整改”如何理解及具体实施，是否在复查基础上再进行复查？建议对本条款再进行细化说明.

附则中建议对公共场所进行定义.

3 结束语

在依法治国的今天，通过弥补和完善《消防法》在现阶段所存在的不足，对于保障人民群众安居乐业、维护社会和谐稳定具有重要意义[5].《消防法》的修订应尽可能结合当前消防工作面临的新问题，使章节条款设置更加全面、合理，从而适应我国经济社会发展的需要.

[1]贺成论.《消防法》中法律责任部分的不足与完善[J]——楚天法治2015(6)

[2]姚炯.消防法中对个人违法行为罚则的局限性与修改建议[J]——中国科技纵横2014(16)

[3]张苏文.论《消防法》的不足与完善[J]——法制与社会2013(28)

[4]蓝启润.单位作为消防行政管理相对人探析[J]——安防科技2011(1)

[5]徐欢.试论我国消防法在实施中存在的问题及建议——以北京市为例[D].南昌:江西师范大学，2014

Brief Discussion of Suggestions of “Fire Service Law of the People’s Republic of China”(Exposure Draft)

CUIHeng-yuan

(Zhangjiakou Fire Detachment,Zhangjiakou,Hebei 075000，China)

The modification work of“Fire Service Law of the People’s Republic of China”has been launched,and its exposure draft was issued on March 24,2016.Combining with the primary law enforcement practice,the author of this article analyzes the imperfect and unreasonable aspects of“Fire Service Law”(exposure draft),and proposes the advice of modification,in terms of how to strengthen supervision and rectification means for the major fire hazards,establish the mechanism of efficient regulatory and market regulation,increase the police station’s authority to the fire accident investigation and administrative penalty,and increase the terms of construction site’s fire safety management responsibilities.

“Fire Service Law ”(exposure draft);advice of modification;Police Fire

2016-07-21

崔垣元(1988-)，女，汉，河北张家口人，毕业于中国人民武装警察部队学院军事法学专业，硕士学位.

TU 9，D 63

A